Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bolesław Stachura (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Dziel Sędzia WSA Marzena Kowalewska po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 23 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia zaległości z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO", "Kolegium"), działając na podstawie art. 67a § 1 pkt 3 i art. 233 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1325 ze zm.), dalej: "o.p.", uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta D. (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji") z [...] listopada 2020 r. nr [...] w sprawie odmowy umorzenia zaległości z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i przekazało sprawę organowi I instancji w celu ponownego rozpatrzenia.

Z akt sprawy wynika, że J. D. (dalej: "wnioskodawca", "strona", "skarżący") złożył wniosek o umorzenie zaległej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wynikającej z decyzji Burmistrza z dnia [...] czerwca 2020 r.

Strona prośbę swoją umotywowała tym, że była pozbawiona wolności w okresie od [...] sierpnia 2017 r. do [...] października 2020 r., a w związku z tym w lokalu przy ul. [...]/4 w D., za który naliczone zostały opłaty nikt nie mieszkał. Wskazała także, iż w obecnej chwili nie ma żadnych dochodów. Strona do podania załączyła zaświadczenia ze Służby Więziennej w przedmiocie odbywania kary pozbawienia wolności oraz wykonywaniu pracy.

Burmistrz decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. odmówił stronie umorzenia zaległości w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W ocenie organu I instancji, podnoszone przez podatnika argumenty nie skłaniają do pozytywnego rozpatrzenia wniosku. Ponadto organ podatkowy podkreślił, iż ciężar dowodu w sprawie ulgi podatkowej spoczywa na wnioskodawcy.

Pismem z dnia [...] grudnia 20201 r. strona złożyła odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji. Wskazała ponownie, jak we wniosku, iż w spornym okresie odbywała karę pozbawienia wolności, nie była zawiadamiana o wysokości opłaty. Wnioskodawca podał, że jest osobą bezrobotną, potrzebującą pomocy, pozbawioną dochodów. Emeryturę będzie otrzymywał dopiero od lipca 2021 r.

W uzupełnieniu odwołania, wnioskodawca nadesłał decyzję MOPS w D. w przedmiocie przyznana zasiłku okresowego w grudniu 2020 r. Wobec nieścisłości zawartych w pismach kierowanych do Kolegium po wniesieniu odwołania, finalnie ustalono, iż strona odwołuje się od jednej decyzji tj. decyzji z dnia [...] listopada 2020 r. w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Po rozpoznaniu odwołania, SKO wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji, organ odwoławczy po przywołaniu przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę decyzji, tj. art. 67a § 1 o.p. i omówieniu przesłanek stosowania ulg w spłacie należności oraz zasad tyczących się wydawania decyzji o charakterze uznaniowym, stwierdził że zaskarżona decyzja organu I instancji narusza prawo procesowe, w szczególności zasady postępowania wyrażone w art. 122 i 187 oraz i art. 210 § 4 o.p., określający co powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji.

Zdaniem SKO, organ I instancji nie ustalił i nie ocenił w żaden sposób, przesłanek udzielenia ulgi tj. "ważnego interesu podatnika" oraz "interesu publicznego", o których mowa w art. 67a § 1 o.p., a o których wystąpieniu decydują zobiektywizowane kryteria. Kolegium wskazało, że organy podatkowe mając na uwadze wynikający z art. 122 o.p. obowiązek podejmowania niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy zgodnie z zasadą prawdy materialnej, mają za zadanie podjąć czynności by zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć materiał dowodowy. Organ odwoławczy wskazał, że Burmistrz nie wezwał skarżącego do przedłożenia dokumentów potwierdzających jego stan majątkowy tj. np. czy posiada nieruchomości, pojazdy, inny majątek ruchomy, a także dokumentów obrazujących jego aktualną sytuację finansową, w tym posiadanych środków finansowych, jego dochodów i wydatków. Ponadto nie zbadał i nie ustalił sytuacji majątkowej osób prowadzących z nim wspólne gospodarstwo domowe. W trakcie prowadzonego postępowania organ I instancji, w ocenie SKO, również zaniechał pozyskania dokumentów np. obrazujących sytuację zdrowotną strony, czy też dokumentów świadczących o jej niepełnosprawności. Dopiero poczynienie starań organu w zakresie pozyskania dokumentów obrazujących sytuację materialną, finansową, osobistą podatnika, dało by rzeczywisty obraz jego sytuacji i zbadania przesłanek o których mowa w art. 67a § 1 o.p. SKO wskazało, że dopiero gdyby strona nie reagowała na wezwania organu, można by było przyjąć założenie, iż zachodzi w sprawie brak woli współpracy ze strony wnioskodawcy. Dopiero wówczas organ I instancji mógłby przyjąć, iż przeprowadził postępowanie dowodowe w możliwym zakresie.

