I SA/Po 122/26 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-24	
Data wpływu	2026-01-02	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Marek Sachajko
Walentyna Długaszewska /przewodniczący sprawozdawca/
Zbigniew Kruszewski	
Symbol z opisem	6550	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie
Środki unijne	
Skarżony organ	Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 259; art. 153, art. 170; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 2114; art. 8 ust. 1; Ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j.)
Dz.U. 2023 nr 0 poz 885; art. 9a ust. 1 i 2; Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o  przyznanie płatności (t. j.)
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549; art. 67 ust. 1 i 2, art. 68 ust. 1; Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
Dz.U.UE.L 2014 nr 181 poz 48; art. 58 ust. 2; Rozporzadzenie Delegowane Komisji UE Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013  w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych  mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności
Dz.U.UE.L 2014 nr 227 poz 69; art. 37; Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu  Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich  oraz zasady wzajemnej zgodności.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Sędziowie WSA Marek Sachajko WSA Zbigniew Kruszewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 lutego 2026 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 19 września 2025 r. nr [...] w przedmiocie przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia 23 kwietnia 2025 r., nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę 200,- (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.	
Uzasadnienie
I SA/Po 122/26

Uzasadnienie

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z 3 stycznia 2023 r wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000), dalej: "K.p.a.", utrzymał w mocy wydaną na podstawie art. 5, art. 6 i art. 24 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2114 ze zm.), dalej: "ustawa o płatnościach bezpośrednich", decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 6 października 2022 r. o przyznaniu H. W. na rok 2018:

1. jednolitej płatności obszarowej w wysokości 79 344,23 zł,

2. płatności za zazielenienie w wysokości 55 800,76 zł,

3. płatności redystrybucyjnej w wysokości 4 742,50 zł.

W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego przedstawiono następujące uzasadnienie faktyczne i prawne.

W dniu 9 maja 2018 r. H. W. za pośrednictwem platformy aplikacyjnej [...] złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2018. Do wniosku dołączono 7 załączników graficznych.

Wnioskodawca zadeklarował do płatności w roku 2018 działki ew. nr:- [...],[...],[...],[...],[...] położone w woj. [...], pow. [...], gm. G. oraz, działki ew. [...], [...], [...], [...] położone w woj. [...], pow. [...] gm. D..

Łączna powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych do udzielenia płatności w ramach Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) w 2018 r. wynosiła 194,68 ha, w tym działka rolna A o pow. 0,63 ha, działka rolna B o pow. 47,67 ha, działka rolna C o pow. 14,39 ha, działka rolna D o pow. 6.20 ha, działka rolna E o pow. 29,33 ha, działka rolna F o pow. 4,06 ha i działka rolna G o pow. 92,40 ha.

W ramach wniosku zadeklarowano również o przyznanie płatności za zazielenienie, płatności redystrybucyjnej (dodatkowej) klimatycznej (PROW 2014-2020).

W dniu 4 kwietnia 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydał decyzję w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku prowadzonego postępowania wynosiła 148,81 ha.

Decyzją z 17 września 2019 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa orzekł o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W dniu 28 maja 2020 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydał decyzję w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku prowadzonego postępowania wynosiła 183,50 ha.

Decyzją z 25 września 2020 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa orzekł o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W dniu 13 listopada 2020 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydał decyzję w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku prowadzonego postępowania wynosiła 183,50 ha.

Decyzją z 29 stycznia 2021 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa orzekł o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W dniu 26 maja 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa skierował do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa pismo z prośbą o wykonanie kontroli na miejscu w gospodarstwie strony na ww. działkach ew. w celu zweryfikowania powierzchni gruntów deklarowanych do płatności w roku 2020 i weryfikację czy grunty deklarowane do płatności są użytkowane rolniczo obecnie i na jakiej powierzchni oraz czy noszą znamiona użytkowania w latach poprzednich 2017-2020 zgodnie z wymogami i zobowiązaniami gospodarstwa.

Od 17 czerwca 2021 r. do 23 czerwca 2021 r. inspektorzy terenowi Biura Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wykonali oględziny działek ew. W sporządzonym przez nich protokole stwierdzono na działce ew.:

- nr [...] pow. zmierzona wynosiła 79,55 ha; kontrolerzy wykonujący pomiar tej działki zastosowali kod [...] (zmniejszenie zasięgu pola zagospodarowania) i [...] (identyfikację granic działki rolnej przeprowadzono na podstawie danych GPS); podczas kontroli wykonano fotografie nr [...];

- nr [...] pow. zmierzona wynosiła 4,05 ha; kontrolerzy wykonujący pomiar tej działki zastosowali kod [...] (powiększenie zasięgu pola zagospodarowania), [...] i [...]

- nr [...] pow. zmierzona wynosiła 47,23 ha; kontrolerzy wykonujący pomiar tej działki zastosowali kod [...], [...], [...] i [...] (do wyliczenia tolerancji pomiaru zastosowano wartość obwodu zewnętrznego);

- nr [...] pow. zmierzona wynosiła 29,82 ha; kontrolerzy wykonujący pomiar tej działki zastosowali kod [...], [...], [...] i [...];

- nr [...] pow.. zmierzona wynosiła 14,22 ha; kontrolerzy wykonujący pomiar tej działki zastosowali kod [...], [...], i [...]

- nr [...] pow. zmierzona wynosiła 6,25 ha; kontrolerzy wykonujący pomiar tej działki zastosowali kod [...]

W uwagach zapisano, że nie ma możliwości pomiaru działek [...] ze względu na chronione prawem zasiedlone gniazdo rybołowa. Teren mokradeł brak możliwości pomiaru ze względu na ryzyko zdrowotne. Odnośnie działki nr [...] pomierzono tylko możliwy do pomiaru fragment, nie określający całkowitej powierzchni MKO. Powierzchnia zmierzona 0,93 ha, obwód 710 m, tolerancja 0,09 ha.

