Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Anna Maria Wesołowska Protokolant: starszy asystent sędziego Dawid Nowotka po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1187/22 w sprawie ze skargi T.S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 marca 2022 r. nr 760/2022 w przedmiocie odmowy zwrotu części nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1187/22, oddalił skargę T.S., zwanej dalej "skarżącą" lub "skarżącą kasacyjnie", na decyzję Wojewody Mazowieckiego, zwanego dalej "Wojewodą", z dnia 28 marca 2022 r., nr 760/2022, w przedmiocie odmowy zwrotu części nieruchomości.

Od powyższego wyroku T.S. wywiodła skargę kasacyjną. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania, to jest:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", poprzez zaakceptowanie błędnych ustaleń faktycznych organów obu instancji i oddalenie skargi pomimo tego, że organy naruszyły przepisy postępowania poprzez nienależytą i powierzchowna ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania o zrealizowaniu celu wywłaszczenia;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., przez zaaprobowanie przez Sad I instancji oceny, że wywłaszczona nieruchomość nie powinna podlegać zwrotowi, w sytuacji gdy Wojewoda Mazowiecki w związku z art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 11 K.p.a. nie uczynił zadość wymogowi przedstawienia przekonującego uzasadnienia faktycznego i prawnego skarżonej decyzji w zakresie zasadności orzeczenia o zwrocie nieruchomości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", poprzez odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia, i która zgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym nigdy nie była niezbędna na ten cel poprzez błędne przyjęcie, że ta nieruchomość jest użytkowana zgodnie z celem wywłaszczenia.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Równocześnie sformułowano wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W sprawie nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd I instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach przewidzianych w art. 174 P.p.s.a.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W niniejszej sprawie natomiast treść zarzutów postawionych w obu grupach świadczy, że istota sporu sprowadza się do oceny tego, czy nieruchomość położona w W. przy ul. [...], stanowiąca część dawnych działek nr [...] i nr [...] z dawnego obrębu [...], pochodząca z osady tabelowej nr [...] wsi [...] i dawnego zbioru dokumentów nr [...], aktualnie według ewidencji gruntów i budynków stanowiąca część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] (projektowane działki nr [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 2101 m2) została wykorzystana zgodnie z celem, dla którego została ona wywłaszczona, a w konsekwencji - czy zasadnie odmówiono skarżącej zwrotu tej nieruchomości. Z tego względu zarzuty te zostaną rozpoznane łącznie.

W sprawie bezsporne jest, że aktem notarialnym z dnia 21 października 1975 r., Rep. nr A-ll-10178/75, zawartym w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), zwanej dalej "ustawą wywłaszczeniow", Skarb Państwa nabył nieruchomość objętą zbiorem dokumentów ZD 22281. położoną w Warszawie przy ulicy [...] i [...] o powierzchni 3,0279 ha. stanowiącą własność B.S., oznaczoną jako działki nr: [...], [...], [...], [...], cz. [...], cz. [...] i cz. [...] z obrębu [...] w rejestrze pomiarowym i na mapie do celów wywłaszczeniowych, która została wpisana do ewidencji w składnicy geodezyjnej w dniu 4 września 1973 r. pod nr KEM M-U-3092/1/73. Celem nabycia wymienionych nieruchomości była budowa zespołu mieszkaniowego "[...]" z usługami wraz z lokalizacją ulic miejskich, na podstawie decyzji lokalizacyjnych nr [...] i nr [...] z dnia 27 czerwca 1973 r. wydanych przez Wydział Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy. Decyzja nr [...] dotyczyła lokalizacji budowy osiedla mieszkaniowego z usługami "[...]", natomiast decyzja nr [...] dotyczyła lokalizacji ulic miejskich w rejonie tego osiedla, a obszar objęty tymi decyzjami zaznaczono na szkicu sytuacyjnym Nr L-696 AiB/73. Według planu realizacyjnego ogólnego zagospodarowania terenu inwestycji, zatwierdzonego decyzją z dnia 13 lutego 1978 r. nieruchomość będąca przedmiotem roszczenia, przeznaczona była w części pod parking, w części pod układ komunikacyjny. W dniu 8 listopada 1994 r. wydano pozwolenie na budowę ogrodzenia dla społecznego parkingu strzeżonego, zrealizowanego jako infrastruktura techniczna do budynków mieszkalnych wielorodzinnych znajdujących się przy ul. [...], przy czym z dokumentów nie wynika dokładna data realizacji przedmiotowego parkingu. Ze znajdujących się w materiale dowodowym dokumentów wynika, że zrealizowano go zgodnie z planem realizacyjnym zatwierdzonym decyzją UA.AR-97/78 z dnia 13 lutego 1978 r. Z oględzin w terenie przeprowadzonych w dniu 12 lutego 2008 r. wynika, że objęta wnioskiem zwrotowym skarżącej działka nr [...] w części zajęta jest pod segment trzykondygnacyjny, pawilon handlowy, w części teren niezabudowany, ogrodzony, zaś na pozostałej części usytuowany jest parking strzeżony. Oględziny nieruchomości przeprowadzone w dniu 30 czerwca 2010r. przez rzeczoznawców majątkowych wykazały, że na terenie części działki nr [...] jest fragment parkingu o nawierzchni asfaltowej (powierzchnia 1460 m

