Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia NSA Dariusz Zalewski Sędzia NSA Wojciech Maciejko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2025 r. sygn. akt III SA/Kr 2073/24 w sprawie ze skargi E. Sp. z o.o. w T. na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia 2 października 2024 r. nr NP.906.10.2024 w przedmiocie opłaty za czynności wykonywane w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od E. Sp. z o.o. w T. na rzecz Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2025 r., sygn. akt III SA/Kr 2073/24 uwzględnił złożoną przez E. Sp. z o.o. z siedzibą w T. (zwaną dalej Spółką E.) skargę uchylając decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie (zwanego dalej Inspektorem Wojewódzkim) z dnia 2 października 2024 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. (zwanego dalej Inspektorem Powiatowym) z dnia 19 lipca 2024 r., nr [...] ustalającą Spółce E. opłatę w wysokości 405 zł za czynności wykonywane w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego (w postaci czynności kontrolnych z dnia [...] czerwca 2023 r.), a także zasądzając od Inspektora Wojewódzkiego na rzecz Spółki E. kwotę 207 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W wyroku tym z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024, poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd I instancji stwierdził, że orzekające organy ustalając należną od Spółki E. opłatę za czynności bieżącego nadzoru sanitarnego dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2024 r., poz. 416, zwanej dalej ustawą o PIS) i § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2010 r Nr 36, poz. 203, zwanego dalej r.s.s.). W ocenie Sądu I instancji błędnie przyjęto w zaskarżonych decyzjach, że podmiot zobowiązany do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, wobec którego stwierdzono takie naruszenia, ma obowiązek ponosić koszty kompensujące organom Inspekcji Sanitarnej wydatki poniesione z tytułu sporządzenia protokołu z kontroli oraz kosztów papieru i wydruku takiego protokołu. Taki koszt nie jest ani kosztem "innej czynności" bieżącego nadzoru sanitarnego w rozumieniu art. 36 ust. 1 ustawy o PIS, ani też nie stanowi "kosztu innych materiałów pomocniczych", o jakim mowa w § 3 pkt 2 r.s.s. Podkreślono też, że zastosowane do obliczenia wysokości tych należności przepisy zarządzenia nr 9/2023 Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Tarnowie z dnia 1 marca 2023 r. w sprawie wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego nie stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego i nie mogą stanowić podstawy naliczenia opłaty.

Z wyrokiem nie zgodził się Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Krakowie składając od niego skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej, zarzucił Sądowi I instancji:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci:

a) art. 36 ust. 1 ustawy o PIS poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że opłacie za czynności zapobiegawczego nadzoru sanitarnego podlegają uznaniu tylko te czynności, które wykraczają poza koszty standardowe związane z wydaniem decyzji (postanowienia), podczas gdy opłata została naliczona za czynności bieżącego nadzoru sanitarnego;

b) art. 36 ust. 1 ustawy o PIS w zw. z § 3 pkt 2 r.s.s. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że koszty papieru i wydruku nie są "innymi materiałami pomocniczymi", a także

2. naruszenie przepisów postępowania, w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi pomimo tego, że przepisy uzależniają ustalenie opłaty w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego, zaś w uzasadnieniu wyroku zamieszczono rozważania odnoszące się do zapobiegawczego nadzoru sanitarnego.

Inspektor Wojewódzki wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

E. Sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie nie wystąpiły podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają podstawy określone w art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie zarzuty kasacyjne okazały się trafne.

Zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu prawa materialnego w postaci art. 36 ust. 1 ustawy o PIS poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że opłacie za czynności zapobiegawczego nadzoru sanitarnego podlegają tylko te czynności, które wykraczają poza koszty standardowe związane z wydaniem decyzji (postanowienia), podczas gdy opłata została naliczona za czynności bieżącego nadzoru sanitarnego. Z zarzutem tym ściśle wiąże się kolejny zarzut, naruszenia art. 36 ust. 1 ustawy o PIS w zw. z § 3 pkt 2 r.s.s. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że koszty papieru i wydruku nie są "innymi materiałami pomocniczymi". Zarzuty te podlegają łącznemu rozpatrzeniu. Stosownie do art. 36 ust. 1 ustawy o PIS, za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy PIS w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2 (zd. pierwsze). Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych (zd. drugie). Bieżący nadzór sanitarny został zdefiniowany w art. 4 ustawy o PIS. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy o PIS, do zakresu działania PIS w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy w szczególności kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne dotyczące utrzymania należytego stanu higienicznego nieruchomości, zakładów pracy, instytucji, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, dróg, ulic oraz osobowego i towarowego transportu kolejowego, drogowego, lotniczego i morskiego oraz kontrola warunków środowiska pracy. Jak wynika z bezspornego stanu faktycznego sprawy, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Tarnowie przeprowadził w siedzibie E. Sp. z o.o. z siedzibą w T. kontrolę w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego kontrolując wymagania środowiska pracy w tym zakładzie pracy. Z tej racji, dopatrując się określonych naruszeń, sporządził protokół kontroli z dnia 7 czerwca 2023 r., nr [...]. Poza sporem pozostaje to, że czynności dopełniane przez organ PIS w trybie art. 4 ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy o PIS są czynnościami bieżącego nadzoru sanitarnego. Służą realizacji materialnoprawnej powinności zapewnienia pracownikom przez pracodawcę bezpiecznych i higienicznych warunków pracy (art. 15 ustawy z dnia 26 czerwca 1979 r. – Kodeks pracy, Dz.U. z 2025 r., poz. 277), a w wypadku niedochowania tych warunków – wydaniu decyzji (nakazu, zakazu) przywracającego stan zgodności z prawem, zgodnie z art. 27 i nn. ustawy o PIS.