Dokumentację rozszerzono przez wykonanie szkicu kontrolowanych działek rolnych sporządzonego na podkładzie ortofotomapy obrazującym lokalizację działki rolnej. Podczas kontroli wykonano również fotografie obrazujące stan faktyczny na działce na dzień przeprowadzenia kontroli, których numery oraz kierunek i miejsce wykonania naniesiono na sporządzony szkic.

Ponadto 27 sierpnia 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zwrócił się z prośbą do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o przeprowadzenie ponownej kontroli w gospodarstwie strony na działkach ew. nr [...],[...],[...],[...].

Od 18 października 2021 r. do 28 października 2021 r. inspektorzy terenowi Biura Kontroli na Miejscu. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. wykonali oględziny działek ew. W sporządzonym przez nich protokole stwierdzono na działce ew.:

- nr [...] pow. zmierzona wynosiła 8,68 ha; kontrolerzy wykonujący pomiar tej działki zastosowali kod [...], [...] i [...]

- nr [...] pow. zmierzona wynosiła 29,56 ha; kontrolerzy wykonujący pomiar tej działki zastosowali kod [...], [...], [...] i [...];

- nr [...] pow. zmierzona wynosiła 46,83 ha; kontrolerzy wykonujący pomiar tej działki zastosowali kod [...], [...], [...] i [...]

Podczas tej kontroli zmierzono również powierzchnię działek ew. nr [...] [...] W uwagach zapisano, że odnośnie tych działek pomierzono łącznie 41,17 ha.

Dokumentację rozszerzono przez wykonanie szkicu kontrolowanych działek rolnych sporządzonego na podkładzie ortofotomapy obrazującym lokalizację działki rolnej. Podczas kontroli wykonano również fotografie obrazujące stan faktyczny na działce na dzień przeprowadzenia kontroli, których numery oraz kierunek i miejsce wykonania naniesiono na sporządzony szkic.

W dniu 20 lipca 2022 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Biuro Kontroli na Miejscu Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przekazało raport z czynności kontrolnych w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego Kontrola w gospodarstwie strony została przeprowadzona przez inspektorów Regionalnego Biura Kontroli na Miejscu w [...] od 18 października 2021 r. do 29 października 2021 r. W raporcie z czynności kontrolnych stwierdzono następujące nieprawidłowości na działce rolnej:

- [...] (działka ew. nr [...]), na której zadeklarowano do płatności powierzchnię 4,06 ha stwierdzono mniejszą powierzchnię użytkowaną rolniczo 3,71 ha, co odnotowano kodem [...]

- [...] (działka ew. nr [...]), na której zadeklarowano do płatności powierzchnię 0,92 ha; stwierdzono taką samą powierzchnię użytkowaną rolniczo;

- [...] (działka ew. nr [...] i [...] na której zadeklarowano do płatności powierzchnię 0,61 ha stwierdzono powierzchnię użytkowaną rolniczo 0,01 ha;

- [...] (działka ew. nr [...]), na której zadeklarowano do płatności powierzchnię 0,17 ha stwierdzono teren mokradeł, zatem kontrolujący wykonujący pomiar dla tej działki zastosowali kod [...] (stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej); w uwagach wpisano, że odstąpiono od pomiaru z uwagi na teren mokradeł;

- [...] (działka ew. nr [...]), na której zadeklarowano do płatności powierzchnię 0,14 ha stwierdzono taką samą powierzchnię użytkowaną rolniczo;

- [...] (działka ew. nr [...] i [...]), na której zadeklarowano do płatności powierzchnię 2,22 ha, stwierdzono powierzchnię użytkowaną rolniczo 1,95 ha, co odnotowano kodem [...]

- [...] (działka ew. nr [...]), na której zadeklarowano do płatności powierzchnię 0,65 ha, stwierdzono teren mokradeł, zatem kontrolujący wykonujący pomiar dla przedmiotowej działki zastosowali kod [...] (zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej); w uwagach wpisano, że odstąpiono od pomiaru z uwagi na teren mokradeł;

- [...] (działka ew. nr [...]), na której zadeklarowano do płatności powierzchnię 0,57 ha, stwierdzono teren mokradeł, zatem kontrolujący wykonujący pomiar dla przedmiotowej działki zastosowali kod [...] (zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej); w uwagach wpisano, że odstąpiono od pomiaru z uwagi na teren mokradeł;

- [...] (działka ew. nr [...]), na której zadeklarowano do płatności powierzchnię 0,13 ha, stwierdzono teren mokradeł, zatem kontrolujący wykonujący pomiar dla przedmiotowej działki zastosowali kod [...] (zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej); w uwagach wpisano, że odstąpiono od pomiaru z uwagi na teren mokradeł;

- [...] (działka ew. nr [...],[...]), na której zadeklarowano do płatności powierzchnię 0,23 ha, stwierdzono teren mokradeł, zatem kontrolujący wykonujący pomiar dla przedmiotowej działki zastosowali kod [...] (zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej); w uwagach wpisano, że odstąpiono od pomiaru z uwagi na teren mokradeł;

- [...] (działka ew. nr [...],[...],[...]), na której zadeklarowano do płatności powierzchnię 80,47 ha, stwierdzono mniejszą powierzchnię użytkowaną rolniczo 46,77 ha;

- [...] (działka ew. nr [...]), na której zadeklarowano do płatności powierzchnię 7,10 ha, stwierdzono powierzchnię użytkowaną rolniczo 0,04 ha; kontrolerzy wykonujący kontrolę na przedmiotowej działce zastosowali m. in. kod [...] (powierzchnia działki rolnej nie spełnia warunku minimalnej wymaganej powierzchni) i [...] (działka rolna jest niespójna - zadeklarowana jedna działka rolna obejmuje w rzeczywistości kilka działek rolnych głównych/podrzędnych, które nie sąsiadują ze sobą).

Dokumentację z kontroli rozszerzono przez wykonanie szkiców kontrolowanych działek rolnych sporządzonych na podkładzie ortofotomapy obrazującym lokalizację działek rolnych. Podczas kontroli wykonano również fotografie obrazujące stan faktyczny na działkach na dzień przeprowadzenia kontroli, których numery oraz kierunek i miejsce wykonania naniesiono na sporządzone szkice.

