Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Dominik Dymitruk, Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis, Protokolant: starszy referent Tomasz Gołębiowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2026 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Wisznia Mała z dnia 28 stycznia 2026 r. nr IX/XXII/210/26 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębach: Kryniczno, Piotrkowiczki, Szewce, Szymanów i Wisznia Mała o nazwie MPZP KRYNICZNO X - PIOTRKOWICZKI VII - SZEWCE VIII - SZYMANÓW VI - WISZNIA MAŁA XI stwierdza nieważność § 6 pkt 3 zaskarżonej uchwały.

Wojewoda Dolnośląski pismem z dnia 1 kwietnia 2026 r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym uchwałę nr IX/XXII/210/26 Rady Gminy Wisznia Mała z dnia 28 stycznia 2026 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębach: Kryniczno, Piotrkowiczki, Szewce, Szymanów i Wisznia Mała o nazwie MPZP KRYNICZNO X - PIOTRKOWICZKI VII - SZEWCE VIII - SZYMANÓW VI - WISZNIA MAŁA XI wnosząc o stwierdzenie nieważności § 6 pkt 3 uchwały.

Wojewoda zarzucił Radzie podjęcie § 6 pkt 3 uchwały z istotnym naruszeniem art. 83c ust. 3 i art. 83d ust. 2,3,4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającym na uregulowaniu w planie miejscowym kwestii, która jest regulowana w drodze indywidualnego postępowania administracyjnego.

Uzasadniając skargę Wojewoda wskazał istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Organ zestawił brzmienie art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. (w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu), § 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu zawierają nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów) z treścią § 6 pkt 3 planu miejscowego (w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody, krajobrazu oraz zasad kształtowania krajobrazu obowiązuje zachowanie i uzupełnienie istniejących drzew i krzewów, a w przypadku kolizji z planowanym zagospodarowaniem terenu – dopuszczenie ich przesadzenia lub usunięcia, przy czym w przypadku usunięcia – nakaz wprowadzenia nowych nasadzeń w ramach tej samej działki, przy czym wymóg ten nie obowiązuje w przypadku realizacji dróg wewnętrznych oraz urządzeń i sieci infrastruktury technicznej). Zdaniem Wojewody uregulowana miejscowym planem materia nasadzeń zastępczych i przesadzenia drzewa należy do przepisów ustawy o ochronie przyrody. Przepisy te wskazują wyraźnie, że nałożenie obowiązku wykonania nasadzeń zastępczych lub przesadzenia drzewa może być warunkiem wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu; w takiej sytuacji organ wydający zezwolenie prowadzi stosowne postępowanie wyjaśniające. Dlatego niedopuszczalne jest nałożenie w akcie prawa miejscowego, jakim jest plan miejscowy, przedmiotowego obowiązku, ponieważ taki obowiązek może wynikać z decyzji organu udzielającego zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu. Nastąpiło naruszenie w sposób istotny art. 83c ust. 3 i art. 83d ust. 2, 3, 4 ustawy o ochronie przyrody. Na poparcie swojej argumentacji Wojewoda powołał orzecznictwo sądów administracyjnych (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 611/17).