Spór sprowadzał się natomiast do tego, czy na tle badanej sprawy dopełnione przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Tarnowie czynności kontrolne, tj. czynności bieżącego nadzoru sanitarnego, wygenerowały wydatki (koszty) w postaci: kosztu sporządzenia protokołu kontroli, kosztu papieru zużytego na ten protokół oraz kosztu wydruku protokołu, które spełniały wymogi stawiane innym czynnościom bieżącego nadzoru w rozumieniu art. 36 ust. 1 ustawy o PIS i innych materiałów pomocniczych stanowiących inne czynności, o jakich mowa w § 3 pkt 2 in fine r.s.s. Tylko takie bowiem transponują się na opłatę wymierzaną stronie. Przepisy o opłatach za czynności podejmowane przez organy PIS w postępowaniu administracyjnym (jurysdykcyjnym, kontrolnym prowadzonym w celu zgromadzenia materiału dowodowego na użytek przyszłego postępowania orzeczniczego) wchodzące w skład szerszej regulacji aktywności "dziedziny bieżącego nadzoru sanitarnego" są szczególnymi rozwiązaniami dotyczącymi kosztów postępowania administracyjnego, które co do zasady (legi generali) zawarte zostały w art. 261 i nn. k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., II OSK 366/07, CBOSA). W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko prezentowane dotychczas w orzecznictwie, iż w zakresie "innych czynności" związanych ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego mogą mieścić się koszty postępowania administracyjnego, rozumiane jako wydatki poniesione przez organy, w tym związane z procesem wydawania decyzji lub postanowień; te inne czynności nie zostały przez ustawodawcę ograniczone wyłącznie do czynności o charakterze badawczym, analityczno-sanitarny, czy kontrolnym. Przeciwnie obejmują wszelkie czynności, w tym techniczno-procesowe, wyjaśniające, dokumentacyjne, jeżeli tylko wykazują związek z celami i zakresem wykonywanego nadzoru sanitarnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2025 r., sygn. akt II GSK 2260/24, CBOSA).

Nie ulega kwestii, że postępowanie kontrolne i sporządzany w jego trakcie protokół stanowią swoisty etap gromadzenia z urzędu materiału dowodowego, który co do zasady jest wykorzystywany w postępowaniu kończącym się wydaniem decyzji określonej w art. 27 i nn. ustawy o PIS, gdy podmiot kontrolowany (adresat przyszłej decyzji) dopuścił się naruszenia wymogów higieniczno-zdrowotnych (zob. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2025 r., II GSK 2745/24, CBOSA). Naturalnie, szczególny zakres działania organów PIS, wymagający sięgania do faktów prawotwórczych ulokowanych w rozmaitych zjawiskach świata przyrody związanych ze zdrowiem człowieka, wpływem czynników środowiska (w tym mikrobiologicznych i chemicznych) w sposób rzutujący na stan zdrowia publicznego (z art. 1 zd. wstępne ustawy o PIS) sprawił, że zakres standardowych kosztów postępowania z art. 261 i nn. k.p.a. uległ znacznemu rozszerzeniu, wynikającemu ze sposobu stosowania wiadomości specjalnych przez organy tej Inspekcji i objął wymienione expressis przez ustawodawcę w art. 36 ust. 1 zd. pierwsze ustawy o PIS "badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane przez organy PIS". Te "inne czynności" to również koszty administrowania, czyli koszty materiałów i wydatków poniesionych na sporządzenie dokumentacji sprawy, nie wyłączając kosztu sporządzenia i wygenerowania protokołu kontroli. Protokół bowiem należy do czynności podejmowanych w postępowaniu administracyjnym typu niejurysdykcyjnego, do których art. 36 ust. 1 ustawy o PIS znajduje zastosowanie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2025 r., sygn. akt II GSK 303/25, CBOSA). Trafnie zatem w skardze kasacyjnej stwierdzono, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 36 ust. 1 ustawy o PIS w zw. z § 3 pkt 2 r.s.s. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a więc końcową wysokość nałożonej opłaty. Stopień tego naruszenia odpowiadał więc wymogom art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Nietrafnie jednak twierdził w skardze kasacyjnej Inspektor Wojewódzki, że ocena dokonana przez Sąd I instancji nawiązuje do czynności zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, podczas gdy przedmiotem sprawy była odpłatność czynności nadzoru bieżącego. Sąd I instancji zaprezentował własną wykładnię przepisów prawa materialnego w zakresie odnoszącym się do bieżącego nadzoru sanitarnego. Zbadał decyzję "w ramach bieżącego nadzoru" (s. 1 uzasadnienia), zaprezentował podstawę wyroku w postaci art. 36 ust. 1 ustawy o PIS wskazując, że odnosi się do "sprawowania bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego" (s. 10 uzasadnienia), a we wskazaniach adresowanych do organu podkreślił potrzebę ponownego załatwienia sprawy opłaty za czynności "wykonywane w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego" (s. 16 uzasadnienia). To, że część wywodów Sądu I instancji, zwłaszcza relacjonująca stan orzecznictwa sądowego, przywołuje poglądy odnoszące się tak do nadzoru bieżącego, jak i zapobiegawczego, wynika – co naturalne – ze wspólnej regulacji obydwu odmian nadzoru, jaką jest art. 36 ust. 1 ustawy o PIS. Z tych powodów nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełniało wszystkie wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a., jakkolwiek prezentowało odmienny wynik wykładni niż ten przedstawiony przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z tym przepisem przedstawiono w zaskarżonym wyroku stan sprawy (s. 1-7), zarzuty podniesione w skardze (s. 7-9), stanowisko strony przeciwnej (s. 9), podstawę prawną rozstrzygnięcia (s. 16- 17) oraz jej wyjaśnienie (s. 10-15).

Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2

w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).