W dniu 30 sierpnia 2022 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydał postanowienie w sprawie dopuszczenia dowodów:

- raport z czynności kontrolnych w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego

- protokół z oględzin działki referencyjnej w zakresie weryfikacji powierzchni MKO przeprowadzonej od 17 czerwca 2021 r. do 23 czerwca 2021 r.,

- protokół z oględzin działki referencyjnej w zakresie weryfikacji powierzchni MKO przeprowadzonej od 18 października 2021 r. do 28 października 2021 r.

W dniu 6 października 2022 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydał decyzję w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana do jednolitej płatności obszarowej wyniosła 194,68 ha, a powierzchnia działek rolnych stwierdzona wyniosła 183,50 ha.

H. W. wniósł odwołanie od przedmiotowej decyzji.

Decyzją z 3 stycznia 2023 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji podnosząc, co następuje.

W dniu 26 maja 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa skierował do Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa pismo z prośbą o wykonanie kontroli na miejscu w gospodarstwie strony na ww. działkach ew. w celu zweryfikowania powierzchni gruntów deklarowanych do płatności w roku 2020 oraz weryfikację czy grunty deklarowane do płatności są użytkowane rolniczo obecnie i na jakiej powierzchni, czy noszą one znamiona użytkowania w latach poprzednich 2017-2020 zgodnie z wymogami i zobowiązaniami gospodarstwa.

Obowiązkiem kontroli na miejscu jest stwierdzenie stanu faktycznego. Mając na względzie art. 37 rozporządzenia nr 809/2014 kontrole na miejscu obejmują wszystkie działki rolne zadeklarowane we wnioskach o przyznanie pomocy w ramach systemów wymienionych w załączniku I do rozporządzenia nr 1307/2013. Kontrole te mogą być przeprowadzone przez wykorzystanie systemów teledetekcji. Zgodnie z przepisami wspólnotowymi (art. 40 rozporządzenia nr 809/2014) w przypadku przeprowadzania kontroli na miejscu metodą teledetekcji należy:

a) przeprowadzić foto interpretacje obrazów satelitarnych lub zdjęć lotniczych wszystkich działek rolnych wniosku podlegającego kontroli w celu rozpoznania pokrycia gruntu i w stosownych przypadkach, rodzaju uprawy oraz w celu pomiaru powierzchni;

b) przeprowadzić fizyczne inspekcje w terenie na wszystkich działkach rolnych, w przypadku których foto interpretacja nie umożliwia sprawdzenia dokładności deklaracji obszarów w sposób zadowalający właściwy organ;

c) przeprowadzić wszelkie kontrole wymagane w celu sprawdzenia zgodności z kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami odnośnie do działek rolnych;

d) podjąć działania alternatywne, aby objąć pomiarem zgodnie z art. 38 ust. 1 wszelkie działki nie objęte obrazami.

Prawidłowe przeprowadzenie kontroli na miejscu metodą inspekcji terenowej rozumie się przez sporządzenie raportu z kontroli (zawierającego przede wszystkim wyniki analizy zdjęć z inspekcji - powierzchnie stwierdzone dla kontrolowanych działek rolnych) i pełnej dokumentacji z wywiadu terenowego dla wszystkich kontrolowanych działek rolnych, w skład której wchodzą: formularz z wywiadu terenowego (stwierdzenie grupy upraw oraz wyniki sprawdzenia przestrzegania wymagań dobrej kultury rolnej), szkice kontrolowanych działek przygotowane na wydrukach ortofotomapy (obrazujących granice i lokalizację skontrolowanych działek rolnych), fotografie kontrolowanych działek rolnych.

Powyższa dokumentacja została sporządzona w ramach kontroli w gospodarstwie strony. Zdjęcia wykonane na kontrolowanej działce rolnej wskazują na stan zastany na tej działce na dzień kontroli.

Kontrolerzy nie muszą wyjaśnić okoliczności zastanego stanu na działkach. Obowiązkiem kontrolujących jest stwierdzić stan faktyczny. Osoby wykonujące przedmiotowe kontrole to podmioty wyspecjalizowane (dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi) i bezstronne co do zasady, przypisać więc należy przymiot wiarygodności. Dowód w postaci raportu wraz z jego załącznikami (zdjęcia, szkice) zostaje poddany ocenie w Biurze Powiatowym.

Ustalenia kontroli na działkach ew. w roku 2021 wykonanej przez inspektorów terenowych Biura Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie potwierdzają użytkowania przez stronę spornych działek ew. zgodnie z powierzchnią zadeklarowaną we wniosku w roku 2020 oraz 2021. Powierzchnia stwierdzona podczas tych czynności kontrolnych miała również wpływ na powierzchnię mko wyznaczoną dla tych działek przez pracownika GIS.

Na spornych działkach zebrany materiał dowodowy nie potwierdza użytkowania zgodnie z deklaracją strony z wniosku na rok 2018.

H. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której zarzucił naruszenie:

1. art. 15 K.p.a., gdyż postępowanie prowadzono z naruszeniem zasady dwuinstancyjności, w szczególności w zakresie w jakim organ odwoławczy przeprowadził postępowanie dowodowe w postępowaniu przed organem pierwszej instancji prowadząc oględziny i kontrole na zlecenie organu pierwszej instancji, a następnie oceniał wygenerowany przez siebie materiał dowodowy w toku kontroli instancyjnej;

2. art. 107 § 3 K.p.a. z uwagi na istotne braki w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji uniemożliwiające odtworzenie przewodu myślowego organów i dokonanie skutecznej kontroli zasadności przyjętych przesłanek wydania decyzji, w szczególności nie przedstawienie w jaki sposób przełożono wyniki oględzin i kontroli dotyczących innych postępowań;

