Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz - Wóltańska, Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha (spr.), Protokolant st. specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2020 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Narodowej Agencji Wymiany Akademickiej z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych oddala skargę.

Przedmiotem skargi spółki C. w K. (dalej: "skarżąca" lub "strona") jest decyzja Dyrektora Narodowej Agencji Wymiany Akademickiej (dalej: "Dyrektora NAWA" lub "organ") z [...] października 2019 r. nr [...] odmawiającą przyznania środków finansowych na realizację projektu w ramach Programu Polskie Powroty 2019 realizowanego przez Narodową Agencję Wymiany Akademickiej. Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] maja 2019 r. skarżąca złożyła, za pośrednictwem systemu teleinformatycznego NAWA, wniosek nr [...] o finansowanie projektu w ramach Programu Polskie Powroty 2019 realizowanego przez Narodową Agencję Wymiany Akademickiej. Wniosek dotyczył powrotu na teren Rzeczpospolitej Polskiej naukowca dr R.Ł..

Po pozytywnej weryfikacji formalnej, wniosek został skierowany do oceny przez Zespół oceniający ds. mobilności naukowców, powołany przez Dyrektora NAWA. Na etapie preselekcji Zespół oceniający rekomendował wniosek do kolejnego etapu oceny merytorycznej.

Decyzją z [...] października 2019 r. nr [...] Dyrektora NAWA odmówił przyznania skarżącej środków finansowych na realizację ww. projektu w ramach programu Polskie Powroty 2019.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ stwierdził, że po wszystkich etapach oceny merytorycznej wniosek otrzymał 60,5 pkt na 100 pkt możliwych do uzyskania. Do finansowania zakwalifikowano wnioski, które otrzymały co najmniej 83 pkt. Ocena została dokonana na tle wniosków konkurencyjnych z uwzględnieniem etapu kariery naukowej powracającego naukowca. Organ wskazał, że z uzasadnieniem oceny wniosku strona może się zapoznać w karcie oceny załączonej w systemie.

W skardze na powyższą decyzję strona zarzuciła naruszenie:

1) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 77 § 1 w zw. art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o Narodowej Agencji Wymiany Akademickiej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1582; dalej: u.n.a.w.a.) w zw. z punktem 4.2 Regulaminu Programu Polskie Powroty 2019 poprzez dokonanie ustaleń niewynikających ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj.:

• odmowę skarżącej statusu jednostki naukowej,

• uznanie, iż naukowiec wskazany przez skarżącą nie będzie mógł zaangażować się w realizację projektu objętego wnioskiem;

• przyjęcie, że skarżąca nie posiada wystarczającej infrastruktury badawczej;

b) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i brak wskazania w uzasadnieniu decyzji jakichkolwiek kryteriów merytorycznych oceny wniosku, które zadecydowały o wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia;

2) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 25 ust. 4 u.n.a.w.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i dokonanie oceny wniosku skarżącej w oparciu o kryteria niewymienione w przepisie;

b) art. 25 ust. 4 u.n.a.w.a. w związku z punktem 4.2 Regulaminu Programu Polskie Powroty 2019 poprzez dokonanie merytorycznej oceny wniosku skarżącej w sposób niegodny z kryteriami oceny wynikającymi z ww. regulacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, że w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Jednocześnie, stosownie do treści przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z kolei zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W niniejszej sprawie uznać należy, że prawo jako wzorzec kontroli sądowej, wedle którego badana jest legalność zaskarżonej decyzji, to nie tylko przepisy u.n.a.w.a. ale również regulamin konkursu, tj. Regulaminu Programu Polskie Powroty 2019. Praktyka sądów administracyjnych w ramach sądowej kontroli decyzji i aktów mających za przedmiot ocenę wniosku o dofinansowanie realizacji projektu wskazuje bowiem, iż właściwe jest, przy badaniu legalności takich aktów, dopuszczenie możliwość posługiwania się nie tylko przepisami prawa powszechnie obowiązującego, ale również postanowieniami systemu realizacji programu.

