Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 października 2020 r. sprawy ze skargi M. O. na bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego postanawia: 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić stronie skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi.

M. O. pismem z dnia 6 kwietnia 2020 r. wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. w przedmiocie wniosku z dnia [...] r. (z datą wpływu do organu [...] r.) w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód w ramach usługi wodnej w zakresie odprowadzania wód opadowych lub roztopowych istniejącym wylotem do rowu [...] w rejonie ul. [...], sygnatura sprawy: [...]. Wniesiono o:

1) stwierdzenie bezczynności Dyrektora Zarządu Zlewni w K. z rażącym naruszeniem prawa;

2) zobowiązanie Dyrektora Zarządu Zlewni w K. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

3) przyznanie od Dyrektora Zarządu Zlewni w K. na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 5.000 zł;

4) zwrot kosztów postępowania według norm przewidzianych;

5) nałożenie na organ grzywny w wysokości 10.000 złotych.

W uzasadnieniu podano m. in., że pomimo upływu czterech miesięcy postępowanie w przedmiotowej sprawie nie zostało wszczęte. Zwłoka organu jest świadoma i celowa. Sam fakt przesłania skarżącemu w dniu 28 stycznia 2020 r. wezwania do uzupełnienia wniosku o braki formalne wskazuje jednoznacznie, że organ prowadzi sprawę z daleko idącą przewlekłością, a do dnia 24 stycznia 2020 r. (data wezwania) nie podjął jakichkolwiek kroków zmierzających do podjęcia, a tym bardziej załatwienia sprawy zgodnie z terminami określonymi w przepisach regulujących postępowanie administracyjne, wykazując w tym zakresie bezczynność. W odniesieniu do żądania organu warunkującego wszczęcie postępowań określonych w punkcie 1 wezwań z dnia 24 stycznia 2020 r. należy stwierdzić, że w świetle orzecznictwa oraz przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 1292 ze zm. – dalej p.p.) nie znajdują one uzasadnienia i winny być interpretowane, jako działania pozorne organu, zmierzające w swej istocie do obarczenia skarżącego odpowiedzialnością za niekompetentne działanie organu.

W odpowiedzi na powyższą skargę Dyrektor Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.

Podał, że skarżący nie wyczerpał trybu przewidzianego właściwymi przepisami postępowania sądowo-administracyjnego, uprawniającego do złożenia skargi. Otóż nie złożył ponaglenia. Ponadto, w ocenie organu, skarżącemu nie przysługuje legitymacja do wniesienia skargi. Zastosowania w niniejszej sprawie nie znajdzie art. 29 p.p. Możliwość żądania dokumentów w postaci oryginałów wynika z art. 76a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 – dalej k.p.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).

Warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania niezbędne jest obecnie złożenie ponaglenia, o czym stanowi art. 37 § 3 k.p.a. Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dla uznania wyczerpania ww. toku przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowny środek. Przy ocenie dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego ponaglenia (poprzednio zażalenia – por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 września 2016 r., sygn. II SAB/Kr 109/16).

Art. 53 § 2b p.p.s.a. stwierdza, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

Z kolei w świetle art. 3 §2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m. in. na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (...) 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, (...) 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Należy przyjąć, że legitymacja do uczestniczenia w postępowaniu przed sądem administracyjnym w postępowaniu ze skargi na bezczynność zależy od tego, czy skarżący jest stroną postępowania administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. II OSK 825/05). Skarżący tymczasem stroną nie był, jako że reprezentował inny podmiot. Nie wyczerpał tym samym również trybu przewidzianego właściwymi przepisami postępowania sądowo-administracyjnego, uprawniającego do złożenia skargi. Otóż nie złożył ponaglenia we własnej sprawie. Za takie nie można uznać pisma wniesionego w dniu 13 marca 2020 r., które to skarżący nie złożył w imieniu własnym, a jako pełnomocnik "A." sp. z o.o. Ponaglenie zostało więc złożone przez inny podmiot, niż skarżący.

Skarżący powołuje się na fakt, że pismem z dnia 6 lutego 2020 r. udzielił wyjaśnień co do treści wniosku i wnosił o rozpatrzenie go zgodnie z terminami wynikającymi z k.p.a., co w swej treści należało odczytać jako ponaglenie. Skarżący pisze również, że o treści żądania strony nie decyduje tytuł pisma, ale istotna jest jego treść, a obowiązkiem organu jest ustalenie rzeczywistej woli skarżącego. Jeżeli występują wątpliwości co do treści żądania, to organ winien podjąć działania w celu wyjaśnienia rzeczywistego zamiaru osoby wnoszącej podanie.

Należy jednak zwrócić uwagę, że ponaglenie, zgodnie z art. 37 §3 k.p.a., wnosi się:

1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie;

2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia.

Pismo z dnia 6 lutego 2020 r. skarżący sporządził jako pełnomocnik ww. Spółki. Wprost wskazał, że działa w oparciu o udzielone mu pełnomocnictwo. Pismo to nie było więc kierowane we własnej sprawie skarżącego do organu wyższego stopnia, zatem nie można mówić, że spełniało wymagania formalne istotne w niniejszym postępowaniu.

Nie ma przy tym wątpliwości, że sama skarga została złożona przez skarżącego we własnym imieniu. Świadczy o tym nie tylko oznaczenie strony, ale i treść pisma. Skarżący podnosi bowiem, że ma – jego zdaniem – interes prawny w złożeniu skargi, skoro grozi mu potencjalna odpowiedzialność cywilna za niewykonanie zlecenia w terminie. Nie wykazał jednak interesu prawnego, a co najwyżej interes faktyczny w złożeniu skargi na bezczynność.

Legitymacja do złożenia skargi została oparta na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić – co do zasady – jedynie podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny. Innymi słowy, interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku. Akt, czynność lub bezczynność (odpowiednio też: przewlekłość) organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Osoba niemająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego, a skarga wniesiona przez taki podmiot podlega odrzuceniu (np. postanowienie WSA w Poznaniu z 4 października 2018 r., sygn. IV SAB/Po 116/18).

Obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia odnosi się do strony wnoszącej skargę do sądu administracyjnego. Między podmiotem wnoszącym ponaglenie, a podmiotem wnoszącym następnie skargę do sądu administracyjnego musi zachodzić tożsamość. Stroną postępowania przed Dyrektorem Zarządu Zlewni był tymczasem nie skarżący, a Spółka, którą reprezentował.

Stąd wniesienie skargi jest niedopuszczalne z mocy prawa (art. 58 §1 pkt 6 p.p.s.a.), gdyż nie doszło do wyczerpania przez skarżącego przewidzianych ustawą środków zaskarżenia, a zatem skarga winna podlegać odrzuceniu.

O zwrocie wpisu (pkt 2 sentencji postanowienia) orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.