3. art. 6 K.p.a. w zw. art. 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 640/2014 w zw. z art. 4 ust. 1 lit. e i lit. h rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 w zakresie w jakim organy orzekając nie stosują definicji legalnych oraz nie posługują się pojęciami i instytucjami przyjętymi w przepisach, lecz posługują się i wytwarzają pojęcia na własne potrzeby;

4. art. 7, art. 11, art. 77 i art. 107 § 1 K.p.a. przez nieustalenie stanu faktycznego na rok 2018 i wybiórcze rozpoznanie dostępnego w sprawie materiału dowodowego, co sprawiło, że organ włączył do materiału dowodowego jedynie wybrane zdjęcia satelitarne z aplikacji [...], pomijając zdjęcia świadczące na korzyść skarżącego i manipulacyjnie wykorzystał protokoły z oględzin oraz raport z kontroli na miejscu, które nie nadawały się do wykorzystania w sprawie;

5. art. 7a i art. 81a K.p.a., gdyż rozstrzygnięcie oparto na domysłach organów, a wszelkie wątpliwości rozstrzygnięto na niekorzyść strony, bowiem organy nie ustaliły stanu faktycznego, a mimo to orzekły o pomniejszeniu obszaru, do którego przyznano płatność, przez co bezprawnie zmniejszono kwoty płatności oraz nałożyły na stronę kary i pomniejszenia;

6. art. 8 K.p.a. w zakresie w jakim organy orzekając na podstawie tego samego dowodu interpretują go odmiennie, na niekorzyść strony; organy wydając decyzje posługują się ortofotomapą zawartą w systemie LPIS; w postępowaniu na rok 2017 organy zinterpretowały obraz ortofotomapy korzystnie dla strony, w przedmiotowym postępowaniu zaś zinterpretowały ten sam dowód na jej niekorzyść;

7. art. 12 K.p.a. w zw. z art. 24 ust. 8 ustawy o płatnościach bezpośrednich w zakresie w jakim organy prowadzą postępowanie przewlekle przez okres niemalże 5 lat, podczas gdy zgodnie z przepisami decyzja powinna być wydana do 1 marca 2019 r., co doprowadziło do niemożności ustalenia przez organy stanu faktycznego i orzekania na podstawie domysłów;

8. art. 12 K.p.a. w zw. z art. 14 rozporządzenia wykonawczego Komisji UE nr 809/2014 w zakresie w jakim przepis ten wskazuje wprost, że pojedynczy wniosek lub wniosek o płatność zawiera wszystkie informacje niezbędne do ustalenia kwalifikowalności do pomocy lub wsparcia, tymczasem organy, wbrew przepisom, aktywnie poszukiwały dowodów świadczących na niekorzyść strony, w tym dopuszczając jako dowody w sprawie raport z kontroli na miejscu i protokoły z oględzin przeprowadzanych do innych spraw oraz - jak same wskazały - nie dające się przełożyć na przedmiotową sprawę; skutkowało to wypaczeniem postępowania dowodowego, gdyż zebrane dowody były tendencyjne i doprowadziły do niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia;

9. art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich, w szczególności w zakresie w jakim organy działały wbrew zasadzie praworządności, w szczególności nie ustalając stanu faktycznego, badając stan faktyczny na przyszłość, a więc zdarzenia, które nie miały miejsca w dniu składania przez stronę wniosku za rok 2018 oraz orzekając na podstawie nieustalonego stanu faktycznego rozstrzygając wszelkie wątpliwości na niekorzyść strony;

10. art. 3 pkt 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich w zakresie w jakim organ działał na podstawie przepisów K.p.a., podczas gdy przepisy szczególne wyraźnie to wyłączały; przepisy szczególne określają środki kontroli, które organy agencji mogą zastosować przy weryfikacji wniosków: kontrole administracyjne i na miejscu; organ zaniechał kontroli na miejscu wniosku za rok 2018 sięgając po dowód z oględzin, które przeprowadzono z naruszeniem prawa; co więcej, oględziny te, jak organy same przyznały, nie wniosły nic do sprawy, w szczególności ich wyników nie dało się przełożyć na stan w roku 2018, dotyczyły bowiem roku 2020;

11. § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu przez jego błędne niezastosowanie, nakładając na stronę nieistniejące obowiązki i ignorując fakt, że zobowiązanie strony dotyczące zabiegów agrotechnicznych wynika z innego postępowania dotyczącego zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego za rok 2018, które nie zakończyło się prawomocną decyzją administracyjną; organ popełnił więc błąd proceduralny, gdyż badając stan faktyczny nie wziął pod uwagę kwestii zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego;

12. art. 17 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014, w myśl którego Agencja w z góry ustalonych formularzach przekazanych beneficjentowi określa maksymalny kwalifikujący się obszar na działkę referencyjną zgodnie z art. 5 ust. 2 lit. a i lit. b rozporządzenia delegowanego nr 640/2014 oraz obszar zatwierdzony w poprzednim roku według działek rolnych do celów systemu płatności podstawowej, systemu jednolitej płatności obszarowej lub obszarowych środków rozwoju obszarów wiejskich; materiały graficzne dostarczone beneficjentowi zgodnie z art. 72 ust. 3 rozporządzenia nr 1306/2013 wskazują granice i unikalną identyfikację działek referencyjnych, o których mowa w art. 5 ust. 1 rozporządzenia delegowanego nr 640/2014 oraz granice działek rolnych zatwierdzonych w roku poprzednim, aby umożliwić beneficjentowi prawidłowe wskazanie wielkości i położenia każdej działki rolnej; organy Agencji nie dopełniły tych obowiązków, co spowodowało, że składając wniosek strona nie miała wszelkich niezbędnych informacji; organy zmieniają obszar MKO corocznie i nie udostępniają beneficjentom tych informacji przed datą złożenia wniosków, strona nie mogła więc mieć wiedzy na temat obszaru MKO, a więc wniosek złożono według obszaru MKO z poprzedniego roku; takie działanie organów doprowadziło do nałożenia na stronę bezpodstawnych kar i pomniejszeń z powodu zmniejszenia przez Agencję obszaru MKO już po dniu złożenia wniosku o przyznanie płatności;

