Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi T. L. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącego T. L. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania T. L. od decyzji Wojewody [...] z dnia

[...] stycznia 2011 r., nr [...], orzekającej o ustaleniu na rzecz T. L. oraz osób, które udokumentują swój tytuł prawny do udziału 1/2 części przedmiotowej nieruchomości stanowiącego własność E. L., odszkodowania za przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość, położoną w gminie [...], obrębie [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...]ha, przeznaczoną pod budowę drogi ekspresowej [...][...], odcinek węzeł "[...]" ("[...]") - [...], a także

o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych j Autostrad do wypłaty 1/2 części ustalonego odszkodowania na rzecz T. L. oraz do przekazania 1/2 części ustalonego odszkodowania do depozytu sądowego z uwagi na nieuregulowany stan prawny tej części nieruchomości uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny:

Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położona w gminie [...], obrębie [...], decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia

[...] grudnia 2009 r., nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod budowę drogi ekspresowej [...], odcinek węzeł "[...]'" ("[...]") - [...].

Z akt sprawy wynika, iż E. L., była współwłaścicielka przedmiotowej nieruchomości położonej w gminie [...], obrębie [...], (zgodnie z odpisem zupełnym księgi wieczystej nr [...]), zmarła w dniu [...] sierpnia 2009 r., co potwierdza skrócony odpis aktu zgonu z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...].

Obwieszczeniem z dnia [...] listopada 2010 r. Wojewoda [...] zawiadomił

o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość.

W terminie 14 dni od dnia zamieszczenia obwieszczenia na tablicy ogłoszeń, nie zgłosiły się osoby, którym przysługują prawa rzeczowe do udziału w 1/2 części przedmiotowej nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr: [...], Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu na rzecz Pana T. L. oraz osób, które udokumentują swój tytuł prawny do udziału 1/2 części przedmiotowej nieruchomości stanowiącego własność E. L., odszkodowania za przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość, położoną w gminie [...], obrębie [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...]ha, przeznaczoną pod budowę drogi ekspresowej [...], a także o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty 1/2 części ustalonego odszkodowania na rzecz T. L. oraz do przekazania ½ części ustalonego odszkodowania do depozytu sądowego z uwagi na nieuregulowany stan prawny nieruchomości.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył T. L. podnosząc, iż w powyższej sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.

o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, gdyż przejęcie przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa " nie dotyczy realizacji pasa drogi". Ponadto odwołujący stwierdził, iż wyrazi zgodę na zajęcie nieruchomości tylko w przypadku wykupu całej nieruchomości.

W odwołaniu podniesiono także kwestię niewywiązywania się Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z ugody zawartej w dniu [...] września 2006 r. oraz kwestię braku dostępu do infrastruktury technicznej, co uniemożliwia naprawy

i konserwację wodociągu, zwłaszcza w okresie zimowym.

Rozpatrując odwołanie organ podniósł, iż zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji

w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2008 r., Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.) nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, o których mowa w ust. 2 (linie podziału nieruchomości), stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa

w odniesieniu do dróg krajowych lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, z dniem, w którym decyzja o ustaleniu drogi stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 i 18a. Odszkodowanie za ww. nieruchomości przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (art. 12 ust. 4f ww. ustawy z dnia

10 kwietnia 2003 r.).

Organ pierwszej instancji nie podjął czynności zmierzających do ustalenia następców prawnych zmarłej współwłaścicielki nieruchomości położonej w gminie [...], obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...]ha, E. L., a zdaniem organu odwoławczego obowiązkiem organu pierwszej instancji było podjęcie niezbędnych kroków zmierzających do ustalenia stanu prawnego nieruchomości.

Zdaniem organu odwoławczego Wojewoda [...] nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego celem ustalenia-stanu prawnego nieruchomości, lecz orzekł o ustaleniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do złożenia ½ części tego odszkodowania do depozytu sądowego.

Zdaniem organu odwoławczego obowiązujące zasady ustalania odszkodowania za nieruchomości nabyte z mocy prawa pod realizację inwestycji drogowych nie regulują sytuacji, kiedy przejmowane nieruchomości mają nieuregulowany stan prawny, albo właściciel lub użytkownik nieruchomości nie żyje i nie przeprowadzono po nim postępowania spadkowego. Kwestii tej nie wyjaśnia również ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.). Przepis art. 8 tej ustawy odnosi się bowiem do sytuacji, kiedy istnieje ustalony krąg stron postępowania, a jedynie nie znane są adresy. Z kolei przepis art. 113 i 114 ustawy o gospodarce nieruchomościami znajduje zastosowanie zdaniem organu jedynie przy wywłaszczeniu nieruchomości. Dlatego też Wojewoda [...] nie miał podstaw do zobowiązania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do złożenia części odszkodowania do depozytu sądowego. Obowiązkiem organu wojewódzkiego jest bowiem zawiadomienie wszystkich stron o toczącym się postępowaniu

i przeprowadzenie tego postępowania z ich udziałem, co wynika z treści art. 10 § 1 Kpa.

Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem podniesionym przez skarżącego, dotyczącym braku podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przedmiotowa nieruchomość została objęta decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. Nie ma zaś znaczenia zdaniem organu, wbrew twierdzeniom skarżącego, że nieruchomość ta nie jest przeznaczona pod pas drogi, lecz znajduje się w jej liniach rozgraniczających.

Odnosząc się do zarzutu podniesionego przez skarżącego w kwestii utraty wartości pozostałej części nieruchomości, organ wyjaśnił, że w myśl art. 13 ust. 3 ustawy o zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w przypadku jeżeli przejęta jest tylko część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do jej nabycia na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego (art. 13 ust. 3 ww. ustawy), ale kwestia ta nie dotyczy przedmiotowego postępowania i powinna być rozstrzygnięta pomiędzy zainteresowanymi stronami.

Zdaniem organu nabywanie na żądanie właściciela tzw. "resztówek", tj. części nieruchomości pozostałej po wywłaszczeniu, które wskutek wywłaszczenia nie nadają się na dotychczasowe cele nie jest prostą kontynuacją postępowania wywłaszczeniowego, czy też nowym postępowaniem administracyjnym w tym przedmiocie. Jest to mimo, że nabywcą omawianej części nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa jest organ administracji publicznej roszczenie cywilnoprawne, którego w razie sporu strona może dochodzić przed sądem powszechnym.

Chybiony jest również zdaniem organu zarzut skarżącego, dotyczący niewywiązywania się Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z ugody zawartej w dniu [...] września 2006 r., bowiem powyższa ugoda nie została zawarta w trybie przepisów Kpa, lecz w oparciu o przepis Kodeksu Cywilnego. W związku z powyższym ugoda ta nie jest sprawą administracyjną tylko cywilnoprawną i nie może być oceniania na gruncie niniejszego postępowania.

Odnosząc się zaś do kwestii braku dostępu do wodociągu na skutek wydzielenia nieruchomości drogowej, organ zwraca uwagę na możliwość zastosowania w niniejszej sprawie art. 120 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowiącego, że jeżeli zachodzi potrzeba zapobieżenia niebezpieczeństwu, wystąpienia szkody lub niedogodnościom, jakie mogą powstać dla właścicieli albo użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich wskutek wywłaszczenia lub innego niż dotychczas zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, w decyzji

o wywłaszczeniu ustanawia się niezbędne służebności oraz ustala obowiązek budowy

i utrzymania odpowiednich urządzeń zapobiegających tym zdarzeniom lub okolicznościom. Obowiązek budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń, ciąży na występującym z wnioskiem o wywłaszczenie.

Powyższy przepis, z uwagi na odesłanie zawarte w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r., mógłby znaleźć zastosowanie w postępowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa. Analiza powyższego przepisu wykazuje bowiem, że może mieć on charakter odszkodowawczy.

Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. skargę do WSA w warszawie złożył T. L. nie zgadzając się z jej treścią i wniósł o anulowanie tej decyzji jako niezgodnej z zapisami "specustawy" i ustawy zasadniczej.

Skarżący podniósł między innymi, że jego zdaniem nie może być tak, że wywłaszcza się kolejne części nieruchomości bez zastanowienia się, co się dzieje z pozostałą częścią, a kierowanie obciążeń finansowych i odpowiedzialności za prawidłowe funkcjonowanie pozostałej części jak i kosztów ich dochodzenia na stopie cywilnej (koszt założenia sprawy to 10% wartości sporu w przypadku wartości nieruchomości [...] PLN, to koszt [...] PLN) na właściciela nieruchomości jest bezprawiem i wyjątkowym cynizmem w wykonaniu urzędów Państwa.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżone decyzje nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na

wynik sprawy. Przy czym ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną, lecz jest zobowiązany wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższym Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie chociaż z innych powodów niż w niej podniesione.

Minister Infrastruktury uchylając zaskarżoną decyzją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. orzekającą o ustaleniu odszkodowania na rzecz skarżącego oraz osób, które udokumentują swój tytuł prawny do udziału w wysokości ½ części nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...] oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha stanowiącej własność E. L. a przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej [...], odcinek węzeł [...] a takie zobowiązującą Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ½ części ustalonego odszkodowania na rzecz T. L. oraz do przekazania pozostałej ½ części tego odszkodowania do depozytu sądowego z uwagi na nieuregulowany stan prawny do tej części nieruchomości uznał, że organ pierwszoinstancyjny naruszył art. 10 § 1 kpa poprzez niezapewnienie wszystkim stronom udziału w przedmiotowym postępowaniu, a przed wydaniem decyzji umożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego tj. że nie podjął wszelkich kroków zmierzających do ustalenia stanu prawnego powyższej nieruchomości.