Realizując powyższe uprawnienia sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w sprawie nie doszło do naruszeń formalnych przy przyznawaniu środków finansowych, zaś kontrola legalności zaskarżonej decyzji w zakresie oceny merytorycznej wniosku nie mieści się w kognicji sądu administracyjnego.

Zgodnie z treścią art. 22 ust. 1 u.n.a.w.a. wnioski o udział w programie podlegają ocenie formalnej i merytorycznej ale regulamin programu może przewidywać przeprowadzenie wyłącznie oceny formalnej wniosków. O przyznaniu albo o odmowie przyznania środków finansowych w ramach realizacji programu rozstrzyga Dyrektor NAWA w drodze decyzji (art. 25 ust. 1 u.n.a.w.a.).

W sprawie bezsporne jest, że wniosek skarżącej przeszedł pomyślnie etap oceny formalnej i został skierowany do oceny merytorycznej. Wskazują na to zarówno organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jak i skarżąca w uzasadnieniu skargi. Większość zaś podniesionych przez skarżącą zarzutów kwestionuje prawidłowość dokonanej przez Dyrektora NAWA oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie. Z tego względu ustalając zakres swoje kognicji w niniejszej sprawie sąd nie mógł pominąć normy zawartej w art. 25 ust. 2 u.n.a.w.a., która zawęża kontrolę decyzji Dyrektora NAWA w przedmiocie dofinansowania do badania, czy doszło do naruszeń formalnych przy przyznawaniu środków finansowych. W myśl bowiem art. 25 ust. 2 u.n.a.w.a. w przypadku wystąpienia naruszeń formalnych przy przyznawaniu środków finansowych wnioskodawca może zwrócić się do Dyrektora NAWA z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Z treści art. 25 ust. 2 u.n.a.w.a. wyraźnie wynika, że ustawodawca przewidział możliwość kontroli decyzji o przyznaniu albo o odmowie przyznania dofinansowania jedynie w zakresie badania, czy doszło do naruszeń formalnych przy przyznawaniu środków finansowych. Intencję ustawodawcy potwierdza uzasadnienie projektu ustawy o Narodowej Agencji Wymiany Akademickiej, gdzie wskazano, iż "zgodnie z projektowanymi regulacjami złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy będzie możliwe tylko w przypadku wystąpienia naruszeń formalnych przy przyznawaniu środków finansowych. Należy wskazać, że dotychczasowe doświadczenia związane z przyznawaniem środków finansowych na podstawie ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. z 2016 r. poz. 2045, z późn. zm.) czy dystrybuowaniem środków finansowych przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju oraz Narodowe Centrum Nauki pozwalają stwierdzić, że odwołania stanowią najczęściej polemikę wnioskodawców z oceną ich projektów – przeprowadzoną przez osoby posiadające wiedzę ekspercką (recenzentów lub zespołów eksperckich). Niezależnie od okoliczności, że w tej kategorii rozstrzyganych przez ww. podmioty spraw – i w perspektywie także przez Agencję – zawsze występują rozbieżne opinie i oceny, ważne jest podkreślenie, że zasięganie kolejnych opinii w odniesieniu do kwestii merytorycznych w postępowaniu odwoławczym zazwyczaj nie rozstrzyga kategorycznie wątpliwości co do zasadności finansowania. Powyższe prowadzi natomiast do znacznego wydłużenia postępowania oraz generowania nadmiernych kosztów obsługi tych postępowań. Dlatego też uznano za celowe uregulowanie procedury w sposób zbliżony do tych przyjętych i z powodzeniem stosowanych na gruncie powołanej ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki czy ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju, przyjmując, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy będzie obejmował zastrzeżenia co do kwestii formalnych w procesie przyznawania środków finansowych, nie zaś do zasadności oceny merytorycznej przeprowadzonej w ramach postępowania w pierwszej instancji. Powyższe powinno zapewnić sprawny proces rozpatrywania wniosków, a także przejrzystość procedur stosowanych przez Dyrektora przy przyznawaniu środków finansowych." (druk sejmowy nr 1550 z dnia 18 maja 2017 r.).

