II SA/Ke 443/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-11-26	
Data wpływu	2025-08-14	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach	
Sędziowie	Beata Ziomek /przewodniczący/
Krzysztof Armański /sprawozdawca/
Renata Detka	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 5 ust. 1, 2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 1233; art. 11 ust. 2; Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. j)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi U. spółka jawna w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 15 lipca 2025 r. znak: SKO.IN-90/2711/96/2025 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.	
Uzasadnienie
Decyzją z 15 lipca 2025 r. znak: SKO.IN-90/2711/96/2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania A Spółka Jawna, zwanej dalej w skrócie "Spółką [...]", od decyzji Wójta Gminy Solec-Zdrój z dnia 23 maja 2025 r., znak: SOO.I.1431.10.2024, w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w postaci sprawozdań finansowych przedstawiających zestawienie kosztów poniesionych w związku z zarządzaniem obiektem "[...]" oraz wysokości uzyskanych wpływów z opłat – dokument wskazany w § 13 pkt 8 umowy koncesji na roboty budowlane nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu faktycznym i prawnym powyższej decyzji SKO wyjaśniło, że wnioskiem z dnia 14 lutego 2024 r. Spółka [...] zwróciła się o udostępnienie ww. informacji publicznej. Pismem z 28 lutego 2024 r. Wójt Gminy Solec-Zdrój poinformował wnioskodawcę, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, albowiem żądana informacja nie została wytworzona przez gminę i nie stanowi o sprawach publicznych a przedsiębiorstwa, od którego pochodzi, nadto stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu skargi wnioskodawcy na bezczynność wyrokiem z dnia 16 października 2024 r. sygn. akt II SAB/Ke 96/24 zobowiązał Wójta Gminy Solec-Zdrój do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od daty zwrotu organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że w jego ocenie informacje dotyczące żądanych sprawozdań finansowych związanych z realizacją zawartej przez Gminę umowy koncesji na roboty budowlane stanowi informację publiczną, a nie udostępniając jej (bądź nie wydając decyzji odmownej) organ pozostał w bezczynności. W dniu 26 listopada 2024 r. wpłynęło do organu pierwszej instancji pismo od B Sp. z o.o. z siedzibą w [...], w którym wskazano, że wszelkie informacje zawarte w sprawozdaniach okresowych mają z perspektywy tej Spółki charakter ściśle poufnych informacji handlowych, których ujawnienie mogłoby wyrządzić jej istotną szkodę majątkową i stanowić podstawę nieuczciwej budowy konkurencyjnej przez podmiot, który uzyskał do nich dostęp. Organ pierwszej instancji w dniu 4 lutego 2024 r. wydał decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej, którą SKO uchyliło w całości decyzją z dnia 25 marca 2025 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 23 maja 2025 r. Wójt Gminy Solec-Zdrój orzekł o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej. Odwołanie od tej decyzji w ustawowym terminie złożyła Spółka.

Rozpoznając odwołanie Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji uzupełnił materiał dowodowy w sprawie uzyskując pisemne stanowisko B Sp. z o.o. (pismo z dnia 24 kwietnia 2025 r.), z którego wynika że wszelkie informacje zawarte w sprawozdaniach okresowych stanowią tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902), zwanej dalej "u.d.i.p.", a tym samym podlegają ustawowemu wyłączeniu z obowiązku udostępnienia w trybie dostępu do informacji publicznej.

