I SA/Łd 96/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-03-26	
Data wpływu	2024-02-09	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi	
Sędziowie	Agnieszka Gortych-Ratajczyk
Joanna Grzegorczyk-Drozda /przewodniczący/
Paweł Kowalski /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6533 Absolutorium dla organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Finanse publiczne	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 1994 nr 124 poz 607; art. 9 ust. 3; Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk-Drozda, Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Kowalski (spr.), Asesor WSA Agnieszka Gortych-Ratajczyk, Protokolant: Starszy specjalista Dorota Choińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2024 r. sprawy ze skargi Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi na uchwałę Rady Gminy Bielawy z dnia 28 czerwca 2023 r. nr L/262/2023 w przedmiocie udzielenia absolutorium Wójtowi Gminy Bielawy z tytułu wykonania budżetu za 2022 rok oddala skargę.	
Uzasadnienie
Pismem z 2 stycznia 2024 r. Regionalna Izba Obrachunkowa w Łodzi wniosła do sądu administracyjnego skargę na uchwałę Rady Gminy Bielawy Nr L/262/2023 z 28 czerwca 2023 r. w sprawie udzielenia absolutorium Wójtowi Gminy Bielawy z tytułu wykonania budżetu za 2022 rok.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest art. 271 ust. 1 w zw. z art. 269 ii art. 270 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych i w konsekwencji wniesiono o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi RIO wskazała, że w okresie od 30 sierpnia do 19 października 2022 roku została przeprowadzona przez inspektorów kontroli Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi kontrola kompleksowa gospodarki finansowej i zamówień publicznych Gminy Bielawy. Ustalenia inspektorów kontroli wskazały na szereg nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ewidencji księgowej, występowanie licznych błędów i zaniechania prowadzenia ewidencji, przekroczenia planowanych wydatków, nieterminowe regulowanie zobowiązań, brak prowadzenia terminowej windykacji należności oraz nieprawidłowości w zakresie przeprowadzenia inwentaryzacji według stanu na dzień 31 grudnia 2021 r.

Zgodnie z wyjaśnieniami Wójta Gminy złożonymi na posiedzeniu Kolegium w dniu 22 listopada 2023 r. wyniki przeprowadzonej kontroli stanowiły podstawę złożenia przez Wójta Gminy wniosku o odwołanie Skarbnika Gminy. Na sesji Rady Gminy w dniu 9 listopada 2022 r. odwołano dotychczasowego Skarbnika, zaś na sesji w dniu 16 listopada 2022 r., Rada powołała nowego Skarbnika Gminy.

Pismem z 4 maja 2023 roku Wójt Gminy skierował do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi pismo dotyczące sprawozdań finansowych Gminy Bielawy za 2022 rok. Wskazał, że przy uwzględnieniu treści pisma Skarbnika Gminy odnoszącego się do stanu urządzeń księgowych, nieprawidłowości występujących w księgowości budżetowej oraz podatkowej Urzędu Gminy, księgowości budżetowej jednostek organizacyjnych Gminy, sporządzenie rzetelnych sprawozdań finansowych Gminy za 2022 roku nie jest możliwe. Uzasadniając powyższe stanowisko podkreślił, że ma na uwadze odpowiedzialność karną za niezłożenie sprawozdań finansowych, ale również ich złożenie jako nierzetelnych, nieodzwierciedlających faktycznej sytuacji finansowej jednostki.

W odpowiedzi na powyższe pismo Prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi wskazał na regulację wynikającą z art. 52 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 120 ze zm.), zgodnie z którą po stronie gminy istnieje prawny obowiązek sporządzenia sprawozdania finansowego, zaś stosownie do treści zdania drugiego ust. 2 tegoż artykułu osoby obowiązane mogą odmówić podpisania sprawozdania finansowego, pod warunkiem zamieszczenia pisemnego uzasadnienia odmowy jego podpisania. Sprawozdanie finansowe Gminy Bielawy za 2022 rok przesłane do RIO nie zostało podpisane przez Wójta i Skarbnika Gminy; do informacji dodatkowej do sprawozdania załączono w dniu 14 czerwca 2023 r. dokument pn. Odmowa złożenia podpisów pod sprawozdaniem finansowych za 2022 r. W uzasadnieniu odmowy złożenia podpisów, zamieszczono informację o stanie ewidencji księgowej ustalonym wtoku kontroli przeprowadzonej przez inspektorów kontroli RIO w Łodzi oraz informacje o stanie ewidencji "zastanym" przez nowego Skarbnika.