Przepis art. 25 ust. 1 u.n.a.w.a. ogranicza zatem zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, uregulowaną w art. 15 k.p.a. i stanowi lex specialis w stosunku do tego przepisu.

W dalszej części uzasadnienia projektu ustawy o Narodowej Agencji Wymiany Akademickiej wskazano, iż "wnioskodawca będzie miał możliwość wniesienia skargi na ostateczną decyzję Dyrektora do sądu administracyjnego. Stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej. Przenosząc powyższe na grunt projektowanej ustawy, należy wskazać, że wnioskodawca, mający – po wykorzystaniu środka w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – zastrzeżenia co do zachowania przez Agencję wymogów formalnych podczas rozstrzygania jego indywidualnej sprawy, będzie uprawniony do przekazania swojej sprawy do sądu w celu dokonania dodatkowej, niezależnej oceny działania Agencji." (druk sejmowy nr 1550 z dnia 18 maja 2017 r.).

Powyższy zapis dowodzi, że intencją ustawodawcy było również ograniczenie sądowej kontroli decyzji Dyrektora NAWA o przyznaniu albo o odmowie przyznania dofinansowania jedyne do badania czy organ dopuścił się naruszeń formalnych przy przyznawaniu środków finansowych. Jest to rozwiązanie zbieżne z pozycją ustrojową sądów administracyjnych i przyznanym im uprawnieniom w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do dokonywania oceny merytorycznej wniosku, albowiem uprawnienia do tego posiadają eksperci, powoływani do oceny projektów w danym konkursie. Sąd nie dysponuje specjalistyczną wiedzą niezbędną do rzetelnej i szczegółowej oceny projektów w ich warstwie merytorycznej. Uprawnieniem sądu jest zbadanie legalności rozstrzygnięcia, tj. czy organy prawidłowo dokonały oceny wniosku w świetle przepisów u.n.a.w.a. oraz Regulaminu programu Polskie Powroty 2019.

Spośród przedstawionych przez skarżącą zarzutów za te odnoszące się do zastrzeżeń co do zachowania przez organ wymogów formalnych podczas rozpatrywania jej wniosku są zarzuty dokonania oceny merytorycznej wniosku skarżącej w oparciu o kryteria niewymienione w 23 pkt 4 u.n.a.w.a. (błędnie wskazany przez stronę jako art. 25 pkt 4 u.n.a.w.a.).

Zgodnie z art. 23 pkt 4 u.n.a.w.a. w przypadku oceny merytorycznej wniosków podmiotów systemu szkolnictwa wyższego, organizacji pozarządowych podejmujących działania na rzecz umiędzynarodowienia szkolnictwa wyższego lub nauki oraz jednostek sektora finansów publicznych podejmujących działania na rzecz umiędzynarodowienia szkolnictwa wyższego lub nauki, ocena ta dokonywana jest w oparciu o następujące kryteria:

a) potencjał organizacyjny i doświadczenie w zakresie realizacji projektów, w tym w zakresie współpracy międzynarodowej, lub

b) zgodność działań z celami polityki naukowej, innowacyjnej i społecznej państwa, lub;

c) zgodność działań z celami i strategią podmiotu, lub

d) praktyczne znaczenie działań dla wzmocnienia potencjału podmiotu, w tym w zakresie międzynarodowej współpracy naukowej lub akademickiej, lub

e) zakres i sposób realizacji planowanych działań, lub

f) zasadność kosztów związanych z realizacją planowanych działań.

Analizując powyższe przesłanki stwierdzić należy, że ustawodawca nie określił ich w sposób konkretny i ścisły. Mają one charakter ogólny i szeroki, a użycie spójnika "lub" oznacza, iż przeprowadzając nabory wniosków o udział w programie Dyrektor NAWA zobowiązany jest wziąć pod uwagę przynajmniej jedną z ww. przesłanek. Zasadne jest więc uszczegółowienie przesłanek w regulaminie programu w sposób odpowiadający wymogom i celom konkretnego programu i równocześnie mieszczący się w ramach określonych przez ustawodawcę w art. 23 pkt 4 u.n.a.w.a.

W punkcie 4.2 Regulaminu Programu Polskie Powroty 2019 Dyrektor NAWA określił przesłanki oceny merytorycznej w sposób następujący:

1. dorobek naukowy i doświadczenie badawcze/wdrożeniowe oraz dydaktyczne Powracającego Naukowca, z uwzględnieniem etapu jego kariery naukowej;

2. potencjał organizacyjny i doświadczenie Wnioskodawcy (instytucji) w zakresie realizacji projektów, w tym w zakresie współpracy międzynarodowej, z uwzględnieniem sposobu przygotowania Wnioskodawcy (instytucji) do przyjęcia Powracającego Naukowca;

3. praktyczne znaczenie zatrudnienia Powracającego Naukowca i stworzenia przez niego Grupy Projektowej dla:

• wzmocnienia potencjału Wnioskodawcy (instytucji), w tym w zakresie międzynarodowej współpracy naukowej lub akademickiej,

• rozwoju nauki w Polsce, w tym oczekiwany wpływ na reprezentowaną przez Powracającego Naukowca dziedzinę/dyscyplinę nauki;

4. wartość naukowa proponowanych aktywności naukowych zaplanowanych na okres realizacji projektu (badań naukowych, prac rozwojowych, wdrożeń, aplikacji o granty do polskich i zagranicznych instytucji finansujących badania, działalności dydaktycznej/mentorskiej czy upowszechniającej), z uwzględnieniem:

• planowanych rezultatów,

• wykorzystywanych narzędzi i metod badawczych,

• oryginalności podejmowanej tematyki,

• poprawności założeń badawczych;

5. wykonalność projektu; w tym wykorzystanie zasobów, między innymi, dużej infrastruktury badawczej, będącej w posiadaniu Wnioskodawcy podczas realizacji projektu.

Cel programu Polskie Powroty 2019 zostały określone w punkcie 1.1. Regulaminu naboru i jest nim "umożliwienie wyróżniającym się polskim naukowcom powrotu do kraju i podjęcie przez nich zatrudnienia w polskich uczelniach, instytutach naukowych lub instytutach badawczych. Program stworzy powracającym naukowcom optymalne warunki prowadzenia w Polsce badań naukowych lub prac rozwojowych na światowym poziomie. Środki uzyskane w ramach Polskich Powrotów zapewniają wynagrodzenie dla Powracającego Naukowca a także umożliwiają stworzenie grupy projektowej (zespołu badawczego). Krajowe uczelnie, instytuty naukowe i instytuty badawcze pozyskają do współpracy specjalistów posiadających doświadczenie międzynarodowe oraz wiedzę z zakresu najnowszych trendów badawczych w swojej dyscyplinie naukowej. Program adresowany jest do polskich naukowców pracujących w zagranicznych instytucjach naukowych, którzy zdobytą poza krajem wiedzę i doświadczenie chcą wykorzystać po powrocie do Polski, rozwijając własną grupę badawczą bądź włączając się w badania prowadzone w już działających zespołach naukowych.".

W ocenie sądu, przy tak określonym celu programu, przesłanki oceny merytorycznej wniosków zawarte punkcie 4.2 Regulaminu Programu Polskie Powroty 2019 zostały określone przez Dyrektora NAWA w sposób pozwalający na rzeczową i rzetelną ocenę wniosków i równocześnie nie wykraczający poza ramy kryteriów oceny merytorycznej określonej w art. 23 pkt 4 u.n.a.w.a. Zarzut dokonania oceny merytorycznej wniosku skarżącej w oparciu o kryteria niewymienione w 23 pkt 4 u.n.a.w.a. nie jest więc zasadny.

Mając powyższe na uwadze, sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.