Wojewoda zwrócił się o stwierdzenie nieważności § 6 pkt 3 uchwały planistycznej, zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Wisznia Mała wniosła o jej oddalenie. W jej ocenie regulacja mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego z art. 15 ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.z.p. Zasady ochrony przyrody, środowiska, krajobrazu to pojęcia szerokie, celowo niedookreślone, a plan miejscowy ma ustalać reguły zagospodarowania terenu, a nie jedynie wskazywać przeznaczenie terenu. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym celowo nie zamyka katalogu dopuszczalnych instrumentów redakcyjnych do samych przeznaczeń terenu i parametrów zabudowy, przeciwnie, pozwala formułować normy odnoszące się do sposobu zagospodarowania terenu o ile pozostają one funkcjonalnym związku z elementami wymienionymi w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Zakwestionowany przepis jest zgodny z ustawą i rozporządzeniem, nakazuje zachowanie i uzupełnienie istniejących drzew i krzewów, dopuszcza ich przesadzenie albo usunięcie w razie kolizji z planowanym zagospodarowaniem, a w przypadku usunięcia wskazuje na obowiązek odtworzenia zieleni w ramach tej samej działki. Jest to zatem norma planistyczna określająca sposób zagospodarowania terenu służąca jednocześnie ochronie krajobrazu, zachowaniu ładu przestrzennego oraz realizacji wymogów ochrony środowiska. Kluczowe jest rozróżnienie pomiędzy niedopuszczalnym z punktu widzenia przepisów planistycznych ustanowieniem nowego autonomicznego obowiązku nie związanego z planowaniem przestrzennym, a określeniem warunków na jakich może nastąpić zagospodarowanie nieruchomości objętej planem miejscowym. Zdaniem Rady mamy do czynienia z tą drugą sytuacją. Plan miejscowy nie tworzy odrębnego reżimu ochrony zieleni konkurencyjnego wobec przepisów odrębnych, lecz określa jak ma wyglądać docelowe zagospodarowanie działki, jeżeli w toku realizacji planu miejscowego dojdzie do usunięcia istniejących drzew lub krzewów. Przepis ten powinien być więc interpretowany jako norma planistyczna dotycząca kompozycji i bilansu zieleni, a nie jako regulacja zastępująca procedurę administracyjną przewidziana w ustawie o ochronie przyrody. § 6 ust. 3 planu nie ustanawia bezwzględnego zakazu usuwania drzew i krzewów, ale wiąże obowiązek nowych nasadzeń jedynie z sytuacją, w której usunięcie następuje wskutek kolizji z planowanym zagospodarowaniem. Wojewoda nie wykazał, aby art. 83c - 83d u.o.p. ustanawiały wyłączność regulacji w tym znaczeniu, że przepisy te wykluczają jakiekolwiek generalne ustalenia planistyczne odnoszące się do odtworzenia zieleni jako elementu zagospodarowania terenu, ładu przestrzennego, krajobrazu, ochrony środowiska. Rada zwróciła uwagę, że powołany przez Wojewodę wyrok WSA we Wrocławiu zapadł w innym stanie faktycznym, i wskazała na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 czerwca 2025 r. (sygn. akt II OSK 49/23), w jej ocenie przemawiający za jej racjami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), dalej także jako p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega, między innymi, na orzekaniu w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Jak stanowi art. 1 §1 - 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Według art. 147 §1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwale lub akt, o którym mowa w art. 3 §2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części (art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.).

Przedmiotem kontroli jest plan miejscowy uchwalony przez Radę Gminy Wisznia Mała, zaskarżony w zakresie § 6 pkt 3 przez Wojewodę Dolnośląskiego, zarzucającego istotne naruszenie zasad sporządzania planu. Z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) wynika, że nieważność uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodzi w przypadku istotnego naruszenia zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu ich sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Zasady sporządzania planu dotyczą merytorycznej jego zawartości (przyjętych w nim ustaleń, część tekstowej, graficznej oraz załączników), a także standardów dokumentacji planistycznej. Naruszenie zasad sporządzania planu to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych - które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego. To naruszenie podstawowych wartości, które wiążą przy jego sporządzeniu (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, z dnia 28 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2534/20, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach).

Przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2026 r. poz. 13), dalej u.o.p., których naruszenie zarzucił Wojewoda, stanowią odpowiednio:

- art. 83c ust. 3: wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu może być uzależnione od określonych przez organ nasadzeń zastępczych lub przesadzenia tego drzewa lub krzewu.

- art. 83d ust. 2: w przypadku uzależnienia wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu od wykonania nasadzeń zastępczych, zezwolenie to określa dodatkowo: 1) miejsce nasadzeń; 2) liczbę drzew lub wielkość powierzchni krzewów; 3) minimalny obwód pni drzew na wysokości 100 cm lub minimalny wiek krzewów; 4) gatunek lub odmianę drzew lub krzewów; 5) termin wykonania nasadzeń; 6) termin złożenia informacji o wykonaniu nasadzeń.

- art. 83d ust. 3: w przypadku uzależnienia wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu od przesadzenia tego drzewa lub krzewu, zezwolenie to określa dodatkowo: 1) miejsce, na które zostanie przesadzone drzewo lub krzew; 2) termin przesadzenia drzewa lub krzewu; 3) termin złożenia informacji o przesadzeniu drzewa lub krzewu.

- art. 83d ust. 4: w przypadku uzależnienia wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu od wykonania nasadzeń zastępczych bądź od przesadzenia tego drzewa lub krzewu, zezwolenie to może określać dodatkowo warunki techniczne sadzenia lub przesadzenia drzewa lub krzewu.

Według art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu.

Spór prawny sprowadza się do oceny regulacji, w której rada gminy, w ramach kompetencji związanej z określeniem zasady ochrony środowiska, przyrody, krajobrazu, ustanawia zasady dotyczące przesadzania i nasadzeń zastępczych drzew i krzewów (w przypadku kolizji z planowanym zagospodarowaniem terenu).