Końcowo, SKO zaleciło organowi I instancji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, aby przeprowadził postępowanie dowodowe w szczególności w zakresie wskazanym wyżej oraz - zbadał czy zachodzi w sprawie ważny interes podatnika lub interes publiczny, a następnie wydał rozstrzygnięcie w zgodzie z treścią art. 210 o.p. Kolegium zastrzegło, że uchylenie decyzji z opisanych wyżej przyczyn, nie przesądza, jakie ma zapaść rozstrzygnięcie co do istoty podania o umorzenie zaległości, pozostawiając to uznaniu organu podatkowego pierwszej instancji.

Nie zgadzając się z ww. decyzją skarżący złożył skargę do tutejszego Sądu, w której wniósł o ponowne rozpatrzenie jego wniosku i przyznanie ulgi z uwagi na brak możliwości poniesienia zadłużenia z tytułu opłaty za wywóz śmieci. Skarżący ponownie podniósł, że w okresie za który były naliczane opłaty przebywał w areszcie śledczym. Obecnie jest osobą bezrobotną, na utrzymaniu MOPS-u w D. i nie ma możliwości spłaty zaległości.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2021 r., zastępujący skarżącego ustanowiony pełnomocnik z urzędu, poparł skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - w skrócie: "p.p.s.a.").

Przedmiotem skargi jest decyzja SKO z dnia [...] lutego 2020 r. wydana na podstawie art. 233 § 3 o.p., uchylająca zaskarżoną decyzję Burmistrza z [...] listopada 2020 r. w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i przekazująca sprawę organowi I instancji w celu ponownego rozpatrzenia.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd zauważa bowiem, że w stanie faktycznym sprawy SKO w istocie nie mogło wydać innego rozstrzygnięcia. Z kolei sama decyzja SKO jest korzystna dla skarżącego, obliguje Burmistrza do dokonania ustaleń dotyczących stanu majątkowego, tj. czy posiada nieruchomości, pojazdy, inny majątek ruchomy, zebrania dowodów obrazujących aktualna kondycję finansową (dochodów i wydatków), a także zbadania sytuacji rodzinnej i sytuacji majątkowej osób prowadzących wspólne gospodarstwo domowe oraz przeprowadzenia ponownej oceny aktualnej kondycji zdrowotnej, finansowej i życiowej skarżącego w kontekście zaistnienia przesłanek do udzielenia wnioskowanej ulgi.

Na wstępie wskazać należy, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 233 § 3 o.p., zgodnie z którym, samorządowe kolegium odwoławcze uprawnione jest do wydania decyzji uchylającej i rozstrzygającej sprawę co do istoty jedynie w przypadku, gdy przepisy prawa nie pozostawiają sposobu jej rozstrzygnięcia uznaniu organu podatkowego pierwszej instancji. W pozostałych przypadkach samorządowe kolegium odwoławcze uwzględniając odwołanie, ogranicza się do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Z kolei w myśl art. 233 § 2 o.p., organ odwoławczy może uchylić w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę, organ odwoławczy wskazuje okoliczności faktyczne, które należy zbadać przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Jak wskazuje analiza powyższych przepisów i ich wzajemnych relacji, przepis § 3 jest przepisem, który w istotny sposób ogranicza możliwości wyboru rodzaju rozstrzygnięcia przez samorządowe kolegium odwoławcze w sytuacji, gdy zachodzą przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji, a zarazem gdy zaskarżona do SKO decyzja organu I instancji jest tzw. decyzją uznaniową (np. taką jak w badanej sprawie, decyzją w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu opłat komunalnych).

Skutkiem zastosowania art. 233 § 3 o.p. w przypadku zaistnienia podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji jest niemożliwość skorzystania przez SKO z uregulowań art. 233 § 1 pkt 2 lit. a) o.p., tj. uchylenia decyzji organu I instancji w całości lub w części – i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy.

Ponadto, jak wskazuje się w orzecznictwie i literaturze, decyzja organu odwoławczego ograniczająca się tylko do uchylenia decyzji organu I instancji jest nieważna i mimo, że nie wynika to expressis verbis z treści art. 233 § 3 o.p., ma on obowiązek przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi jednostki samorządu terytorialnego. Tak też zasadnie uczyniło SKO, wydając decyzję kasacyjną, na podstawie art. 233 § 3 o.p., a w uzasadnieniu decyzji wskazując na przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ze sformułowaniem konkretnych zaleceń dla organu I instancji co do zakresu ponownego postępowania.