Powołując się na art. 40 ustawy o finansach publicznych Kolegium RIO w Łodzi ustaliło, że w Gminie Bielawy ewidencja księgowa roku 2022 zawiera szereg nieprawidłowości, począwszy od błędnych, niezgodnych z ewidencją księgową danych wykazanych w bilansie, poprzez niedokonywanie przeksięgowań kwot określonych kont w celu ustalenia wyniku wykonania budżetu, ewidencjonowanie na poszczególnych kontach dochodów, które nie powinny być na nich księgowane, czy braku podejmowania wymaganych przepisami prawa działań w celu wyegzekwowania należnych gminie dochodów i zabezpieczenia tych dochodów przed przedawnieniem. Sporządzone na podstawie tak prowadzonej, nierzetelnej ewidencji księgowej sprawozdanie finansowe i sprawozdanie z wykonania budżetu za 2022 r. nie umożliwiało przeprowadzenia rzetelnej oceny wykonania budżetu za ten okres. Rada Gminy Bielawy zatwierdzając zatem sprawozdania pomimo wiedzy, że rzeczywisty stan wykonania budżetu jest inny od wykazanego w sprawozdaniach, a także w sytuacji, gdy zatwierdzone sprawozdania są nierzetelne naruszyła przepis art. 270 ust. 4 ustawy o finansach publicznych.

W konsekwencji Kolegium RIO w Łodzi uznało, iż Uchwała Nr L/261/2023 z dnia 28 czerwca 2023 r. w sprawie zatwierdzenia sprawozdania finansowego oraz sprawozdania z wykonania budżetu Gminy Bielawy za 2022 r. narusza art. 270 ust. 4 ustawy o finansach publicznych poprzez wadliwą wykładnię, co doprowadziło do zatwierdzenia sprawozdań nierzetelnych, błędnych, nie odpowiadających rzeczywistemu stanowi rzeczy. Następnie Kolegium RIO w Łodzi uchwałą Nr 33/92/2023 z dnia 22 listopada 2023 r. postanowiło o wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na Uchwałę Nr L/261/2023 z dnia 28 czerwca 2023 r. w sprawie zatwierdzenia sprawozdania finansowego oraz sprawozdania z wykonania budżetu Gminy Bielawy za 2022 rok, z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności w całości.

Ponieważ Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi uznało, że uchwała w sprawie zatwierdzenia sprawozdania finansowego i sprawozdania z wykonania budżetu jest wadliwa, to również wadliwa, w ocenie Kolegium, jest uchwała w sprawie udzielenia Wójtowi absolutorium. Zdaniem RIO uchwały rady gminy w sprawie zatwierdzenia sprawozdania finansowego i sprawozdania z wykonania budżetu oraz w sprawie udzielenia absolutorium dla organu wykonawczego są ze sobą ściśle powiązane. W pierwszej kolejności organ stanowiący ma obowiązek rozpatrzyć i zatwierdzić lub nie zatwierdzić sprawozdanie finansowe i sprawozdanie z wykonania budżetu, następnie zgodnie z art. 271 ust. 1 ustawy o finansach publicznych podjąć uchwałę w sprawie absolutorium po zapoznaniu się z tymi sprawozdaniami oraz dokumentami wymienionymi w art. 271 ust. 1 pkt 3 - 5. W konsekwencji zatwierdzenie sprawozdania z wykonania budżetu oraz sprawozdania finansowego w niespornych okolicznościach wskazujących, że sprawozdania te opracowane zostały na podstawie wadliwie prowadzonej księgowości pozostaje zatem w sprzeczności z treścią art. 271 ust. 1 oraz art. 269 ustawy o finansach publicznych.

Uwzględniając powyższe, Kolegium RIO w Łodzi uznało, że Uchwała Nr L/262/2023 z dnia 22 listopada 2023 r. w sprawie udzielenia absolutorium Wójtowi Gminy Bielawy z tytułu wykonania budżetu za 2022 r. narusza art. 271 ust. 1 w związku z art. 269 ustawy o finansach publicznych poprzez wadliwą wykładnię, co doprowadziło do udzielenia absolutorium na podstawie oceny nierzetelnego, niekompletnego i wadliwie sporządzonego sprawozdania z wykonania budżetu.