) wraz z ogrodzeniem z siatki na słupkach metalowych, część drewnianego pawilonu handlowego wolnostojącego, parterowego i segment nr 1 pawilonu usługowego z częścią mieszkalną o trzech kondygnacjach nadziemnych z poddaszem i podpiwniczeniem, latarnia oraz stróżówka. Do akt sprawy została ponadto pozyskana opinia z dnia 14 sierpnia 2018 r. sporządzona przez uprawnionego fotogrametrę, dotycząca interpretacji sytuacji odfotografowanej na dostarczonych przez Starostę Piaseczyńskiego zdjęciach lotniczych z lat 1982, 1987, 1997, 2001 i 2005 wywłaszczonej nieruchomości tj. stanu zagospodarowania nieruchomości wraz z analizą archiwalnych zdjęć lotniczych. Z treści opinii wynika, że powiększony fragment zdjęcia lotniczego wykonanego w 1982 r. pokazuje, iż na części wywłaszczonej dawnej działki ewidencyjnej numer [...] powstał fragment osiedla mieszkaniowego po dwóch stronach ulicy [...] - powstały bloki mieszkaniowe, zostały urządzone alejki osiedlowe oraz trawniki. W centralnej części zdjęcia został odfotografowany ogrodzony teren stanowiący zaplecze magazynowobiurowe budowy z licznymi barakami, barakowozami i w jego obszarze znajdowała się część działki ewidencyjnej [...] będąca przedmiotem roszczenia zwrotowego. Co najmniej od dnia 22 sierpnia 1987 r. działka nr [...] stanowiła część powstałego parkingu samochodowego, uwidocznionego w planie realizacyjnym i w obszarze tego parkingu znajdowała się również w 1997, 2001 i 2005 roku. W części działka znajdowała się na terenie trawnika stanowiącego kompleksowo urządzoną ogólnodostępną zieleń osiedlową - pomiędzy granicą parkingu a linią wyznaczającą pas drogowy ulicy [...]. Znacząca część nieruchomości w 2005 roku znajdowała się na terenie parkingu samochodowego i tylko niewielka jej część znajdowała się pod powstałym pomiędzy parkingiem, a ulicą [...], zespołem budynków o charakterze segmentowym i również niewielka część - pod wybudowanym w obrębie parkingu budynkiem (barakiem).