Powołane przepisy u.o.p. jednoznacznie wskazują, że zezwolenie na usunięcie drzewa (krzewu) może być uwarunkowane przesadzeniem tego drzewa (krzewu) lub też dokonaniem nasadzenia zastępczego - czyli posadzeniem nowej rośliny, w celu kompensacji przyrodniczej. Przepis skonstruowany jest na zasadzie uznania administracyjnego co oznacza, że to organ zezwalający na usunięcie może (ale nie musi) określić obowiązek nasadzenia (przesadzenia), kierując się okolicznościami danej sprawy. Z okoliczności danej sprawy wyniknie więc miejsce nasadzenia (przesadzenia), stosowny termin na dokonanie takiego zabiegu, inne uwarunkowania techniczne, a warunki te powinny zostać określone w decyzji zezwalającej na wycinkę. Organ zezwalający na wycinkę znajduje podstawę dla decyzji w przepisach prawa ochrony przyrody, zwłaszcza w ustawie o ochronie przyrody.

Z kolei zaskarżony przepis planu miejscowego brzmi: w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody, krajobrazu oraz zasad kształtowania krajobrazu obowiązuje zachowanie i uzupełnienie istniejących drzew i krzewów, a w przypadku kolizji z planowanym zagospodarowaniem terenu – dopuszczenie ich przesadzenia lub usunięcia, przy czym w przypadku usunięcia – nakaz wprowadzenia nowych nasadzeń w ramach tej samej działki, przy czym wymóg ten nie obowiązuje w przypadku realizacji dróg wewnętrznych oraz urządzeń i sieci infrastruktury technicznej. Przepis miejscowy dopuszcza przesadzenie (usunięcie) roślin w przypadku kolizji z planowanym zagospodarowaniem na działce, jednak w przypadku usunięcia obliguje do nowego nasadzenia na tej działce. Innymi słowy na objętej planem miejscowym działce usunięcie drzewa (krzewu) zobowiązuje do posadzenia nowego, kreuje w tym zakresie obowiązek prawny, a jego źródłem jest miejscowy plan.

Zdaniem Sądu Rada naruszyła ustawę o ochronie przyrody, ponieważ w akcie prawa miejscowego (miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego) uregulowała materię, która została już unormowana w ustawie. To ustawa o ochronie przyrody nadaje organowi gminy kompetencję do zezwalania na usunięcie drzewa - w decyzji zezwalającej organ może określić dodatkowe warunki, związane w szczególności z przesadzeniem, czy nasadzeniem zastępczym. Jak już wskazano wyżej - organ może - ale nie musi - decydować w zakresie nasadzenia zastępczego (przesadzenia). Tymczasem prawodawca miejscowy ustanowił niejako odrębny tryb, w którym za usunięciem drzewa (krzewu) podąża automatycznie obowiązek nowego nasadzenia. Obowiązek taki nie ma podstawy w ustawie o ochronie przyrody. Wójt zezwalający na wycinkę drzewa nie ma obowiązku decydować o nasadzeniu zastępczym, na przykład wtedy, gdy oceni, że nie jest to możliwe, czy potrzebne ze względów przyrodniczych, lub innych uwarunkowań miejscowych. Trzeba w tym miejscu przypomnieć określony w art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej system źródeł prawa: źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust. 1); źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które jest ustanowiły, akty prawa miejscowego (ust. 2). System ten ma charakter hierarchiczny, co oznacza, że akty prawne niższego rzędu nie mogą naruszać aktów prawnych wyższego rzędu. Co za tym idzie, akty prawa miejscowego muszą być zgodne z ustawami. Jeżeli prawodawca miejscowy ustanowił inną niż przewiduje ustawa procedurę związaną z nasadzeniem zastępczym, to tym samym naruszył ustawę o ochronie przyrody. Wbrew temu co twierdzi organ gminy, taka sytuacja nie mieści się w kompetencji do określenia zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.

Odnosząc się po powołanego przez Radę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II OSK 49/23), to wynika z niego przede wszystkim to, że rada gminy ma prawo stanowić o kierunku ochrony przyrody w postaci zachowania i uzupełniania zieleni. Taki pogląd Sąd w składzie orzekającym podziela. Jest on zgodny w szczególności z art. 78 ust. 1 u.o.p. zobowiązującym organy gminy do utrzymywania w należytym stanie terenów zieleni i zadrzewień, czy też generalnym obowiązkiem dbałości o przyrodę (art. 4 ust. 1 u.o.p.). Mieści się w ogólnych zasadach uwzględniania wymagań ochrony środowiska w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.) oraz zasadach ochrony przyrody obowiązkowo określanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.). Tylko na marginesie można wzmiankować, że taka regulacja planu miejscowego, stanowiąca o uzupełnianiu, utrzymywaniu czy rozwijaniu zieleni, może kształtować wykonywanie uznaniowych kompetencji organu wykonawczego związanych z ochroną terenów zieleni i zadrzewień. Inną kwestią jest jednak odmienna niż stanowi ustawa regulacja nasadzeń zastępczych w miejscowym planie.

Reasumując, ze względu na istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu, Sąd wyeliminował zaskarżony przepis z obrotu prawnego.