Zdaniem organu odwoławczego obowiązujące przepisy prawa dotyczące ustalenia odszkodowania za nieruchomości nabyte z mocy prawa pod realizację inwestycji drogowych nie regulują sytuacji kiedy przejmowane nieruchomości mają nieuregulowany stan prawny, albo właściciel lub użytkownik wieczysty nie żyje i nie przeprowadzono postępowania spadkowego.

Stąd organ odwoławczy wywiódł, że organ pierwszej instancji nie miał także podstaw do zobowiązania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad do złożenia ½ części ustalonego odszkodowania do depozytu sądowego.

Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę nie podziela stanowiska Ministra Infrastruktury w tej kwestii, bowiem uprawnienie dłużnika do złożenia przedmiotu świadczenia do depozytu sądowego wynikać może z różnych przepisów prawa materialnego. Takimi przepisami są np. art. 321, 324, 333, 364 i inne k.c. oraz art. 356 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze (tekst jedn.; Dz. U.

z 2009 r. Nr 175, poz. 1361 z późn. zm.), art. 42 i 97 ustawy z dnia 28 kwietnia 1936 r.

- Prawo wekslowe (Dz. U. Nr 37, poz. 282 z późn. zm.). Takim przepisem jest też

art. 133 u.g.n., a na podstawie art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie uregulowanym w tej ustawie.

Wpłata odszkodowania pieniężnego za wywłaszczenie do depozytu sądowego może nastąpić tylko w przypadkach wskazanych w przepisie art. 133 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Co do zasady odszkodowanie wypłaca się do depozytu sądowego, gdy wywłaszczenie dotyczy nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, o których mowa w art. 113 ust. 6 powyższej ustawy, przy czym zgodnie z art. 113 ust. 7 za takie uważa się również nieruchomości, których właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie żyje i nie przeprowadzono postępowania spadkowego lub nie zostało ono zakończone. W tym przypadku nie ma bowiem osób uprawnionych do odebrania odszkodowania, albo osoby takie nie są znane. Należy przy tym zauważyć, że w takiej sytuacji odszkodowanie nie jest "za wywłaszczenie", bo nie pozbawiono prawa żadnej konkretnej osoby, ale z tego tytułu, że została wydana decyzja o nabyciu prawa do nieruchomości przez podmiot publicznoprawny.

Taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach sprawy bezspornie wynika, że współwłaścicielka ½ części przedmiotowej nieruchomości zajętej pod inwestycję drogową E. L. zmarła w dniu [...] sierpnia 2009 r. (co potwierdza skrócony odpis aktu zgonu z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...]).

Organ I instancji obwieszczeniem z dnia [...] listopada 2010 r. umieszczonym na tablicy ogłoszeń zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość.

W wyznaczonym terminie nie zgłosiły się żadne osoby, którym przysługują prawa rzeczowe do tej części nieruchomości.

Wbrew stanowisku Ministra Infrastruktury do zastosowania takiej formy zawiadamienia o wszczęciu postępowania odszkodowawczego uprawniał Wojewodę [...] przepis art. 114 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z treści powyższego przepisu wynika bowiem wprost, że w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym informację o zamiarze wywłaszczenia starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (odpowiednio GDKiA), podaje do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości oraz na stronach internetowych starostwa powiatowego, a także poprzez ogłoszenie w prasie o zasięgu ogólnopolskim. Jeżeli wywłaszczenie dotyczy części nieruchomości, ogłoszenie zawiera również informację o zamiarze wszczęcia postępowania w sprawie podziału tej nieruchomości.

Zatem zarzut naruszenia prawa procesowego przez ten organ polegający na braku wyczerpującego wyjaśnienia stanu prawnego tej nieruchomości, a także zarzut dotyczący braku podstaw prawnych do złożenia ½ części odszkodowania do depozytu sądowego z powodu nieustaleni następców prawny E. L. nie są zasadne.

Natomiast Sąd w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego w pozostałym zakresie tj., że były podstawy do zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2008 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, że zgodnie z art. 13 ust. 3 powyższej ustawy jeżeli pozostała, nieprzejęta na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do jej nabycia na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, ale jest to odrębna kwestia objęta nowym postępowaniem i nie może być załatwiona w niniejszym postępowaniu objętym kontrolą Sądu, jest to bowiem roszczenie cywilno-prawne, które w razie sporu podlega ocenie sądu powszechnego. Sąd nie dopatrzył się też naruszenia przez organy orzekające w przedmiotowej sprawie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i dlatego wszystkie zarzuty skargi uznał za niezasadne.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe stanowisko Sądu.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji.