Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia NSA Monika Nowicka, Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 września 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 794/12 w sprawie ze skargi Z. W. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Miasta E. na rzecz Z. W. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Aktem notarialnym z dnia [...] października 1986 r. R. i H. W. sprzedali Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Komendanta Wojewódzkiej Straży Pożarnej w E. działki o nr [...]o łącznej powierzchni [...] ha z przeznaczeniem na budowę bazy przeciwpowodziowej i przeciwpożarowej.

Wnioskiem z dnia [...] marca 2010 r. Z.W. (spadkobierca R. i H. W.) zwrócił się do Prezydenta Miasta E., powołując się na art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 1603 z zm., dalej jako: u.g.n.) o zwrot wywłaszczonych nieruchomości rolnych w postaci działek: nr [...].

Po rozpatrzeniu wniosku, Starosta Elbląski decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., [...], umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów budynków jako działki: [...] położonych w obrębie [...] miasta E. jako bezprzedmiotowe. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podał art. 136 ust. 3, art. 142 ust. 1, art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. oraz art. 104 i 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: "k.p.a."). Argumentował m.in., iż nabycie przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego a obowiązujące przepisy u.g.n. dopuszczają rozpatrywanie spraw o zwrot nieruchomości przejętych wyłącznie w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych kończących postępowanie wywłaszczeniowe, bądź na podstawie umów cywilnoprawnych sporządzanych zgodnie z innymi przepisami prawa, jednakże tylko tych, które wymienione są w art. 216 u.g.n. W powyższym artykule jest mowa o nieruchomościach przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa pod rządami wymienionych w tym przepisie ustaw. Z powyższego wynika, iż w świetle obowiązującej w dniu nabycia nieruchomości ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przedmiotowa nieruchomość nie została wywłaszczona, lecz sprzedana Skarbowi Państwa przez właścicieli. Umowa o przeniesieniu na rzecz Skarbu Państwa lub gminy własności nieruchomości niezbędnej na cele publiczne jest bowiem umową kupna nieruchomości taką samą, jak każda inna tego rodzaju umowa, a wobec tego stosuje się do niej wszystkie przepisy prawa cywilnego i to bez tworzenia szczególnych praw, czy obowiązków dla którejkolwiek ze stron. Równość statusu wszystkich uczestników obrotu cywilnoprawnego oznacza, że Skarb Państwa lub gmina, nabywając z zachowaniem przepisanej formy własność nieruchomości, korzystają z takiej samej ochrony własności, co inne podmioty. Dlatego też poprzedni właściciel, który zbył nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej w okresie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. bez szczególnej podstawy prawnej nie może występować na drogę administracyjną z żądaniem jej zwrotu. Organ pierwszej instancji dodał ponadto, iż analiza aktu notarialnego z dnia [...] października 1986 r. wskazuje, że pomimo tego, iż nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło na określony cel publiczny, tj. z przeznaczeniem na bazę przeciwpowodziową i przeciwpożarową, to z jego treści nie wynika by została ona zawarta w oparciu o przepisy ustaw wymienionych w art. 216 u.g.n. Wobec powyższego należało uznać – zdaniem organu – iż w przedmiotowej sprawie roszczenie Z.W. pozbawione jest podstawy prawnej, a co za tym idzie postępowanie w sprawie zwrotu omawianej nieruchomości powinno zostać umorzone.

W odwołaniu od powyższej decyzji Z. W. zarzucił jej:

1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu przez organ pierwszej instancji wszystkich istotnych okoliczności sprawy, zaniechaniu wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokonaniu oceny tego materiału z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, czego rezultatem było błędne ustalenie, że nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości nie nosiło znamion wywłaszczenia, oraz uznanie, że żądanie zwrotu nieruchomości, jako nabytej w drodze umowy cywilnoprawnej, nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej,

2) naruszenie art. 105 § 1 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, iż postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu nieruchomości podlega umorzeniu, jako bezprzedmiotowe,

3) naruszenie prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię, względnie niewłaściwe zastosowanie, w postaci art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. polegające na błędnym przyjęciu, że nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa nie nosiło znamion wywłaszczenia (nabycia) na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a tym samym nie podlega dyspozycji wskazanego przepisu,

4) naruszenie prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię względnie niewłaściwe zastosowanie, w postaci art. 136 ust. 3 i art. 137 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. polegające na błędnym przyjęciu, iż nie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o zwrocie wyżej wymienionej nieruchomości,

5) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 107 § 3 k.p.a., polegające na nieprzytoczeniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisów prawa i tym samym niewyjaśnieniu podstawy prawnej decyzji.

Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda Warmińsko-Mazurski decyzją z dnia [...] maja 2012 r., Nr [...], działając na podstawie art. 9a u.g.n. oraz art. 127 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje organu pierwszej instancji. Wskazał, iż wbrew twierdzeniom odwołującego się, organ pierwszej instancji wyjaśnił wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, przeprowadził wyczerpująco postępowanie dowodowe, zebrał wyczerpująco materiał dowodowy i dokonał zgodnej z prawem oceny tego materiału. Stąd też zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa Starosta E. ustalił, że nabycie przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości nie nosiło znamion wywłaszczenia, bowiem nabyta została w drodze dobrowolnej umowy cywilnoprawnej (aktem notarialnym). Zatem zdaniem Wojewody, organ pierwszej instancji zgodnie z obowiązującymi przepisami uznał, że żądanie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, jako nabytej w drodze cywilnoprawnej, nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Stąd też organ pierwszej instancji właściwie zastosował art. 105 k.p.a., umarzając postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu nieruchomości. Podniósł też, że Starosta dokonał zgodnie z prawem wykładni art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. i właściwie go zastosował stwierdzając, że nabycie nieruchomości nie nosiło znamion wywłaszczenia. Nieruchomość była nabyta przez Skarb Państwa dobrowolnie w formie aktu notarialnego, a sprzedający nie był przymuszony do jej zbycia. Fakt ten potwierdza materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy. Stąd też sprawa zwrotu przedmiotowej nieruchomości nie podlega dyspozycji art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Organ drugiej instancji stwierdził również, że Starosta dokonał zgodnie z prawem wykładni art. 136 ust. 3 i art. 137 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. i właściwie je zastosował przyjmując, iż nie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o zwrocie nieruchomości. Wskazał też, iż analiza aktu notarialnego z dnia 24 października 1986 r. wskazuje, że pomimo tego, iż nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło na cel publiczny, tj. pod budowę bazy przeciwpowodziowej i przeciwpożarowej – Komendy Wojewódzkiej Straży Pożarnych, to z jej treści nie wynika by została ona zawarta w oparciu o przepisy ustaw wymienionych w art. 216 u.g.n. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie roszczenie Z. W. o zwrot nieruchomości pozbawione jest podstawy prawnej, a co za tym idzie postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości słusznie zostało przez organ pierwszej instancji umorzone jako bezprzedmiotowe.

Skargę na decyzję Wojewody z dnia 31 maja 2012 r. wniósł do Sądu Z. W. żądając jej uchylenia, jak też uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu powtórzył w całości argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2012 r. Dodał, iż Wojewoda oparł swoją decyzję na błędnym założeniu, iż zbycie nieruchomości przez R.W. i H.W. na rzecz Skarbu Państwa nie miało charakteru przymusowego, a tylko taki charakter zbycia nieruchomości powoduje możliwość ubiegania się o zwrot nieruchomości w trybie przepisów u.g.n. Wskazał, że w sprawie istotne znaczenie ma treść art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., z którego jednoznacznie wynika, iż przepisy o zwrocie nieruchomości stosuje się do każdego sposobu nabycia nieruchomości – umowy i decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli tylko celem nabycia była realizacja inwestycji publicznych. Podniósł, iż z jednolitej praktyki orzeczniczej wynika, że orzekanie o zwrocie nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na podstawie umowy, jest także dopuszczalne, jeżeli umowa sprzedaży nieruchomości została zawarta w warunkach zagrożenia wywłaszczeniem. Ponadto wskazał, że nie budzi wątpliwości, iż umowa sprzedaży nieruchomości z dnia [...] października 1986 r., sporządzona w formie aktu notarialnego, zawarta pomiędzy poprzednikami prawnymi wnioskodawcy, a Skarbem Państwa, została zawarta w warunkach zagrożenia wywłaszczeniem. Z kolei organ administracji w sposób zupełnie dowolny, działając z naruszeniem przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przyjął, iż umowa zawarta pomiędzy Skarbem Państwa, a R. W. i H. W. nie miała charakteru przymusowego. Zarzucił również organom administracji, że w zaskarżonej decyzji nie odniosły się do treści umowy sprzedaży z dnia [...] października 1986 r., a w szczególności do okoliczności, w jakich nastąpiło zawarcie umowy oraz innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a jednocześnie świadczących o tym, że sprzedaż nieruchomości miała charakter przymusowy i została zawarta w sytuacji zagrożenia wywłaszczeniem.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda, całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 27 września 2012 r. o sygn. akt II SA/Ol 794/12 uchylił zaskarżoną decyzję, zasądził od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz skarżącego kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, a także orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Jak wskazał WSA w uzasadnieniu, przedmiotem jego kontroli była decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty umarzającą postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z powodu jego bezprzedmiotowości. Organy administracji bezprzedmiotowość tę upatrują w tym, że nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w E. przy ulicy F. nie nosiło znamion wywłaszczenia na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, a tym samym nie podlega dyspozycji przepisu art. 216 ust. 2 pkt. 3 u.g.n., zatem żądanie zwrotu wymienionej nieruchomości, jako nabytej w drodze cywilnoprawnej – nie podlega załatwieniu decyzją administracyjną. Takie stanowisko determinowało przeprowadzenie postępowania dowodowego przez te organy tylko w ograniczonym zakresie. Stanowiska organów administracji Sąd pierwszej instancji nie podzielił.

WSA wskazał, że w przedmiotowej sprawie decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma treść art. 216 ust. 2 pkt. 3 u.g.n., zgodnie z którym przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy (tj. przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Sąd ten zgodził się z wyrażonym w wyniku poprawnej interpretacji art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. stanowiskiem skarżącego, wedle którego na podstawie przepisów tej ustawy dopuszczalny jest co do zasady zwrot nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na mocy umowy sprzedaży zawartej pod rządami ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Jak stwierdził WSA, nabycie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na cele publicznoprawne, będące następnie podstawą stosowania procedury wywłaszczenia, stawiało jednostkę w sytuacji przymusowej, stąd były to umowy szczególne, zawarte w efekcie negocjacji poprzedzających postępowanie wywłaszczeniowe. W takiej sytuacji nie były to umowy w pełni dobrowolne, gdyż ich alternatywą było wywłaszczenie nieruchomości. Zdaniem WSA, zbycie nieruchomości w drodze takich umów było więc równoznaczne z wywłaszczeniem tych nieruchomości. W ocenie Sądu pierwszej instancji, powyższe konstatacje prowadzą do wniosku, że nabycie nieruchomości w takich okolicznościach mieści się w hipotezie art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy.

WSA podkreślił, że chodzi o stan prawny obowiązujący po wejściu w życie przepisów noweli z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) zmieniającej przywołany przepis art. 216 u.g.n. z dniem 22 września 2004 r. Okoliczność ta jest istotna, gdyż powyższa nowela ma wpływ na sposób dokonywania wykładni przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. i możliwość powoływania się na orzecznictwo sprzed wejścia w życie tej zmiany. Interpretacja tego przepisu pozwoli rozstrzygnąć wynikły pomiędzy stronami spór o to, czy treść powyższego przepisu obejmuje również nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości, na podstawie umowy kupna-sprzedaży, dokonanej w formie aktu notarialnego w okresie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis art. 216 ust. 2 u.g.n., stanowi o odpowiednim stosowaniu rozdziału 6 działu III tej ustawy do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Odpowiednie stosowanie przepisów prawa to stosowanie z uwzględnieniem cech właściwych materii regulowanej ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Uwzględniając ten element normy prawnej, tj. odpowiedniego stosowania, wykładnia może prowadzić do stosowania normy prawnej wprost, do stosowania normy prawnej z modyfikacją uwzględniającą przedmiot regulacji, jak też do wykluczenia stosowania normy prawnej. Przy wykładni odpowiedniego stosowania przepisów rozdziału 6 działu III cyt. ustawy do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zgodnie z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego, należy przyjąć że przepis ten należy stosować wprost do nabycia nieruchomości na podstawie przepisów tej ustawy (tak w wyroku NSA z dnia 16 października 2009 r., sygn. akt I OSK 37/09, opubl. Lex 573278). Precyzując pojęcie "nabycia" na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości trzeba uwzględnić zróżnicowanie regulacji przyjętej w art. 216 ust. 2 ustawy, według której "Przepisy rozdziału 6 dział III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie:

1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz.U. Nr 35, poz. 240 oraz Dz.U. z 1957 r. Nr 39, poz. 172);

2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31);

3) ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.)."