13. art. 17 pkt 5 rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014 w zakresie w jakim organy odmówiły stronie ponownej weryfikacji obszaru zgłoszonych działek przez wyznaczony do tego Centralny Departament Baz Referencyjnych i Kontroli Terenowych; organ zaniechał więc działania, które mogłoby rozstrzygnąć wątpliwości w sprawie i wydał orzeczenie na niekorzyść strony, opierając się na nieustalonym stanie faktycznym;

14. art. 72 ust. 3 rozporządzenia nr 1306/2013, w myśl którego państwa członkowskie dostarczają, m. in. drogą elektroniczną, z góry ustalone formularze sporządzone w oparciu o obszary określone w poprzednim roku, a także materiały graficzne wskazujące położenie takich obszarów; tymczasem organy ustalają stan faktyczny na podstawie lat przyszłych m. in. włączając raport z kontroli i protokoły z oględzin dotyczące odpowiednio roku 2021 i 2020, negując prawomocne decyzje za rok 2017, co działa na szkodą strony, gdyż decyzje za rok 2017 zawierają korzystne dla niej rozstrzygnięcie;

15. art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich w zw. z art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013 przez jego niezastosowanie, jako że w jego myśl płatności obszarowe są przyznawane do powierzchni działki rolnej położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, a organy w trakcie postępowania nie stwierdziły, aby zadeklarowane przez stronę działki rolne nie były położone na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami, a jedynie, że przekroczyły one MKO; organy nie stosując przepisu doprowadziły do błędnych ustaleń i nałożenia na stronę kar i pomniejszeń.

Skarżący wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji;2. przeprowadzenie uzupełniającego dowodu:

a) ze zdjęć z 8 października 2018 r. i 26 października 2019 r. pobranych z aplikacji [...],

b) wydruku ze strony internetowej [...];

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem wydanym w dniu 23 maja 2023 r., w sprawie o syg .akt III SA/Po 166/23 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w sprawie kluczowe jest to, że kontrole na miejscu mające wykazać stan użytkowania przedmiotowych działek nie były wykonane w stosunku do całości zadeklarowanego obszaru. Kontrole dokonane zarówno w czerwcu (od 17 czerwca 2021 r. do 23 czerwca 2021 r.), jak i w październiku (od 18 października 2021 r. do 28 października 2021 r.), nie objęły części działki ew. nr [...] i [...]. Przy pierwszej kontroli (czerwiec 2021 r.) nie było możliwości pomiaru tych działek z uwagi na chronione prawem gniazdo rybołowa. Ponadto, stwierdzono teren mokradeł i brak możliwości pomiaru ze względu na ryzyko zdrowotne. Pomierzono jedynie fragment działki ew. nr [...], nie określający całkowitej powierzchni MKO. Analogiczna sytuacja nastąpiła w październiku 2021 r., kiedy odnośnie tych działek pomierzono ich część o pow. 41,17 ha. Z raportu z czynności kontrolnych wynika, że odstąpiono od pomiaru z uwagi na teren mokradeł w stosunku do łącznej powierzchni tych działek 1,75 ha (0,17+0,65+0,57+0,13+0,23). Zgodnie zaś z art. 37 rozporządzenia nr 809/2014 kontrole na miejscu obejmują wszystkie działki rolne zadeklarowane we wnioskach o przyznanie pomocy w ramach systemów wymienionych w załączniku I do rozporządzenia nr 1307/2013.

Jak wskazał dalej Sąd, istotne dla rozstrzygnięcia jest również to, że wyżej wskazane kontrole były przeprowadzone w roku 2021 r., natomiast wniosek dotyczył przyznania płatności za rok 2018. W ocenie Sądu, tego rodzaju kontrola, przeprowadzana w tak dużym odstępie czasowym od roku, za który wnioskowano o przyznanie płatności, nie jest miarodajna. Stan faktyczny na działce jak i wykonane zdjęcia, oddać mogą jedynie sytuację, która panuje tam w dniu kontroli. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem organu, że zebrany materiał dowodowy nie potwierdza użytkowania tych działek zgodnie z deklaracją skarżącego w roku 2018. Sąd zwrócił uwagę, że we wniosku odnośnie działki ew. nr [...] wskazano sposób użytkowania kośny z określeniem wariantu 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne, jako tereny okresowo zalewane wodą. Wskazywać by mogły na to inne dostępne dowody, jednak w materiale zgromadzonym w aktach sprawy nie ma jednoznacznego dowodu wskazującego na tezę organu (dołączone 3 stycznia 2022 r. ortofotomapy są nieczytelne).

W tym stanie rzeczy za zasadne Sąd uznał podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania (K.p.a.) i wskazał , że zadaniem organu pierwszej instancji, ponownie rozpatrującego sprawę, będzie jednoznaczne ustalenie stanu użytkowania działek wskazanych we wniosku w roku 2018.

Ponownie rozpoznając sprawę Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w dniu 8 kwietnia 2024 r. wydał decyzję w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana do jednolitej płatności obszarowej wyniosła 194,68 ha. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku postępowania wyniosła 183, 50 ha.

W dniu 20 września 2024 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa , po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez H. W. od ww. decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że uzasadnienie wydanej decyzji pozbawia organ odwoławczy, możliwości skutecznej weryfikacji czy maksymalny obszar kwalifikowany dla spornych działek ewidencyjnych został wyznaczony prawidłowo. Organ podniósł, że obraz ortofotomapy oraz zdjęć lotniczych z [...], wykonanych na przestrzeni kilku lat ,w różnych okresach wegetacyjnych oraz powołane przez organ i instancji zdjęcia ortofotomapy pozostawia wątpliwości, która z zadeklarowanych powierzchni na spornych działach ewidencyjnych została wykluczona z płatności na 2018 r. Organ odwoławczy wskazał na konieczność ponownej oceny dowodów w postaci zdjęć, pomiarów, ewentualnych rozbieżności, które nie zostały ocenione przez organ I instancji. Organ wskazał również na konieczność ponownego przeanalizowania powierzchni wszystkich działek zgłoszonych do płatności i szczegółowego opisania i uzasadnienia powierzchni, do których została naliczona płatność, a do których płatności odmówiono.

