II SA/Rz 412/09 - Wyrok

Data orzeczenia	2009-10-29	
Data wpływu	2009-05-19	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie	
Sędziowie	Robert Sawuła /sprawozdawca/
Ryszard Bryk
Stanisław Śliwa /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6019 Inne, o symbolu podstawowym 601	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	II OSK 389/10	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżone postanowienie	
Powołane przepisy	Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 7, art. 145 par. 1 pkt 5, art. 134 w zw. z art. 126, art. 39, art. 46 par. 1,; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 54 par. 3, art. 200, art. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit c;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Ryszard Bryk WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 29 października 2009 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. Sp. z o.o. kwotę 117 zł /słownie: sto siedemnaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. nakazuje zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz skarżącej A. Sp. z o.o. kwotę 400 zł /słownie: czterysta złotych/ tytułem nadpłaconego wpisu od skargi.	
Uzasadnienie
Spółka pod firmą "P." z siedzibą w W. reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego P. W. zaskarżyła postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie: WINB) z [...].03.2009 r. nr [...] stwierdzające wniesienie przez skarżącą zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) dla Miasta Rz. z [...].11.2008 r. nr [...] z uchybieniem terminu. Postanowieniem z [...].11.2008 r. PINB dla Miasta R. zobowiązał skarżącą do przedłożenia w terminie 31.12.2008 r. ekspertyzy technicznej określającej charakterystyczne parametry techniczne zamontowanych urządzeń na trzech masztach antenowych na dachu budynku Osiedlowego Domu Kultury "S." na działce nr 728 w obr. 212 przy ul. S. w Rz. Postanowienie to w podstawie prawnej zawiera powołanie się na dyspozycję art. 81c ust. 2 ustawy z 7.07.1994 r. Prawa budowlanego (Dz. U. nr 156 z 2006 r., poz. 156 ze zm., zwana dalej Upb) oraz art. 123 i 124 ustawy z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.). Postanowienie to zawiera pouczenie o prawie wniesienia zażalenia na nie w terminie 7 dni od daty "otrzymania". Postanowienie doręczono na adres ustanowionego w sprawie przez spółkę P. pełnomocnika – radcy prawnego P. W., a jego doręczenie potwierdziła podpisem Kierownik Sekretariatu w kancelarii – K. K. Postanowienie to zostało zaskarżone zażaleniem nadanym listem poleconym, koperta nadawcza nosi datę 15.12.2009 r.

WINB w Rz. opisanym na wstępie postanowieniem z [...].02.2009 r., powołując się na dyspozycję art. 134 k.p.a. stwierdził, że zażalenie spółki P. zostało wniesione z uchybieniem terminu. Organ odwoławczy skonstatował, że postanowienie zostało doręczone w dniu 6.12.2008 r., nadanie zaś zażalenia w dniu 15.12.2008 r. oznacza, że czynność ta dokonana została z uchybieniem ustawowego terminu. Do zażalenia nie dołączono wniosku o przywrócenie terminu, a termin do wniesienia zażalenia upłynąć miał w dniu 13.12.2008 r.

W skardze na powyższe postanowienie zarzucono naruszenie art. 134 w zw. z art. 144 oraz art. 141 § 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy oraz błąd w ustaleniach faktycznych, poprzez przyjęcie, że postanowienie organu I instancji zostało doręczone w dniu 6.12.2009 r., wnosząc o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z pisma kontrolera poczty R. G. z 14.04.2009 r. Skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W obszernych wywodach wskazano, że w istocie postanowienie I instancji zostało doręczono skarżącej spółce nie, jak przyjął to organ II instancji, w dniu 6.12.2009 r., a w istocie w dniu 8.12.2009 r. Skarżąca wskazuje, że 6.12.2008 r. to była sobota, a w tym dniu biuro pełnomocnika nie jest czynne, nadto fakt doręczenia przesyłki poleconej nr [...] w dniu 8.12.2009 r. został potwierdzony przez kontrolera poczty R. G. w piśmie z 14.04.2009 r. Nie negując, że zwrotne potwierdzenie odbioru opatrzone jest datą "6.12.2008", wskazano ponadto, że już w zażaleniu skarżąca spółka informowała, że postanowienie organu I instancji odebrane zostało w dniu 8.12.2008 r., co powinno "wzbudzić w organie administracyjnym potrzebę wyjaśnienia tej nieścisłości". Skarżąca wskazuje, że organ II instancji uznał tę sprawę za szczególnie skomplikowaną, a w istocie nie poczynił starań, aby wyjaśnić kwestię rzeczywistego terminu doręczenia postanowienia organu I instancji. Skarga zawiera zarzut ziszczenia się przesłanki do wznowienia postępowania, ma nią być fakt doręczenia postanowienia I instancji w rzeczywistości w dniu 8.12.2008 r., co potwierdza rzeczone pismo pracownika Poczty Polskiej.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. W motywach swego stanowiska WINB w R. wskazuje, że skarżąca spółka w zażaleniu wskazała wprawdzie, iż doręczono jej postanowienie I instancji w dniu 8.12.2009 r., ale faktu tego nie potwierdziła żadnymi dowodami, przeto nie istniały przesłanki, aby poddawać w wątpliwość prawidłowość doręczenia tego postanowienia, skoro ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wyraźnie wynikało, że doręczono je w dniu 6.12.2009 r. Organ podkreślił, że fakt ten miała potwierdzić podpisem osoba upoważniona do odbioru korespondencji, co się tyczy pisma kontrolera pocztowego, to w ocenie organu bez poparcia kwestii doręczenia postanowienia I instancji w innym dniu, niż wynika to literalnie z pokwitowania dokumentami z usług wykonywanych przez Pocztę Polską, pismo to nie może to stanowić dowodu mającego wpływ na sposób rozpatrzenia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje:

Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego.

W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie z powodu wszystkich tych przyczyn, które zostały w niej podniesione. Przede wszystkim nie sposób przyjąć, jak tego chciałaby jak można sądzić skarżąca spółka, iż pismo kontrolera pocztowego – R. G. z dn. 14.04.2009 r. jest nową okolicznością faktyczną lub nowym dowodem, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Aby zaistniała przesłanka wznowieniowa ujęta w cyt. przepisie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub nowe dowody musiałyby istnieć w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia – skoro przedmiot skargi, postanowienie WINB w Rz. zostało wydane w dn. 11.03.2009 r., przeto ta przesłanka wznowieniowa nie wchodzi w rachubę. Nie można natomiast zgodzić się ze stanowiskiem pełnomocnika organu wyrażonym podczas rozprawy przed Sądem, iż z tej przyczyny, że skoro postanowienie objęte skargą nie jest objęte prawem do wniesienia zażalenia (art. 134 w zw. z art. 126 k.p.a.), to kwestia zarzutu ziszczenia się przesłanki wznowieniowej w ogóle jest niedopuszczalna. Samo wykluczenie, aby dopuszczalne było wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego postanowieniem, na które k.p.a. nie przewiduje prawa wniesienia zażalenia, np. postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu wydawanego na podstawie art. 134 k.p.a., nie pociąga za sobą wykluczenia możliwości uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny z tego względu, że sąd ten dopatrzy się w postępowaniu zakończonym wydaniem takiego postanowienia naruszeń prawa dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa). Pogląd ten znajduje wsparcie w wykładni gramatycznej art. 145 § 1 pkt 1 Ppsa, gdzie mowa jest o uwzględnieniu skargi przez sąd administracyjny nie tylko na decyzję, ale i na postanowienie. W art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa prawodawca posłużył się określeniem "naruszeniu prawa dające podstawę do wznowienia postępowania". W literaturze wskazuje się, że w gruncie rzeczy każda podstawa wznowieniowa postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa" i powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji (por. T. Kiełkowski: Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego jako przesłanka uchylenia decyzji przez sąd administracyjny, "Przegląd Prawa Publicznego" nr 4/2008, s. 61-62). Uznać natomiast należy, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym w zakresie braku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez WINB w Rz. w aspekcie ustaleń odnośnie daty doręczenia postanowienia organu I instancji, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit c Ppsa).

