IV SA/Wa 1017/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-09-07	
Data wpływu	2016-04-26	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Aneta Dąbrowska
Anita Wielopolska /przewodniczący sprawozdawca/
Anna Falkiewicz-Kluj	
Symbol z opisem	6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę	
Hasła tematyczne	Nieruchomości	
Sygn. powiązane	I OSK 693/17	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 718;  art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2015 nr 0 poz 1774;  art. 98 ust. 3; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący - sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 września 2016 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania oddala skargę.	
Uzasadnienie
Zaskarżonym do Sądu postanowieniem Nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu zażalenia M. K., reprezentowanego przez pełnomocnika radcę prawnego P. M., na postanowienie Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania, w trybie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, za grunt wydzielony pod drogę, położony w [...] przy ul. [...] stanowiący działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Stan sprawy przedstawiał się następująco.

Decyzją Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. zatwierdzono podział nieruchomości objętej księgą wieczystą KW Nr [...] i KW Nr [...] oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...], w wyniku którego została m.in. wyodrębniona działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], wydzielona pod ulicę [...]. W/w decyzja została skierowana do C. B., działającej jako opiekun prawny L. B., P. B., B. R., L. M., F. M., W. K. i M. O.

W dniu 26 maja 2014 roku została zawarta umowa cesji wierzytelności pomiędzy: L. M (synem [...] i [...]) reprezentowanym przez żonę J. M., F. M. (córką [...] i [...]), E. M. (córką [...] i [...]), W. K. (c. [...] i [...]), M. O. (c. [...] i [...]) - cedentem, a M. K. - cesjonariuszem. Cedent oświadczył (§ 2 ust.1 umowy cesji), że jest wierzycielem [...] na mocy ww decyzji podziałowej Nr [...] z dnia [...] stycznia 2007r. i z tego tytułu przysługują mu prawa do odszkodowania za działkę nr [...] z obrębu [...]. Zgodnie z treścią § 3 ust. 1 w/w umowy, Cedent przelał nieodwołalnie na Cesjonariusza wierzytelność określoną w § 2 ust. 1 i 2 umowy a Cesjonariusz na powyższe wyraził zgodę.

Pełnomocnik skarżącego (Cesjonariusza) pismem z dnia 21 maja 2015r. skierowanym do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w [...] zatytułowanym "zaproszenie do negocjacji odszkodowania", ustaliła termin negocjacji na dzień [...] czerwca 2015r. o godz. 12.00 w przy ul. [...] w [...]. Następnie pismem z dnia [...] czerwca 2015r. skierowanym do organu stwierdziła, że negocjacje nie odbyły się z uwagi na niestawiennictwo przedstawiciela Urzędu [...].

Delegatura BGN w [...] pismem z dnia 11 czerwca 2015r. poinformowała pełnomocnika skarżącego m.in. o konieczności uzupełnienia materiału dowodowego zgromadzonego celem przeprowadzenia uzgodnień, jak również poinformowała, że przed podjęciem cywilnoprawnych negocjacji muszą zostać dokonane odpowiednie czynności je poprzedzające, jak zbadanie stanu prawnego nieruchomości, w tym z chwili podziału nieruchomości, dokonanie stosownej analizy prawnej i ekonomicznej. Ponadto organ poinformował, że m.in. z uwagi na fakt, iż ze strony Miasta [...] (będącego podmiotem publicznoprawnym) do negocjacji przystępuje komisja powoływana zarządzeniem Prezydenta [...], składająca się z minimum pięciu osób, w skład której wchodzą pracownicy Urzędu [...], miejscem negocjacji jest zatem każdorazowo określona ze strony Miasta [...] siedziba Urzędu [...]. Tym samym proponowane przez stronę miejsce negocjacji nie może zostać uznane za właściwe. Po dokonaniu odpowiednich uzupełnień i czynności, oraz przy uwzględnieniu podanych kryteriów, będzie mogła zostać ze strony Urzędu wskazana propozycja terminu i miejsca negocjacji. Następnie pismem z dnia 10 września 2015r. Delegatura BGN w [...] poinformowała, że negocjacje w sprawie ustalenia kwoty odszkodowania za grunt stanowiący przedmiot w/w wniosku nie odbyły się.