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie istniały podstawy do uchylenia decyzji Burmistrza i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Z akt sprawy wynika, że w istocie organ I instancji nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania dowodowego w zakresie sytuacji majątkowej i możliwości finansowych skarżącego oraz jego sytuacji osobistej i rodzinnej. Zabrakło również analizy tej sytuacji pod kątem zaistnienia przesłanek wnioskowanej ulgi, określonych w art. 67a o.p., tj. rozważenia ważnego interesu podatnika oraz interesu publicznego. Zgodnie bowiem z art. 67a o.p. organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może m.in. umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną.

Jak słusznie zauważyło SKO oraz co potwierdza analiza akt sprawy, Burmistrz nie przeprowadził postępowania zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego w zakresie sytuacji materialnej skarżącego, co stanowiło działanie wbrew zasadom określonym w art. 122 o.p. i art. 187 o.p., nakazującym podjęcie niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania w sposób wyczerpujący i takiego też rozpatrzenia materiału dowodowego. Burmistrz, orzekał na podstawie oświadczeń i szczątkowych dokumentów nadesłanych przez skarżącego, odstępując od wzywania strony do przedłożenia dokumentów potwierdzających sytuację materialną, osobistą i rodzinną. Organ I instancji, wbrew dyspozycji ww. przepisów przerzucił ciężar dowodowy w zakresie wykazania przesłanek do ulgi wyłącznie na wnioskodawcę. Zdaniem Sądu, Burmistrz musi przeprowadzić prawidłowe postępowanie wyjaśniające i uzyskać informacje pozwalające ocenić przesłanki udzielenia ulgi, tj. "ważny interes podatnika" i "ważny interes publiczny". Nie ulega wątpliwości, że sytuacja finansowa, zdrowotna i życiowa skarżącego winna zostać wszechstronnie zbadana i wyjaśniona. Trafnie wskazało zatem SKO, że przy ponownej ocenie wystąpienia w sprawie przesłanki ważnego interesu podatnika oraz przesłanki interesu publicznego, wszystkie możliwe do uzyskania przy współpracy ze skarżącym okoliczności i dokumenty, które dotyczą jego aktualnej sytuacji winny być uwzględnione.

Ponadto wskazać należy, że zbadanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części i winno zostać w pierwszym rzędzie uczynione przez organ I instancji. Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z art. 127 o.p. postępowanie podatkowe jest dwuinstancyjne. Zasada ta ma charakter normatywny zaś norma ta jest rozwinięciem konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 78 Konstytucji RP. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, z czego wynika obowiązek organu drugiej instancji ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie (..). Istotą zasady dwuinstancyjności jest prawo do dwukrotnego rozpoznania sprawy. Tworzy to obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa. Pominięcie powyższego w istotnie zmienionych okolicznościach niniejszej sprawy i przeprowadzenie postępowania dowodowego jak i ocena przesłanek do umorzenia zaległości, o których mowa w art. 67a § 1 o.p. wyłącznie przez organ odwoławczy, stanowiłoby naruszenie powyższej zasady dwuinstancyjności postępowania.

Odnosząc się do uzasadniania skargi, w której to skarżący wniósł do Sądu o ponowne rozpatrzenie i uwzględnienie wniosku o ulgę, wskazując na trudną sytuację finansową, wyjaśnić należy, że oceniając zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, Sąd związany jest granicami sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dlatego też w niniejszym postępowaniu Sąd mógł ocenić jedynie, czy SKO prawidłowo wydało rozstrzygniecie na podstawie art. 233 § 3 o.p., a więc czy słusznie zastosowało w sprawie instytucję tzw. decyzji kasacyjnej.

Kwestie dotyczące natomiast aktualnej sytuacji życiowej, finansowej i zdrowotnej, skarżący winien udokumentować i wyjaśnić przed organem I instancji, ponownie rozpoznającym sprawę. W dobrze pojętym interesie skarżącego, wnioskującego o przyznanie ulgi, jest bowiem współdziałanie z organem rozpoznającym taki wniosek.

Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że nie ma uprawnienia do umorzenia zaległości skarżącego z tytułu opłat komunalnych, jak również nie może nakazać organowi udzielenia ulgi. Instytucja umorzenia zaległości w trybie decyzji administracyjnej w indywidualnej sprawie zbudowana jest bowiem przy pomocy uznania administracyjnego, co oznacza właśnie, że nawet w przypadku wystąpienia przesłanek umorzenia (ważnego interesu podatnika, interesu publicznego), Burmistrz nie ma obowiązku przyznania ulgi. Obowiązany jest natomiast dokonać ustaleń w sprawie w kontekście zasad postępowania podatkowego, w tym dowodowego. Odmowa udzielenia ulgi także w ramach uznania administracyjnego nie może mieć charakteru dowolnego, lecz odpowiadać zasadzie swobodnej ocenie dowodów.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.