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, art. 216 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawęża – tak jak ma to miejsce w art. 216 ust. 2 pkt 1 i 2 – podstaw prawnych nabycia nieruchomości do konkretnych norm wymienionych w nich ustaw. Oznacza to, że zakresem swym obejmuje całość tego aktu prawnego, a więc wszelkie sposoby nabycia nieruchomości w tej ustawie ujęte, czyli nie ogranicza się do nabycia nieruchomości w wyniku wydania decyzji o wywłaszczeniu, ale obejmuje też i formę cywilnoprawną – formę umowy. Przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie stanowi natomiast podstawy do żądania zwrotu nieruchomości, które co prawda zostały zbyte na rzecz Skarbu Państwa pod rządami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jednak nie były przeznaczone do ich pozyskania w trybie postępowania wywłaszczeniowego, gdyż nie obejmował ich bezpośrednio cel wywłaszczenia.

WSA za bezsporne w sprawie uznał, iż działki nr [...] obręb nr [...] w E. nabyte zostały na rzecz Skarbu Państwa od ówczesnych właścicieli R. i H. W., z przeznaczeniem na budowę bazy przeciwpowodziowej i przeciwpożarowej, o których zwrot ubiega się ich syn, zostały sprzedane Skarbowi Państwa w formie umowy cywilnoprawnej w dniu [...] października 1986 r., za kwotę [...] zł, a zatem w czasie obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Ustalenie, czy nieruchomości zostały nabyte na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wymaga odniesienia się do unormowań tej ustawy obowiązujących w dacie nabycia nieruchomości. WSA przypomniał, że zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, co do zasady, nieruchomości nie stanowiące własności państwowej, organy administracji państwowej i inne państwowe jednostki organizacyjne oraz jednostki gospodarki uspołecznionej nabywały w drodze umowy, zawieranej na zasadach ogólnych. W myśl art. 13 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zasoby gruntów na cele zabudowy miast i wsi, w szczególności przeznaczone na realizację budownictwa mieszkaniowego oraz związanych z tym budownictwem budowli i urządzeń (obszary urbanizowane), tworzone były na terenach przeznaczonych na te cele w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (ust.1). Terenowe organy administracji państwowej tworzyły zasoby, o których mowa w ust. 1, z gruntów stanowiących własność Państwa i z gruntów nabywanych w tym celu na własność Państwa (...) (ust. 2). Natomiast zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4, nieruchomość mogła być wywłaszczona, jeżeli była niezbędna na cele użyteczności publicznej, zaś w art. 53 ust. 1 zastrzeżono, że wywłaszczenie może nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy. Zatem, jak wskazał WSA, ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości uzależniała tryb wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego od braku możliwości nabycia nieruchomości w drodze porozumienia stron. Z kolei w art. 54 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wskazano, że do wniosku o wywłaszczenie należy dołączyć decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Z tego względu nie można analizować nabycia nieruchomości w formie cywilnoprawnej bez powiązania z procedurą wywłaszczenia nieruchomości. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, z tych powodów niewątpliwie umowa kupna-sprzedaży może spełniać, jako cywilnoprawna forma nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa, cechy "nabycia" nieruchomości w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Pominięcie przy wykładni wskazanego przepisu tego rozwiązania prawnego, naruszałoby – w ocenie WSA – art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi że "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Trudno przyjąć bowiem trafność wykładni, jako odpowiadającej zasadzie sprawiedliwości społecznej, która różnicuje sytuację prawną jednostek tylko w oparciu o formalistyczne pojmowanie wywłaszczenia nieruchomości poprzez zawężenie możliwości zwrotu nieruchomości do tych tylko, które przejęto dla realizacji celu publicznego w trybie administracyjnym z wyłączeniem trybu cywilnoprawnego przewidzianego w procedurze wywłaszczeniowej. Osoby godzące się na umowne wyzbycie się nieruchomości na cele publiczne byłyby obecnie (w sprawach o zwrot nieruchomości) w gorszej sytuacji, niż te, które postąpiły odmiennie i zostały wywłaszczone na mocy decyzji administracyjnych.