Rozpoznając sprawę kolejny raz Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w dniu 23 kwietnia 2025 r. wydał decyzję nr [...] w której ponownie przyznał H. W. na rok 2018:

1. jednolitą płatności obszarową w wysokości 79 344,23 zł,

2. płatność za zazielenienie w wysokości 55 800,76 zł,

3. płatności redystrybucyjną w wysokości 4 742,50 zł.

Jak wynika z uzasadnienia ww. decyzji, na działkach ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] zebrany materiał dowodowy nie potwierdza użytkowania zgodnie z deklaracją strony. Do obszaru MKO na działce nr [...] na podstawie obszaru ortofotomapy z dnia 9 czerwca 2017, zdjęcia lotniczego z [...] z dnia 15.08. 2018 r., 24.05.2018r., 28 .05.2018, 16 . 02.2019 oraz obrazu ortofotomapy z dnia 27.03.2020 r. nie zakwalifikowano obszarów trwale wyłączonych.

Zaskarżoną w przedmiotowej sprawie decyzją z 19 września 2025 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że postępowanie organu I instancji było prawidłowe i oparte na całości zgromadzonej dokumentacji oraz zastosowaniu w sposób właściwy przepisów prawa.

Organ odwoławczy wskazał , że na działkach ewidencyjnych nr [...],[...],[...] została wyznaczona w dniu 6 lutego 2020 r. nowa powierzchnia maksymalnego kwalifikowanego obszaru, w kolejnych decyzjach w sprawie przyznania płatności z 6 .10.2022r. , 8.04.2024 r., 23.03.2025 r. powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku prowadzonego postępowania wynosiła 183,50 ha.

Organ wskazał, że na spornych działkach [...],[...] i [...] zebrany materiał dowodowy nie potwierdza użytkowania zgodnie z deklaracją z wniosku na rok 2018.

Organ wskazał, że dokonując ponownej oceny wniosku i mając na uwadze wskazania Sądu, organ I instancji nie uwzględniał wyników z oględzin spornych działek oraz raportu z czynności kontrolnych z roku 2021.

Dalej organ wskazał, że pracownik wydziału GIS, zgodnie z bazą zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w dniu 6 lutego 2020 r. dokonał aktualizacji powierzchni MKO – maksymalnego obszaru kwalifikowanego dla kwestionowanych działek ewidencyjnych. Do płatności zostały zakwalifikowane jedynie te z zadeklarowanych powierzchni, które wskazują na fakt użytkowania ich w 2018 r.

Organ wskazał, że obraz ortofotomapy oraz zdjęć lotniczych z [...] wykonane na przestrzeni kilku lat, w różnych okresach wegetacyjnych nie pozostawia wątpliwości, która z zadeklarowanych powierzchni na spornych działkach ewidencyjnych była rzeczywiście użytkowana rolniczo w 2018 roku.

Z powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyłączono powierzchnie trwale wyłączone, ponieważ zalane są wodą, niezależnie od okresu wegetacyjnego.

H. W. ponownie wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w której domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu I instancji zarzucił naruszenie:

- prawa materialnego poprzez wadliwe ustalenie i zastosowanie maksymalnego kwalifikowanego obszaru z naruszeniem art. 5 ust 2 lit a i b rozporządzenia Komisji

( UE) nr 640/2014, art. 72 ust 3 i art. 5 rozporządzenia Komisji ( UE) nr 809/2014 i art. 8 .1. ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i rozwoju wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności

- przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 10 § 1, art. 12, art. 14art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 art. 16 § 1 , art. 8 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a ,

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach danej sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola według powyższych kryteriów wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając skargę wniesioną w przedmiotowej sprawie, w pierwszej kolejności wskazać należy, że sprawa ta była wcześniej przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2023 r., sygn. akt III SA/Po 251/23 uchylił decyzje obu instancji.

Powyższe skutkuje koniecznością zastosowania art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 153 p. p. s. a. ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.

Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne wydanej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania.

W orzecznictwie podkreśla się, że działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 i z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, LEX 745376). Zatem ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.

Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wcześniej wydanego wyroku

Dokonując zatem kontroli decyzji wydanych w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, zadaniem Sądu jest weryfikacja, czy organ w pełni zastosował się do zaleceń i wskazań wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu o sygn. akt II SA/Po 166/23 poprzednio wydanego w tej sprawie.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, dalej: "płatności obszarowe", są przyznawane do powierzchni działki rolnej:

1) położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013;

2) będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie łych płatności;

3) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha;

4) nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Zgodnie z art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014 w odniesieniu do każdej działki referencyjnej państwa członkowskie określają maksymalny kwalifikowalny obszar do celów systemów wsparcia wymienionych w załączniku I do rozporządzenia nr 1307/2013.

Zgodnie z art. 58 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 państwa członkowskie ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii. Stosownie do art. 59 ust. 1 powyższego rozporządzenia system kontroli ustanowiony przez państwa członkowskie zgodnie z art. 58 ust. 2 obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność. System ten jest uzupełniany o kontrole na miejscu. Kontrole administracyjne obejmują kontrole krzyżowe przeprowadzane w oparciu o dane zawarte w zintegrowanym systemie zarządzania i kontroli przewidzianego w rozdziale drugim rozporządzenia nr 1306/2013 (art. 67 ust. 1 i 2 oraz art. 68 ust. 1). Jednym z elementów zintegrowanego systemu, jest system identyfikacji działek rolnych ustanawiany na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:5 000.