Wnioskiem z dnia 8 lipca 2015 r. M. K., reprezentowany przez ww pełnomocnika, wystąpił o ustalenie i wypłatę odszkodowania, w trybie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami za grunt wydzielony pod drogę, położony w [...] przy ul. [...] stanowiący działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...]. Jednocześnie, pełnomocnik strony poinformowała, że negocjacje wyznaczone na dzień [...] czerwca 2015 roku nie doszły do skutku, organ nie podjął rozmów dotyczących wysokości oraz terminu wypłaty odszkodowania jak i nie poinformował strony o ewentualnej odmowie prowadzenia negocjacji. Z tych względów strona nie wyraża zgodny na dalsze prowadzenie negocjacji i uznaje ten etap za zakończony.

Organ I instancji rozpoznając ww wniosek, min. uznał że analiza cesji wierzytelności wykazała niespójność zawartych w niej zapisów, stąd w wątpliwość zostało poddane, czy strony miały rzeczywistą wolę przeniesienia wierzytelności z cedenta na cesjonariusza. Dlatego też pismem dnia 9 grudnia 2015r. organ zwrócił się do pełnomocnika strony z wnioskiem o wyjaśnienie powziętych wątpliwości w zakresie § 4 i § 5 umowy cesji. Pismem z dnia 28 grudnia 2015r. pełnomocnik skarżącego udzielił wyjaśnień, które w ocenie organu nie były wystarczające, wobec czego uznał za konieczne poddanie skuteczności umowy cesji wierzytelności dalszej analizie. Ostatecznie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. Nr [...] Prezydent [...] odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie wskazując, że nie został wyczerpany tryb postępowania zgodnie z art. 98 ust. 3 cyt. ustawy; dopiero po bezskutecznym przeprowadzeniu negocjacji będzie możliwe wszczęcie postępowania odszkodowawczego. Prezydent wskazał, że powyższy przepis statuuje zasadę, iż przeprowadzenie uzgodnień jest obligatoryjne i musi być udokumentowane. Inicjatywa wszczęcia uzgodnień może pochodzić zarówno od byłego właściciela lub użytkownika wieczystego jak i właściwego organu. Czynność ta ma charakter cywilno - prawny i realizowana jest w drodze umowy, poza trybem postępowania administracyjnego. Bez przeprowadzenia uzgodnień nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Powyższy pogląd jest ugruntowany w orzecznictwie (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9.01.2008r. sygn. III SA/Po 695/07, wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z dnia 18.05.2006r. sygn. I ACa 36/06, wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2005 r. I SA/Wa 2128/04).

Na skutek rozpatrzenia zażalenia wniesionego przez pełnomocnika M. K., Wojewoda [...] zaskarżonym postanowieniem utrzymał postanowienie Prezydenta [...] w mocy, wskazując na zasadność rozstrzygnięcia organu I instancji.

Skargę od powyższego postanowienia wniósł M. K., reprezentowany przez ww pełnomocnika zarzucając naruszenie:

- art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż negatywny wynik rokowań w sprawie ustalenia odszkodowania za działki gruntu, stanowiący przesłankę do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wypłaty odszkodowania za grunty przejęte pod drogi publiczne przy podziale nieruchomości musi być potwierdzony protokołem podpisanym przez organ oraz wywłaszczonego; - art. 7, 77 § 1, k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie i ustalenie stanu faktycznego sprawy co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że w sprawie nie zakończono negocjacji i nie zachodzi przesłanka do wszczęcia postępowania administracyjnego;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia niezgodnie ze stanem faktycznym.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o:

1) uchylenie przez Wojewodę [...] w trybie samokontroli, w oparciu o art. 54 § 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżonego postanowienia i uwzględnienie zażalenia w całości; w razie nieuwzględnienia powyższego wniosku, wniósł o:

2) uchylenie zaskarżonego postanowienia jak również poprzedzającego je postanowienia Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 roku w całości;

3) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Wojewoda [...], w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej wskazane kryteria Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie., albowiem zaskarżone i utrzymane nim w mocy postanowienia nie naruszają prawa.