Jeśli umowa cywilnoprawna odpowiada pojęciu "nabycia", to – jak wskazał Sąd – do podjęcia prawidłowego orzeczenia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym było konieczne rozstrzygnięcie kwestii, czy umowa sprzedaży nieruchomości z dnia [...] października 1986 r. zawarta została na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W akcie notarialnym z dnia [...] października 1986 r. wskazano wprost, iż Skarb Państwa kupuje przedmiotową nieruchomość z przeznaczeniem na bazę przeciwpowodziową i przeciwpożarową. W umowie tej powołano się także na opinię szacunkową sporządzoną przez C.M. na zlecenie Wojewódzkiej Dyrekcji Inwestycji Miejskich w E. na podstawie przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu. W akcie notarialnym zapisano również, że strony okazały prawomocną decyzję Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w E. z dnia [...] lipca 1986 r. zatwierdzającą plan realizacyjny bazy przeciwpowodziowej Komendy Wojewódzkiej Straży Pożarnej. Opisana nieruchomość, o której zwrot ubiega się skarżący, bez wątpienia została sprzedana przez ówczesnych właścicieli Skarbowi Państwa przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Jednak już te przykładowe okoliczności budziły wątpliwości WSA, co do tego, czy umowa cywilnoprawna nabycia nieruchomości została zawarta dobrowolnie, czy w sytuacji zagrożenia przymusem wywłaszczenia.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ odwoławczy, aby rozwiać powyższe wątpliwości, powinien wziąć pod rozwagę wszystkie inne niż wskazane wyżej dowody zebrane w sprawie i wynikające z nich okoliczności, w tym przyczyny negatywnie rozpoznanego wniosku rodziców skarżącego o pozwolenie na budowę gospodarstwa rolnego na przedmiotowej nieruchomości, treść oferty kupna sprzedaży przedmiotowej nieruchomości z dnia [...] października 1986 r. skierowanej przez Wojewódzką Dyrekcję Inwestycji Miejskich w E. do R.W. i związane z nią negocjacje – i w tym kontekście należycie rozważyć zeznania skarżącego, mając cały czas na uwadze ówczesne uwarunkowania towarzyszące zawieraniu umów sprzedaży Skarbowi Państwa nieruchomości niezbędnych na cele publiczne. W ocenie WSA organ drugiej instancji nie odniósł się do rzeczonych okoliczności, co wynikało zapewne z przyjętej przez organy koncepcji, co jednak nie usprawiedliwia naruszenia przez Wojewodę art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a., tj. obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy na podstawie całokształtu zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. W ocenie WSA, postępowanie wywołane wnioskiem Z. W. o nie może zostać uznane za bezprzedmiotowe i umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., bowiem organy administracji powinny wydać rozstrzygnięcie merytorycznie kończące sprawę. WSA podkreślił także, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Tylko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. Tak więc organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego dokonać własnych ustaleń i rozpatrzeć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Odwołanie bowiem przenosi na organ odwoławczy kompetencję do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Organ drugiej instancji, w ocenie WSA, nie wywiązał się z tych obowiązków. W uzasadnieniu swojej decyzji organ bardzo obszernie opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując tylko, że postępowanie organu pierwszej instancji było zgodne z obowiązującymi przepisami i bardzo lakonicznie odniósł się do części zarzutów podniesionych w odwołaniu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, postępowanie organu nie spełnia wymagań wynikających z zasady dwuinstancyjności, a także wymagań dla uzasadnienia decyzji przewidzianych w art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Miasto E., zaskarżając rzeczone orzeczenie w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono mu trzy uchybienia.

Po pierwsze, naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 216 ust. 2 pkt 3, art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami – poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przeniesienie własności nieruchomości podlegającej przepisom ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości stanowi w każdym przypadku faktyczne wywłaszczenie nieruchomości.

Po drugie, naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę, iż organ nie przeprowadził wszystkich dowodów mających na celu ustalenie, czy przedmiotowa umowa kupna-sprzedaży została zawarta w warunkach pełnej dobrowolności po stronie sprzedających, co miało wpływ na wynika sprawy i tym samym nakazanie rozważenia przez organ innych – bliżej niesprecyzowanych –okoliczności towarzyszących zawarciu umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości.

Po trzecie, naruszenie art. 105 k.p.a., poprzez przyjęcie, że w sprawie nie zachodziły warunki do umorzenia postępowania, lecz do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w tej sprawie.