Zgodnie z art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Przez pokwitowanie należy rozumieć potwierdzenie doręczenia pisma przez odbierającego pismo swym podpisem ze wskazaniem daty doręczenia (por. A.. Wróbel, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. II, Kraków 2005, s. 348.). W myśl art. 46 § 1 k.p.a. odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swym podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. W literaturze postępowania administracyjnego w ślad za unormowaniem w procedurze cywilnej wskazuje się, że w zasadzie własnoręczny podpis odbierającego pismo potwierdza nie tylko jego odbiór, ale i datę doręczenia, wskazanie przez odbierającego daty doręczenia jest najlepszą rękojmią, że data ta jest zgodna z rzeczywistością (por. A. Matan, w: G.Łaszczyca, A. Matan: Doręczenie w postępowaniu administracyjnym ogólnym i podatkowym, Kraków 1998, s. 202.). Zwrotne potwierdzenie odbioru postanowienia organu I instancji nosi podpis pracownika kancelarii pełnomocnika strony skarżącej, ale oznaczenie daty doręczenia nastąpiło poprzez użycie datownika w formie odcisku pieczęci, nie zaś poprzez oznaczenia daty własnoręcznie przez osobę odbierającą imieniem pełnomocnika skarżącej spółki postanowienie PINB dla Miasta Rz. Trafnie zatem skarżąca wywodzi, że skoro w zażaleniu powoływała się na datę doręczenia oznaczoną jako 8.12.2008 r., nie zaś 6.12.2008 r., jak to wynika wprost z daty oznaczonej datownikiem na pokwitowaniu, to kwestia ta powinna być przedmiotem postępowania wyjaśniającego przez organ zażaleniowy. Co się tyczy argumentacji strony skarżącej jakoby organ II instancji przez powiadomienie strony o skomplikowanym charakterze sprawy i wyznaczeniu nowego terminu jej załatwienia w trybie art. 36 k.p.a., jakoby organ zażaleniowy najprawdopodobniej czynił ustalenia faktyczne co do terminu doręczenia zaskarżonego zażaleniem postanowienia organu I instancji, to nie ma to większego znaczenia dla kierunku oceny legalności zaskarżonego skargą postanowienia. Po pierwsze dlatego, że faktycznie organ zażaleniowy nie miał podstaw prawnych, aby z powodu "skomplikowanego charakteru sprawy" nie załatwiać sprawy w terminie ustawowym, wyznaczonym dyspozycją art. 35 § 3 k.p.a. Zauważyć należy, iż przepisy k.p.a. termin "sprawa szczególnie skomplikowana" rezerwują wyłącznie dla postępowań prowadzonych przed I instancją przypisując im wówczas maksymalny – dwumiesięczny termin do ich załatwienia. Po drugie, organ zażaleniowy nie prowadził żadnego postępowania wyjaśniającego, które mogłoby w jakikolwiek sposób uzasadniać, że rozpoznanie przedmiotowego zażalenia było dla tego organu "szczególnie skomplikowane". Organ II instancji zobowiązany był natomiast z mocy art. 7 k.p.a. podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W pierwszej kolejności dotyczy to poczynienia niezbędnych ustaleń w zakresie rzeczywistej daty doręczenia postanowienia organu I instancji tak, aby jednoznacznie określić kwestię zachowania terminu do wniesienia zażalenia. Skoro w przedmiotowej sprawie organ zażaleniowy takiego postępowania wyjaśniającego nie przeprowadził, to uchybił obowiązkowi wynikającemu z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. (nakładającemu obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego), a uchybienia tym przepisom mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uprawdopodobnieniem tej oceny jest treść pisma kontrolera poczty, o którym mowa w skardze, a także powoływanie się na fakt, że 6.12.2008 r. tj. w sobotę, biuro pełnomocnika skarżącej było nieczynne. WINB w Rz. dysponując takimi informacjami mógł na etapie przed przekazaniem skargi do Sądu wyjaśnić te kwestie, zweryfikować je i w zależności od ustaleń, o ile potwierdzałyby stanowisko strony skarżącej, uwzględnić skargę we własnym zakresie (art. 54 § 3 Ppsa). Nietrafne jest stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę, że pismo kontrolera poczty przedstawione przez stronę skarżącą bez "poparcia dokumentami z usług wykonywanych przez Pocztę Polską nie może stanowić dowodu mającego wpływ na sposób rozpatrzenia sprawy". Strona skarżąca przedstawiła pismo pracownika Poczty Polskiej, organ zażaleniowy zaś na etapie przekazywania skargi pozostał bierny i wbrew zasadzie wynikającej z art. 7 k.p.a. nie wystąpił do organów pocztowych o jednoznaczne wyjaśnienie daty doręczenia postanowienia I instancji.

Z wyłożonych powyżej przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 Ppsa, przy czym nakazano zwrócić nadpłacony wpis od skargi na postanowienie. Co się tyczy ochrony tymczasowej na etapie do ewentualnego uprawomocnienia się wyroku, to wobec informacji pełnomocnika organu, iż obowiązek wynikający z postanowienia I instancji skarżąca spółka wykonała, Sąd uznał, że zbędne byłoby opatrywanie wyroku klauzulą z art. 152 Ppsa.