W odpowiedzi na skargę Gmina Bielawy wniosła o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko Gmina wskazała, że nie kwestionuje stwierdzonych w czasie kontroli RIO nieprawidłowości i z tego powodu podjęto szereg działań naprawczych, zaś stwierdzone nieprawidłowości nie miały wpływu na realizację budżetu. Ponadto wskazano, że za powstałą sytuację odpowiedzialność ponosi poprzednia skarbnik Gminy, która została odwołana.

Na sesji Rady Gminy Bielawy w dniu 28 czerwca 2023 r. odczytano uchwałę nr III/l62/2023 Składu Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej. Nie zgłoszono zastrzeżeń do wniosku Komisji Rewizyjnej o udzielenie absolutorium. Nie ulega wątpliwości, że sytuacja w gminie była RIO znana. Rada Gminy została zapoznana z całością sprawy, radni otrzymali protokół z kontroli.

Odrzucony został wniosek o rozdzielenie sprawozdania z wykonania budżetu i sprawozdania finansowego. Radni zdecydowali o udzieleniu Wójtowi absolutorium. Budżet w zakresie dochodów, wydatków, uchwał, które podejmowała w ciągu roku 2022 Rada Gminy został wykonany. Stanowisko to podzielili radni, udzielając Wójtowi absolutorium. Nieprawidłowości w dokumentacji księgowej nie rzutowały na realizację budżetu. Wójt wykonał wszystkie uchwały budżetowe Rady Gminy. Nie ulega zatem wątpliwości, że budżet został wykonany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, bowiem jej uwzględnienie naruszałoby art. 9 ust.3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu w dniu 15 października 1985 roku (Dz.U z 1994 nr.124 poz.607, zwanej dalej Konwencją), nadto Regionalna Izba Obrachunkowa nie wykazała jaki charakter miało naruszenie przepisów o rachunkowości – istotne, czy nie istotne, przy niekonsekwentnej ocenie tego organu zgodności z prawem zaskarżonej uchwały (pozytywnie opiniując sprawozdanie z wykonania budżetu Gminy za 2022 roku, nie zgłaszając zastrzeżeń co do wniosku Komisji Rewizyjnej, co do udzielenia Wójtowi Gminy Bielawy absolutorium, wreszcie umarzając postępowanie nadzorcze w zakresie uchwały o przyjęciu sprawozdań finansowego i z wykonania budżetu za 2022 rok ).

Należy przy tym wskazać, że obie uchwały, które są przedmiotem skarg w sprawach: niniejszej i za sygnaturą I SA/Łd 97/24 (uchwały Rady Gminy Bielawy z dnia 28 czerwca 2023 roku L/261/23 i L/262/23) pozostają w ścisłym związku – nieprawidłowe i nierzetelne sprawozdanie finansowe miało bowiem wpływ na sprawozdanie z wykonania budżetu i udzielenie Wójtowi Gminy Bielawy absolutorium.

W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego aktu, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonego aktu, a jedynie zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 147 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Na gruncie art. 147 § 1 p.p.s.a. judykatura wskazuje, że "wprowadzając sankcję nieważności - jako następstwo naruszenia prawa - ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy o samorządzie powiatowym (w tej sprawie ustawy o samorządzie gminnym - dopisek WSA), w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą wystąpić przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie, przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie prawa, warunkujące stwierdzeniem nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096). Natomiast, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa" (tak por. prawomocny wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 sierpnia 2020 r., II SA/Łd 213/12).

Przedmiotem sporu objęta jest treść uchwały Rady Gminy Bielawy Nr L/262/2023 z dnia 28 czerwca 2023 roku w sprawie udzielenia absolutorium Wójtowi Gminy Bielawy z tytułu wykonania budżetu za 2022 rok. W ocenie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi opisana wyżej uchwała dotknięta jest naruszeniem "prawa materialnego", to jest art. 271 ust.1 w związku z art. 269 i art. 270 ust.4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (tekst jednolity Dz.U z 2023 poz.1270, zwanej dalej u.f.p