Obowiązkiem producenta rolnego jest deklarować powierzchnie zgodne z rzeczywistością. O powierzchniach i uprawach decyduje wnioskodawca. Z kolei obowiązkiem organu jest coroczna weryfikacja czy wszystkie zadeklarowane powierzchnie spełniają warunki kwalifikowalności w danym roku. W tym celu zgodnie z art. 67 ust. 1 każde z państw członkowskich ustanawia i prowadzi zintegrowany system zarządzania i kontroli (system zintegrowany). Obejmuje on:

a) skomputeryzowaną bazę danych,

b) system identyfikacji działek rolnych,

c) system identyfikacji i rejestracji uprawnień do płatności,

d) wnioski o przyznanie pomocy oraz wnioski o płatność,

e) zintegrowany system kontroli,

f) jednolity system rejestrowania tożsamości każdego beneficjenta wsparcia, o którym mowa w art. 67 ust. 2, który składa wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność.

Zgodnie z art. 9a ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, system identyfikacji działek rolnych zawiera:

1) wektorowe granice oraz powierzchnię:

a) maksymalnego kwalifikowalnego obszaru, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a i b rozporządzenia nr 640/2014,

b) obszarów, o których mowa w art. 5 ust. 2 lit. c rozporządzenia nr 640/2014;

1a) informacje, o których mowa w art. 5 ust. 2 lit. d rozporządzenia nr 640/2014;

2) identyfikatory działek ewidencyjnych zawarte w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego.

Zgodnie z art. 9a ust. 2 powyższej ustawy do prowadzenia systemu, o którym mowa w ust. 1, wykorzystuje się w szczególności:

1) ortofotomapy cyfrowe sporządzane zgodnie z przepisami Prawa geodezyjnego i kartograficznego;

2) dane z ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego;

3) dane z wniosków o przyznanie płatności;

4) wyniki kontroli na miejscu, o których mowa w rozporządzeniu nr 640/2014 i rozporządzeniu nr 809/2014.

Obowiązkiem organu jest sprawdzenie, czy zadeklarowane przez rolnika powierzchnie działek rolnych nie przekraczają maksymalnego kwalifikowanego obszaru działek ewidencyjnych, na których położone są deklarowane działki rolne. Mając na uwadze przepisy wspólnotowe, systemem referencyjnym w zakresie płatności bezpośrednich jest system GIS (system informacji geograficznej), który oznacza techniki skomputeryzowanego systemu informacji geograficznej, o których mowa w art. 70 rozporządzenia nr 1306/2013.

Kontrolowana sprawa dotyczy przyznania płatności na rok 2018, określonych w ustawie o płatnościach bezpośrednich.

Zdaniem Sądu, na co wskazano już w uzasadnieniu poprzednio wydanego wyroku, w sprawie kluczowe jest to, że kontrole na miejscu mające wykazać stan użytkowania przedmiotowych działek nie były wykonane w stosunku do całości zadeklarowanego obszaru. Kontrole dokonane zarówno w czerwcu (od 17 czerwca 2021 r. do 23 czerwca 2021 r.), jak i w październiku (od 18 października 2021 r. do 28 października 2021 r.), nie objęły części działki ew. nr [...] i [...]. Przy pierwszej kontroli (czerwiec 2021 r.) nie było możliwości pomiaru tych działek z uwagi na chronione prawem gniazdo rybołowa. Ponadto, stwierdzono teren mokradeł i brak możliwości pomiaru ze względu na ryzyko zdrowotne. Pomierzono jedynie fragment działki ew. nr [...], nie określający całkowitej powierzchni MKO. Analogiczna sytuacja nastąpiła w październiku 2021 r., kiedy odnośnie tych działek pomierzono ich część o pow. 41,17 ha. Z raportu z czynności kontrolnych wynika, że odstąpiono od pomiaru z uwagi na teren mokradeł w stosunku do łącznej powierzchni tych działek 1,75 ha (0,17+0,65+0,57+0,13+0,23).

Zgodnie zaś z art. 37 rozporządzenia nr 809/2014 kontrole na miejscu obejmują wszystkie działki rolne zadeklarowane we wnioskach o przyznanie pomocy w ramach systemów wymienionych w załączniku I do rozporządzenia nr 1307/2013.

Jak wskazał dalej Sąd, istotne dla rozstrzygnięcia jest również to, że wyżej wskazane kontrole były przeprowadzone w roku 2021 r., natomiast wniosek dotyczył przyznania płatności za rok 2018. W ocenie Sądu, tego rodzaju kontrola, przeprowadzana w tak dużym odstępie czasowym od roku, za który wnioskowano o przyznanie płatności, nie jest miarodajna. Stan faktyczny na działce jak i wykonane zdjęcia, oddać mogą jedynie sytuację, która panuje tam w dniu kontroli. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem organu, że zebrany materiał dowodowy nie potwierdza użytkowania tych działek zgodnie z deklaracją skarżącego w roku 2018. Sąd zwrócił uwagę, że we wniosku odnośnie działki ew. nr [...] wskazano sposób użytkowania kośny z określeniem wariantu 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne, jako tereny okresowo zalewane wodą. Wskazywać by mogły na to inne dostępne dowody, jednak w materiale zgromadzonym w aktach sprawy nie ma jednoznacznego dowodu wskazującego na tezę organu (dołączone 3 stycznia 2022 r. ortofotomapy są nieczytelne).

W tym stanie rzeczy za zasadne Sąd uznał podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania (K.p.a.), i wskazał, że zadaniem organu pierwszej instancji ponownie rozpatrującego sprawę będzie jednoznaczne ustalenie stanu użytkowania działek wskazanych we wniosku w roku 2018.