W rozpatrywanej sprawie kontroli Sądu podlega postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 roku, utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie.

Zdaniem Sądu organy obu instancji prawidłowo zinterpretowały dyspozycję art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami i odmówiły wszczęcia postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku strony albowiem z powołanej regulacji prawnej niezbicie wynika, iż organ nie mógł wszcząć procedury odszkodowawczej przed przeprowadzeniem obligatoryjnych rokowań.

Według przepisu art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem; jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis ten statuuje zatem zasadę, iż odszkodowanie to ma być "uzgodnione" między właścicielem a właściwym organem. Oznacza to, że przeprowadzenie rokowań jest obligatoryjne i musi być udokumentowane. Inicjatywa wszczęcia rokowań może pochodzić zarówno od byłego właściciela lub użytkownika wieczystego jak i właściwego organu. Jednakże bez przeprowadzenia rokowań nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 stycznia 2008 r. III SA/Po 695/07). Powyższy pogląd jest ugruntowany zarówno w literaturze jak i w orzecznictwie (G.Bieniek.-Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, teza 6 do art. 98, wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z 18.05.2006 r.,I ACa 36/06 LEX nr 271367, wyrok WSA w Warszawie z dnia 29.11.2005, I SA/Wa 2128/04, Lex nr 198961).

W aktach administracyjnych niniejszej sprawy znajduje się korespondencja strony i organu pierwszej instancji dotycząca przeprowadzenia rokowań oraz "Protokół z negocjacji" z dnia [...] czerwca 2015 r. podpisany jednostronnie przez pełnomocnika skarżącego, a także pismo Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w [...] z dnia [...] września 2015 r. informujące, że negocjacje w sprawie ustalenia kwoty odszkodowania nie odbyły się; nadto pismo organu skierowane do pełnomocnika strony o wyjaśnienie wątpliwości związanych z umową cesji i odpowiedź na nie. A zatem nie można zgodzić się ze stwierdzeniem strony, że negocjacje zakończyły się wynikiem negatywnym w sytuacji, kiedy nie zostały jeszcze podjęte z uwagi na konieczność wyjaśnienia spornej okoliczność, kto jest uprawnionym do odszkodowania, a tym samym kto może być stroną prowadzonych negocjacji. Bez wyjaśnienia tych wątpliwości nie ma możliwości rozpoczęcia jakichkolwiek rokowań. Należy zatem uznać, że rokowania jeszcze się nie rozpoczęły, tym samym też nie zostały przeprowadzone co uniemożliwia wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania.

Zgadzając się ze stanowiskiem orzecznictwa w omawianej kwestii należy jednoznacznie stwierdzić, że dopiero po udokumentowanym wyczerpaniu trybu cywilnoprawnego z art. 98 ust. 3 zd. 1 u.g.n. - otworzy się droga do wszczęcia przez Prezydenta [...] postępowania w sprawie odszkodowania, przewidzianego w art. 98 ust. 3 zd. 3 u.g.n. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 marca 2012 r, sygn. akt IV SA/Po 1178/11).

W tym stanie prawnym organy obu instancji prawidłowo stwierdziły, że nie rokowania w sprawie ustalenia odszkodowania nie zostały przeprowadzone stąd brak było podstaw do wszczęcia w tym przedmiocie postępowania administracyjnego.

Wobec powyższego wniesiona skarga jako niezasadna, na podstawie art. 151 P.p.s.a. podlegała oddaleniu.