W związku z powyższym Miasto wniosło o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez odrzucenie skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Miasto przedstawiło argumenty mające przemawiać za jej uwzględnieniem. W ocenie skarżącego kasacyjnie, właściciele sprzedający w sprawie swoją nieruchomość nie działali z wyłączeniem dobrowolności. Jak wskazał, postępowania nie wykazały, aby rodzice strony w chwili podejmowania decyzji o sprzedaży nieruchomości działali pod presją ewentualnego wywłaszczenia. Twierdzenia w tym względzie są sprzeczne i wobec śmierci obu osób sprzedających nie istnieje możliwość ustalenia, czy obawiali się oni ewentualnej sankcji przymusowego wywłaszczenia. Natomiast zebrana dokumentacja, zdaniem skarżącego kasacyjnie, łącznie z faktem prowadzenia negocjacji co do ceny nieruchomości, przemawiają za tym, że umowa sprzedaży zawarta została w warunkach pełnej swobody obu stron i tym samym brak jest podstaw uzasadniających ewentualne uznanie, że oświadczenie woli złożone zostało z jakimikolwiek wadami po stronie sprzedającego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Z.W. wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej. Przytoczył zarazem okoliczności mogące pośrednio wskazywać na zawarcie rzeczonej umowy pod groźbą wywłaszczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określono w art. 183 § 2 p.p.s.a. Ponieważ istnienia przesłanek nieważności nie stwierdzono zakres kontroli zaskarżonego orzeczenia zdeterminowany był zarzutami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów dotyczących naruszeń prawa procesowego. Skarżący twierdzi, że Sąd I instancji nietrafnie uznał, iż organ wbrew treści art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie wypełnił obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy na podstawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Z zarzutem tym nie można się zgodzić, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku szczegółowo wskazał okoliczności, które przy ocenie charakteru zawartego aktu materialnego nie zostały w sprawie dostatecznie wzięte pod uwagę. W akcie notarialnym wskazano cel publiczny, pod który sprzedana została nieruchomość, a w obiegu prawnym funkcjonowała decyzja Wydziału Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego zatwierdzająca plan realizacyjny bazy przeciwpowodziowej. Tak więc jasno został określony cel publiczny, który miał być zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości i cel ten został wskazany w umowie kupna sprzedaży. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że zgodnie z przepisami ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości czynności podejmowane w tej sprawie były elementami procedury określonej w ustawie, której wyczerpanie poprzedzało ewentualną decyzję o wywłaszczeniu. Do takich czynności należą m.in. negocjacje dotyczące zawarcia umowy kupna sprzedaży. Samo wywłaszczenie poprzez wydanie decyzji administracyjnej zgodnie z ww. ustawą miałoby nastąpić wtedy, kiedy zawarcie umowy (art. 53 ust. 1 ustawy) okazałoby się niemożliwe. Jak trafnie wskazał Sąd Wojewódzki organ wszystkich tych okoliczności nie wziął pod uwagę wobec czego zarzut, zawarty w pkt "6" skargi kasacyjnej uznać należy za nieusprawiedliwiony. Skoro zatem zgodnie z obowiązującym w dacie zawarcia umowy kupna-sprzedaży prawem, wywłaszczenie nieruchomości na cel publiczny mogło nastąpić zarówno w drodze umowy cywilno-prawnej jak i decyzji administracyjnej nieusprawiedliwione (jak trafnie podnosi Sąd I instancji) byłoby różnicowanie sytuacji byłych właścicieli nieruchomości ze względu na formę przeniesienia jej własności. Osoby godzące się na umowne wyzbycie się nieruchomości na cele publiczne byłyby obecnie (w sprawach o zwrot nieruchomości) w gorszej sytuacji, niż te, które postąpiły odmiennie i zostały wywłaszczone na mocy decyzji administracyjnych.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego został utrwalony pogląd, że nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa na podstawie ustawy z 24 kwietnia 1983 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w drodze cywilnoprawnej na cel uzasadniony wywłaszczeniem stanowi przesłankę uzasadniającą żądanie zwrotu nieruchomości na podstawie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. (wyroki NSA: z dnia 9 kwietnia 2008 r. sygn. I OSK 650/07, z 10 lutego 2010 r. sygn. I OSK 635/10 z 16 lutego 2011 r. sygn. I OSK 582/10 z 5 grudnia 2012 r. sygn. I OSK 2491/12).

Z tych wszystkich względów nietrafny jest także zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 216 ust. 2 pkt 3 i art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym wniosek o zwrot nieruchomości wymagał załatwienia, a postępowanie nie było bezprzedmiotowe. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 105 k.p.a. należy w tej sytuacji również uznać za nieusprawiedliwiony.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Podstawą orzeczenia o kosztach postępowania był przepis art. 204 pkt 2 p.p.s.a.