Na wstępie wskazać należy, że opisane w skardze naruszenie przepisów ustawy o finansach publicznych w tej sprawie nie nastąpiło. Zgodnie z art. 269 u.f.p sprawozdanie z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego sporządza się na podstawie danych z ewidencji księgowej budżetu. Sprawozdanie powinno uwzględniać w szczególności: 1) dochody i wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego w szczegółowości określonej jak w uchwale budżetowej; 2) zmiany w planie wydatków na realizację programów finansowanych z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, dokonane w trakcie roku budżetowego; 3) stopień zaawansowania realizacji programów wieloletnich. Z kolei art. 270 ust.1 u.f.p stanowi, że sprawozdanie finansowe jednostki samorządu terytorialnego zarząd przekazuje organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, w terminie do dnia 31 maja roku następującego po roku budżetowym. Komisja rewizyjna organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego rozpatruje sprawozdanie finansowe, sprawozdanie z wykonania budżetu wraz z opinią regionalnej izby obrachunkowej o tym sprawozdaniu oraz informację, o której mowa w art. 267 ust. 1 pkt 3. W przypadku gdy jednostka samorządu terytorialnego jest obowiązana do badania sprawozdania finansowego, o którym mowa w art. 268, przedmiotem rozpatrzenia przez komisję rewizyjną jest również sprawozdanie z tego badania (ust.2). Komisja rewizyjna przedstawia organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, w terminie do dnia 15 czerwca roku następującego po roku budżetowym, wniosek w sprawie absolutorium dla zarządu (ust.3).

Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego rozpatruje i zatwierdza sprawozdanie finansowe jednostki samorządu terytorialnego wraz ze sprawozdaniem z wykonania budżetu, w terminie do dnia 30 czerwca roku następującego po roku budżetowym ( ust.4). Według przepisu art. 271 ust.1 u,f.p nie później niż dnia 30 czerwca roku następującego po roku budżetowym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie absolutorium dla zarządu po zapoznaniu się z:

1) sprawozdaniem z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

2) sprawozdaniem finansowym;

3) sprawozdaniem z badania sprawozdania finansowego, o którym mowa w art. 268;

4) opinią regionalnej izby obrachunkowej, o której mowa w art. 270 ust. 2;

5) informacją o stanie mienia jednostki samorządu terytorialnego;

6) stanowiskiem komisji rewizyjnej.

Autor skargi upatruje naruszenia tych przepisów w budzącym wątpliwości, co do rzetelności i prawidłowości sprawozdaniu finansowym za rok 2022 (chociaż przedmiotem spornej uchwały było zatwierdzenie sprawozdania finansowego Gminy Bielawy (§1 pkt.1 uchwały L/261/2023) oraz sprawozdania Wójta Gminy z wykonania budżetu Gminy Bielawy za 2022 roku (§ 1 pkt.2 uchwały) i udzielenia Wójtowi absolutorium z wykonania budżetu. Należy w tym miejscu wskazać, że Gmina konsekwentnie twierdziła, że budżet został wykonany. Zdaje się także, że RIO w Łodzi nie kwestionuje prawidłowości sprawozdania z wykonania budżetu, skoro w dniu 6 czerwca 2023 roku skład orzekający podjął uchwałę III/126/2023 o pozytywnym zaopiniowaniu sprawozdania z wykonania budżetu (brak w aktach sprawy, dostępna w Internecie na stronie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi https://www.lodz.rio.gov.pl/dokumenty/upload/uchw_so_2023/So3_12623.pdf). Podczas posiedzenia "absolutoryjnego" Rady Gminy Bielawy, wniosek o odrębne głosowanie nad sprawozdaniem finansowym i sprawozdaniem z wykonania budżetu upadł.

W ocenie Sądu, skarga (ani akta sprawy) nie wskazują na uchybienia powołanym w petitum przepisom (art. 269, art. 270 i art. 271 u.f.p). W szczególności nie wynika z nich, żeby sprawozdanie było sporządzone na podstawie innych niż ewidencji księgowej budżetu (wprawdzie ewidencji, która była prowadzona nieprawidłowo), nie uwzględniało dochodów i wydatków gminy, zmian w planie wydatków, stopnia realizacji inwestycji wieloletnich. Ze skargi i z akt sprawy nie wynika także, żeby naruszone były zasady zawarte w art. 270 i 271 u.f.p dotyczące terminów oraz wymogów informacyjnych posiedzenia organu stanowiącego samorządu terytorialnego w przedmiocie absolutorium. Należy bowiem odróżnić formalną poprawność procedury prowadzącej do zatwierdzenia sprawozdania finansowego i absolutorium oraz merytorycznej oceny sprawozdania (jego rzetelności i poprawności).