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że niezasadny jest zarzut dotyczący wadliwej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w kontekście osiągnięcia celu wywłaszczenia. Okoliczności faktyczne sprawy zostały ustalone i ocenione w sposób kompletny i rzetelny w granicach materialnych sprawy wyznaczonych przepisami art. 136-137 u.g.n., co znalazło odzwierciedlenie w wielowątkowych uzasadnieniach zarówno decyzji, jak i wyroku, sporządzonych z pełnym poszanowaniem reguł wyznaczonych treścią art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w umowie sprzedaży zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, powinny być oceniane w procesie kontroli decyzji w sprawie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z uwzględnieniem standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili zawierania tej umowy, a nie z daty dokonywania tej kontroli. Standardy te odbiegały od poziomu dziś obowiązującego, bowiem w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia (nabycia nieruchomości) tym ogólniej mógł być on ujęty w umowie lub w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Dotyczy to zwłaszcza osiedli mieszkaniowych, które są traktowane jako swego rodzaju mikroorganizm urbanizacyjny, rządzący się szczególnymi zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Tak określony cel wywłaszczenia może mieścić w sobie wiele funkcji, które takie osiedle powinno spełniać. Dlatego też nawet pewne modyfikacje w ramach tak określonego celu wywłaszczenia nie zmieniają jego istoty. W konsekwencji – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – cel określony zarówno w ofercie wykupu nieruchomości z dnia 12 marca 1974 r. skierowanej do B.S., jak również w umowie zawartej w dniu 21 października 1975 r., jako budowa zespołu mieszkaniowego "[...]" z usługami wraz z lokalizacją ulic miejskich został zrealizowany na nieruchomości będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji zgodnie z decyzjami o lokalizacji inwestycji z dnia 27 czerwca 1973 r. nr [...] oraz nr [...]. Według planu realizacyjnego ogólnego zagospodarowania terenu inwestycji, zatwierdzonego decyzją z dnia 13 lutego 1978 r. nieruchomość będąca przedmiotem wniosku zwrotowego skarżącej przeznaczona była w części pod parking, a w części pod układ komunikacyjny. Według informacji uzyskanych w toku postępowania odwoławczego od Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", zaprojektowane bloki na osiedlu zostały oddane do użytku i zasiedlone w latach 1979-1981, a zgodnie z oświadczeniami mieszkańców osiedla parking osiedlowy przy ul. [...] był wybudowany i oddany do użytku w 1979 r. Natomiast pozwolenie na budowę z dnia 8 listopada 1994 r. dotyczyło budowy ogrodzenia parkingu, a nie samego parkingu, który istniał już wcześniej. Kwestia późniejszego sposobu zarządzania parkingiem stanowiącym infrastrukturę osiedla mieszkaniowego, w szczególności jego ewentualne wykorzystanie komercyjne, nie może mieć wpływu na ustalenie czy cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Ponadto realizacja osiedla mieszkaniowego oznacza, że teren osiedlowy nie musi być w całości pokryty inwestycjami budowlanymi o charakterze mieszkalnym. Tereny zielone, obiekty handlowo-usługowe, parkingi należy również zaliczyć do inwestycji osiedla mieszkaniowego stanowiących integralną jego część i służącą jego mieszkańcom. Na części wywłaszczonej nieruchomości – poza parkingiem - urządzona jest zieleń, drogi osiedlowe oraz posadowiona część budynku mieszkalnego. Niewątpliwie stanowi to realizację celu wywłaszczenia, określonego w ofercie wykupu oraz umowie z dnia 21 października 1975 r. Z tego względu sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego poprzez nieustalenie, że cel wywłaszczenia został osiągnięty okazały się chybione.

W konsekwencji niezasadne okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego przez niezastosowanie art. 136 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. Przepisy te nie mogły bowiem znaleźć zastosowania w rozpoznawanej sprawie skoro organy administracji prawidłowo ustaliły, że cel wywłaszczenia nieruchomości został zrealizowany. Słusznie przyjął Sąd I instancji, że w przypadku ustalenia, iż na nieruchomości został zrealizowany cel jej wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r. (to jest przed dniem wejścia w życie przepisów u.g.n.), to okoliczność kiedy ten cel zrealizowano, nie ma znaczenia prawnego, a terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie znajdują zastosowania.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie 184 P.p.s.a.