Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak sędzia del. WSA Grzegorz Antas (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 893/24 w sprawie ze skargi O. S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 27 czerwca 2024 r. nr WI-I.7843.1.34.2024.AR w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 11 grudnia 2024 r., sygn. II SA/Gd 893/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę [...] S. A. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody Pomorskiego z 27 czerwca 2024 r.,

nr WI-I.7843.1.34.2024.AR, utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z 18 kwietnia 2024 r., nr AB.6743.281.3.2024, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 30 ust. 2, 2a oraz ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), dalej: p.b., a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), dalej: k.p.a., po rozpatrzeniu zgłoszenia skarżącej spółki z 12 marca 2024 r., wniósł sprzeciw do zamiaru wykonania robót budowlanych mających polegać na montażu instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej [...] na istniejącej wieży [...] sp. z o.o. [...], zlokalizowanej na działce nr ew. [...], obręb [...] w [...].

Skarżąca złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a p.b. poprzez błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym uznaniu, że instalacja dodatkowych anten na istniejącej stacji bazowej wymaga pozwolenia na budowę, jeśli stanowi rozbudowę lub przebudowę stacji bazowej telefonii komórkowej, podczas gdy przepisy te zwalniają z obowiązku pozyskania pozwolenia na budowę wykonania "konstrukcji wsporczej z jednoczesnym montażem urządzeń radiotelekomunikacyjnych", a z literalnego brzmienia przepisu wynika jednoznacznie, że z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolnione są prace polegające na "instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających", co oznacza, że zwolnione z obowiązku pozyskania pozwolenia na budowę jest także instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych;

b) art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie, czyli ocenę przez Sąd I instancji, że na tej podstawie materialnoprawnej organy winny wnieść sprzeciw do zgłoszonych przez spółkę robót budowlanych z uwagi na fakt, iż jej inwestycja stanowi "przebudowę czy rozbudowę istniejącej stacji", która nie mieści się w katalogu robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia opisanych w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a p.b.;

c) art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b p.b. przez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy zaplanowane roboty budowlane polegały na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych instalacji radiokomunikacyjnej, których wysokość nie przekroczyła 3 metrów.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącą na usprawiedliwionych podstawach.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego, Sąd I instancji, wbrew postawionemu w skardze kasacyjnej zarzutowi, nie nadał błędnego znaczenia normatywnego art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a i art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a p.b., co powoduje, że za nieuprawnione uznać w konsekwencji trzeba stanowisko skarżącej, zgodnie z którym w rozpoznawanej sprawie nie zachodziły warunki do wniesienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b. sprzeciwu do zgłoszenia z 12 marca 2024 r., jeżeli dotyczyło ono - jak należy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjąć - zamiaru wykonania przez skarżącą jako inwestora robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z akt administracyjnych wynika, że skarżąca zgłosiła zamiar wykonywania robót budowlanych polegających na montażu instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej operatora [...] S.A. na istniejącej wieży wolnostojącej służącej do celów telekomunikacyjnych. Przedmiotem instalacji miały się stać: [...] anteny sektorowe [...] o wymiarach [...] mm (na wieży), [...] antena radiolinii o średnicy ok. [...] mm (na wieży), [...] moduły radiowe [...] o wymiarach [...] mm (na wieży), [...] moduły radiowe [...] i [...] o wymiarach [...] mm (na wieży), [...] konstrukcje wsporcze o wysokości [...] mm (na wieży), [...] konstrukcje wsporcze o wysokości [...] mm (na wieży), [...] szafy telekomunikacyjne o wymiarach [...] mm na dedykowanej ramie (przy wieży), [...] szafa telekomunikacyjna [...] o wymiarach [...] mm (przy wieży), [...] kpl. drabin do prowadzenia kabli o łącznej długości ok. [...] m (na wieży), [...] drabina kablowa o długości [...] mm (przy wieży), [...] ogrodzenie o wysokości [...] mm (przy wieży) oraz [...] komplet kabli telekomunikacyjnych oraz drobne akcesoria i elementy montażowe.

Uwzględniając zakres zgłoszonego przedsięwzięcia, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że dokonana przez organy orzekające kwalifikacja prawnobudowlana inwestycji jest poprawna, albowiem trafnie odwołuje się do niemożności objęcia spornych robót kategorią "instalowania na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających", o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a i art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a p.b.

Antenowa konstrukcja wsporcza, będąca wolno stojącą wieżą antenową, na której zamontowane zostały anteny, urządzenia radiowe i instalacje radiokomunikacyjne, a także związany z nimi osprzęt i urządzenia zasilające, jest obiektem budowlanym stanowiącym całość techniczno-użytkową. Parametry użytkowe tego obiektu mają związek z parametrami wchodzących w jego skład anten i urządzeń warunkujących jego funkcjonalność, opartą na zdolności do emisji i odbioru sygnału radiowego. Parametry te, z jednej strony, mają wpływ na zapewniany przez tenże obiekt telekomunikacyjny zasięg i odpowiednią przepustowość sieci, a z drugiej, decydują o obszarze jego oddziaływania, będącego funkcją przestrzennego rozkładu natężenia pól elektromagnetycznych (PEM) w otoczeniu. Przepis art. 3 pkt 7a p.b. stanowi, że przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W przypadku zamontowania na wieży dodatkowych anten sektorowych na konstrukcjach wsporczych, w świetle dyspozycji art. 3 pkt 7a p.b., dochodzi do przebudowy tego obiektu z uwagi na zmianę jego parametrów użytkowych. Gdy w danym przypadku dochodzić może do istotnej zmiany obciążenia konstrukcji, roboty takie mogą prowadzić również do zmiany parametrów technicznych wieży antenowej. Taka postać robót budowlanych, niestanowiących budowy, nie została zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę w art. 29 ust. 3 i 4 p.b.

Argumentacja skargi kasacyjnej nawiązująca do wyłączenia ze wskazanego wymagania instalowania "konstrukcji wsporczej z jednoczesnym montażem urządzeń radiotelekomunikacyjnych" powyższej oceny nie może zmienić. Uwzględnić bowiem trzeba, że instalowanie w rozumieniu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a i art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a p.b. to przymocowanie (połączenie) urządzenia do istniejącego obiektu budowlanego w sytuacji, w której to urządzenie, stając się bądź nie stając konstrukcyjną albo funkcjonalną częścią tego obiektu, nie ma wpływu na zmianę jego istotnych parametrów. Pozwala to dokonać delimitacji pojęć "instalowanie" i "przebudowa", dla których warunkiem brzegowym, determinującym właściwy tryb postępowania, pozostaje kwestia zmiany parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu budowlanego w następstwie przeprowadzonych przy nim czynności instalacyjnych.

W rozpatrywanym przez Sąd I instancji przypadku tenże warunek, co bezsporne, nie został spełniony, co ma kluczowe znaczenie dla kierunku podjętego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej rozstrzygnięcia.

Zwrócenia uwagi wymaga, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ten kierunek wykładni nadawanej przepisowi art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a i art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a p.b., którego brzmienie odpowiada w zasadniczej swojej części treści art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b. (w stanie prawnym obowiązującym do 19 września 2020 r.) po jego zmianie z dniem 25 października 2019 r. przez art. 5 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1815), nie budzi zasadniczych wątpliwości (por. wyrok NSA z 22 stycznia 2026 r., II OSK 1925/23; wyrok NSA z 28 października 2025 r., II OSK 916/23; wyrok NSA z 28 maja 2025 r., II OSK 83/25; wyrok NSA z 10 kwietnia 2025 r., II OSK 2258/22; wyrok NSA z 4 marca 2025 r., II OSK 1799/22).

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.