Jak wyżej wskazano, Sąd administracyjny nie jest związany ani treścią zarzutów, ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 P.p.s.a), oceni zaskarżoną uchwałę w kontekście potencjalnego naruszenia art. 40 u.f.p. Zgodnie z tym przepisem, jednostki sektora finansów publicznych prowadzą rachunkowość zgodnie z przepisami ustawy o rachunkowości z uwzględnieniem zasad określonych wynikających z ustawy o finansach publicznych. Z kolei zgodnie z art. 4 ust.1 ustawy z dnia 29 września 1994 roku o rachunkowości (tekst jednolity Dz.U z 20923 roku poz.120 ), jednostki zobowiązane są stosować przyjęte zasady rachunkowości, rzetelnie i jasno przedstawiając sytuację majątkową i finansową oraz wynik finansowy. W myśl art. 4 ust. 2 tej ustawy, zdarzenia, w tym operacje gospodarcze, ujmuje się w księgach i wykazuje w sprawozdaniu finansowym zgodnie z treścią ekonomiczną. Z kolei art. 24 stanowi, że księgi rachunkowe powinny być prowadzone rzetelnie, bezbłędnie i sprawdzalnie i bieżąco (ust.1). Księgi rachunkowe uznaje się za rzetelne, jeżeli dokonane w nich zapisy odzwierciedlają wszystkie operacje finansowe, które wystąpiły w jednostce. Rzetelna ewidencja księgowa przedstawia rzeczywisty stan majątkowy jednostki.

Ponownie odwołując się do przepisu art.147 § 1 P.p.s.a i przedstawionych już uwag związanych z koniecznością wykazania, że żądanie zakwestionowania uchwały samorządu terytorialnego znajduje oparcie w naruszeniu przepisów prawa, w przypadku żądania stwierdzenia nieważności w "istotności" tego naruszenia, a w przypadku innego niż istotnego naruszenia prawa – żądania stwierdzenie przez Sąd, że zaskarżony akt wydany został z naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu akta sprawy nie pozwalają na jednoznaczną odpowiedź, czy istotnie zaskarżona uchwała była dotknięta opisanymi w poprzednim akapicie naruszeniami przepisów czy też nie. Przede wszystkim z powodu niekonsekwentnego stanowiska RIO w Łodzi. Wskazać należy, że Regionalna Izba Obrachunkowa znała sytuację panującą w Gminie Bielawy, przeprowadziła bowiem kompleksową kontrolę jej gospodarki finansowej za lata 2020-2022 (w dniach od 30 sierpnia 2022 roku do dnia 19 października 2022 roku), RIO wiadomym było, że wynik tej kontroli był przyczyną dla której Rada Gminy w dniu 9 listopada 2022 roku odwołała dotychczasowego Skarbnika, powołując na stanowisko to inną osobę w dniu 16 listopada 2022 roku, znane było także uzasadnienie odmowy złożenia podpisów pod sprawozdaniem finansowym za 2022 rok przez Skarbnika Gminy Bielawy i Wójta. W szczególności Wójt Gminy Bielawy w dniu 4 maja 2023 roku skierował do Regionalnej Izby Obrachunkowej pismo odnoszące się do stanu urządzeń księgowych, nieprawidłowości występujących w księgowości budżetowej oraz podatkowych Gminy. Poinformował, że sporządzenie rzetelnego sprawozdania Gminy za rok 2022 nie jest możliwe. Mimo tego, skład orzekający Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi, uchwałą z dnia 6 czerwca 2023 roku nr.III/126/2023 zaopiniował pozytywnie sprawozdanie z wykonania budżetu. Podczas posiedzenia "absolutoryjnego" w dniu 28 czerwca 2023 roku, radni Gminy zapoznali się ze sprawozdaniami finansowymi i z wykonania budżetu, pozytywną opinią Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 6 czerwca 2023 roku w sprawie wykonania budżetu, odbyła się dyskusja oraz głosowanie nad zatwierdzeniem sprawozdania finansowego i z wykonania budżetu oraz w przedmiocie udzielenia Wójtowi Gminy Bielawy absolutorium.