Zdaniem Sądu kontrolującego przedmiotową sprawę, rozpatrując wniosek o przyznanie płatności ponownie, organy nie wykonały wytycznych Sądu, w sposób uzasadniający rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonych decyzjach, z następujących względów:

W dniu 20 września 2024 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa , po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez H. W. od ww. decyzji, uchylając decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 8 kwietnia 2024 r., wskazał , że uzasadnienie wydanej decyzji pozbawia organ odwoławczy, możliwości skutecznej weryfikacji czy maksymalny obszar kwalifikowany dla spornych działek ewidencyjnych został wyznaczony prawidłowo. Organ podniósł, że obraz ortofotomapy oraz zdjęć lotniczych z [...], wykonanych na przestrzeni kilku lat ,w różnych okresach wegetacyjnych oraz powołane przez organ i instancji zdjęcia ortofotomapy pozostawia wątpliwości, która z zadeklarowanych powierzchni na spornych działach ewidencyjnych została wykluczona z płatności na 2018 r. Organ odwoławczy wskazał na konieczność ponownej oceny dowodów w postaci zdjęć, pomiarów, ewentualnych rozbieżności, które nie zostały ocenione przez organ I instancji. Organ wskazał również na konieczność ponownego przeanalizowania powierzchni wszystkich działek zgłoszonych do płatności i szczegółowego opisania i uzasadnienia powierzchni, do których została naliczona płatność, a do których płatności odmówiono.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa , ponownie rozpoznając sprawę, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia 23 kwietnia 2025 r. , poza obszernym przytoczeniem obowiązujących w przedmiotowej sprawie przepisów, nie odniósł się w sposób prawidłowy do zaleceń organu odwoławczego, szczegółowo wskazanych w ww. decyzji z dnia 20 września 2024 r.

Organ wskazał jedynie , że na działkach ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] zebrany materiał dowodowy nie potwierdza użytkowania zgodnie z deklaracją strony. Do obszaru MKO na działce nr [...] na podstawie obszaru ortofotomapy z dnia 9 czerwca 2017, zdjęcia lotniczego z [...] z dnia 15.08. 2018 r., 24.05.2018r., 28 .05.2018, 16 . 02.2019 oraz obrazu ortofotomapy z dnia 27.03.2020 r. nie zakwalifikowano obszarów trwale wyłączonych.

Tym samym, w ocenie Sądu, w żaden sposób organ I instancji nie wyjaśnił wątpliwości, na które wskazał organ odwoławczy oraz na które wskazał wcześniej Sąd uchylając decyzję.

W świetle powyższego, nie sposób zatem uznać, że organ odwoławczy, rozpoznając ponownie odwołanie od wskazanej wyżej decyzji organu I instancji i utrzymując tę decyzję w mocy, działał z poszanowaniem obowiązujących zasad postępowania, w tym zasady dwuinstancyjności postępowania.

Nie znajduje uzasadnienia w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie przez organ I instancji, stwierdzenie organu odwoławczego, że obraz ortofotomapy oraz zdjęć lotniczych z [...], wykonane na przestrzeni kilku lat, w różnych okresach wegetacyjnych, nie pozostawia wątpliwości, która z zadeklarowanych powierzchni na spornych działkach ewidencyjnych była rzeczywiście użytkowana rolniczo w 2018 roku., w szczególności, w sytuacji, gdy nie przeprowadzono nowych dowodów w sprawie, a ten sam organ w swojej poprzedniej decyzji stwierdził , że obraz ortofotomapy oraz zdjęć lotniczych z [...], wykonanych na przestrzeni kilku lat ,w różnych okresach wegetacyjnych oraz powołane przez organ i instancji zdjęcia ortofotomapy pozostawia wątpliwości, która z zadeklarowanych powierzchni na spornych działach ewidencyjnych została wykluczona z płatności na 2018 r.

Zdaniem Sądu, zamieszczone w uzasadnieniu decyzji zdjęcia, w tym jedynie dwa z nich wykonano w roku 2018 r. , w dalszym ciągu nie usuwają wątpliwości, na które wskazywał organ odwoławczy w decyzji z dnia 24 września 2024 r. a wcześniej Sąd w powołanym wyżej wyroku.

Zasadnie , w ocenie Sądu skarżący zarzuca, że żaden z przedstawionych przez organy dowodów nie zawiera stanu faktycznego dla okresu wykonywania zabiegu agrotechnicznego dla sprawy (15 lipca – 30 września), a występowanie wody na łące wilgotnej jest zjawiskiem powszechnym. Ponadto, obowiązkiem strony było pozostawienie powierzchni nieskoszonej wynoszącej 15 – 20 %.

Skarżący wskazał również, że łaki wilgotne występują w miejscach silnie uwilgotnionych,(...) w warunkach optymalnych dla rozwoju siedliska, gleba powinna być przez większą cześć roku wilgotna lub nasączona wodą, okresowo woda może też stagnować na powierzchni. Skarżący zarzucił, że fakt ewentualnego, rzekomego występowania wody, widocznego na kilku zdjęciach wykonanych na przestrzeni kilku lat, jest jedynie potwierdzeniem prawidłowości deklaracji strony , a organy na niekorzyść strony interpretują pożądane zjawisko , jakim jest pojawienie się wody na łące wilgotnej.

Jak wynika z zaskarżonej decyzji, z powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyłączono powierzchnie trwale wyłączone, ponieważ zalane są wodą, niezależnie od okresu wegetacyjnego. Co należy podkreślić i co zarzuca skarżący, okoliczność ta nie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

Reasumując, związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie.

Zadaniem organu ponownie rozpoznającego sprawę było jednoznaczne ustalenie stanu użytkowania działek wskazanych we wniosku w roku 2018.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie wypełnia nałożonych na nią wymogów w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że nadal sporną pozostaje okoliczność, czy na przedmiotowych działkach skarżący wypełnił warunki konieczne dla uzyskania płatności, o jakie się ubiegał we wniosku z 2018 r.

Zgromadzony, w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, materiał dowodowy, zdaniem Sądu , nie uzasadnia oceny organów , że istniały podstawy do przyznania skarżącemu płatności w pomniejszonej wysokości.

Zalecenia dla organu ponownie rozpoznającego sprawę, wynikają z treści uzasadnienia, jak i z wyroku wydanego w dniu 23 maja 2023 r, w sprawie o syg .akt III SA/Po 166/23

W związku z powyższym, Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 i art. 200 p.p.s.a.

.