Przed owym posiedzeniem, drogą elektroniczną przesłano radnym Gminy Bielawy wniosek Komisji Rewizyjnej w sprawie oceny z wykonania budżetu Gminy Bielawy oraz uchwałę III/162/2023 składu orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia 20 czerwca 2023 roku w sprawie opinii dotyczącej wniosku Komisji Rewizyjnej Rady Gminy Bielawy w sprawie absolutorium za 2022 rok (brak w aktach sprawy, dostępna w Internecie na stronie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi https://www.lodz.rio.gov.pl/dokumenty/upload/uchw_so_2023/So3_16223.pdf, w uchwale tej Regionalna Izba Obrachunkowa w Łodzi nie zgłosiła zastrzeżeń do wniosku Komisji Rewizyjnej Rady Gminy Bielawy w sprawie udzielenia absolutorium Wójtowi Gminy za 2022 rok). Rada Gminy Bielawy zatwierdziła sprawozdanie finansowe i sprawozdanie z wykonania budżetu oraz udzieliła Wójtowi Gminy Bielawy absolutorium.

W dniu 23 lipca 2023 roku odbyło się Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej Łodzi, którego przedmiotem było rozpatrzenie uchwały nr. L/216/2023 Rady Gminy Bielawy z dnia 28 czerwca 2023 roku w sprawie zatwierdzenia sprawozdania finansowego oraz sprawozdania z wykonania budżetu Gminy Bielawy za 2022 rok. Na posiedzeniu tym Kolegium nie podjęło uchwały o stwierdzeniu nieważności w części opisanej wyżej uchwały i umorzyło postępowanie nadzorcze, nie stwierdzając naruszenia prawa (uchwała Nr.23/72/2023 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi).

W skardze, Regionalna Izba Obrachunkowa w Łodzi wskazała na nieprawidłowości w zakresie ewidencji księgowej Gminy: niezgodności ewidencji księgowej z faktyczną wysokością środków zgromadzonych na rachunkach bankowych, niezgodności sald kont, niezgodności kwoty zadłużenia z ewidencją księgową, nieprzeksięgowania sald kont 901 i 902 na wynik wykonania budżetu, niezgodności z ewidencją księgową wykonanych dochodów i wydatków, wykazanie w bilansie U.G danych niezgodnych z ewidencją księgową oraz brak zamknięcia ksiąg rachunkowych. W skardze brak jest argumentów, które pozwalałyby na ocenę, czy te nieprawidłowości miały charakter istotnych naruszeń prawa, powodujących konieczność stwierdzenia nieważności skarżonej uchwały, czy innych naruszeń prawa (zasad księgowości). Stwierdzić przy tym należy, że te mimo, iż te nieprawidłowości były znane RIO w Łodzi, podejmowała ona uchwały o zgodności z prawem spornych uchwał na różnych etapach nadzoru.

Jak wynika z korespondencji jaką Gmina Bielawy prowadziła z Regionalną Izbą Obrachunkową podjęte zostały działania, których celem było usunięcie tych nieprawidłowości, Gmina zatrudniła dwie dodatkowe osoby w dziale księgowości oraz czterech audytorów, których zadaniem jest "wyprowadzenie" księgowości Gminy stosowanie do przepisów o rachunkowości.

Zgodnie z art. 8 ust. 3 Konwencji, kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Zasada proporcjonalności nakazuje, aby dokonując oceny stopnia naruszenia prawa, organy wykonujące taką kontrolę badały zakres i stopień naruszenia proporcji pomiędzy zakresem interwencji ze strony organu kontroli (czyli wykorzystaniem instrumentów nadzorczych), a znaczeniem interesów, które ma on chronić. W tej sprawie niekonsekwentna ocena Izby, co do naruszenia prawa zaskarżonych uchwał ( początkowo nie stwierdzano naruszenia prawa, po czym złożono skargę do WSA w Łodzi z wnioskiem o stwierdzenie nieważności uchwał Rady Gminy), brakiem wykazania w skardze, czy naruszenie przepisów o rachunkowości miało istotny charakter, czy też nie, wreszcie niekwestionowanymi działaniami naprawczymi podjętymi przez Gminę Bielawy, sprawiłoby że stwierdzenie nieważności spornych uchwał, zasadę proporcjonalności by złamało. Interesem Gminy jest niezakłócone funkcjonowanie jej organów, w tym Wójta będącego organem wykonawczym Gminy, stwierdzenie nieważności takie zakłócenia by spowodowało.

Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art.151 P.p.s.a, Sąd skargę oddalił.

db