Kolegium wskazało dalej, że w świetle wyroku WSA w Kielcach z dnia 16 października 2024 r., sygn. akt II SAB/Ke 96/24, nie budzi wątpliwości, że informacje dotyczące żądanych sprawozdań finansowych związanych z realizacją zawartej przez Gminę umowy koncesji na roboty budowlane stanowią informację publiczną. Jednak zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Na tajemnicę tę składają się łącznie dwa elementy: formalny - rozumiany jako wyrażenie woli utajnienia danych informacji, przejawiającej się w formie podjętych czynności, przedsięwziętych przez przedsiębiorcę w celu zapewnienia poufności określonych danych, oraz materialny – odnoszący się do charakteru informacji i wynikającej z niego konieczności zachowania jej poufności. Definicja legalna tajemnicy przedsiębiorstwa została zawarta w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2022 r. poz. 1233), dalej jako "u.z.n.k.", zgodnie z którym przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Z treści powołanego przepisu wynika, iż aby objąć prawną ochroną pewien zakres informacji istotnej dla przedsiębiorcy niezbędne jest jej wyłączenie z jawności publicznej, poprzez podjęcie niezbędnych działań zmierzających do zachowania poufności tej informacji. Na tajemnicę przedsiębiorstwa składają się takie informacje należące do tego podmiotu, których przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie albo nabycie od osoby nieuprawnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy.

Zdaniem SKO analizując niniejszą sprawę stwierdzić należy, że obie wyżej wymienione przesłanki zostały spełnione, gdyż jak wynika z akt B Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej jako Spółka B) w związku z zarządzaniem obiektem "[...]" podjęła szereg działań mających na celu zachowanie danych objętych wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w poufności. Spółka ta stosuje wypracowane wewnętrzne procedury obiegu informacji poufnych, jakimi są żądane dokumenty, oznacza dokumenty zawierające informacje poufne klauzulami zastrzeżeń poufności, w tym z odwołaniem do tajemnicy przedsiębiorstwa, ograniczając dostęp do informacji poufnych jedynie do osób upoważnionych, zarówno po stronie Spółki, jak i podmiotów z nią współpracujących, zawiera umowy o zachowaniu poufności, stosuje zabezpieczenia techniczne takie jak kontrola dostępu, szyfrowanie danych, ograniczenia uprawnień użytkowników systemów oraz monitorowanie przetwarzania informacji, ogranicza publiczny dostęp do danych wrażliwych poprzez selektywne ujawnienie jedynie zakresu informacji wymaganych przez przepisy prawa. Spółka B podjęła zatem szereg działań aby zachować żądane dane w poufności. Ponadto dane te nie są znane osobom trzecim ani nie zostały podane do publicznej wiadomości. Informacje te są ujawniane tylko ograniczonemu, ściśle określonemu kręgowi osób, pozostających w stosunku służbowym lub umownym z tą Spółką, które uzyskały do nich dostęp w zakresie niezbędnym do wykonywania powierzonych obowiązków. Są oni zobowiązani do zachowania poufności uzyskanych informacji na podstawie wewnętrznych regulacji spółki oraz umów cywilnoprawnych, w tym klauzul poufności zawartych w umowach o pracę, umowach o współpracy. Analiza dokonana przez SKO w zakresie danych umieszczanych w sprawozdaniach finansowych składanych do Krajowego Rejestru Sądowego i tych sprawozdań okresowych składanych do Gminy Solec-Zdrój wykazała, że dane te się różnią, gdyż te składane do KRS obejmują dane dotyczące ogólnej działalności Spółki, a te okresowe przedkładane do organu pierwszej instancji obejmują dane dotyczące [...] w Solcu-Zdroju, zatem mają bardziej szczegółowy zakres. Nie są również one ogólnodostępne. Ujawnienie sprawozdań finansowych przedstawiających zestawienie kosztów poniesionych w związku z zarządzaniem obiektem "[...]" oraz wysokość uzyskanych wpływów w z opłat mogłoby prowadzić do ujawnienia istotnych elementów modelu biznesowego Spółki B, jej założeń ekonomicznych, na których oparto działalność gospodarczą i mogłyby one zostać wykorzystane przez podmioty trzecie w sposób niekorzystny dla Spółki. Są to bowiem dane finansowe tego obiektu, które przedstawiają samodzielną wartość handlową w relacjach z konkurencyjnymi przedsiębiorcami. Z tego względu niezasadny jest zarzut dotyczący okoliczności, że żądana informacja dotyczy znikomej części całej działalności B Sp. z o.o., gdyż jak wynika z powyższego stanowią one istotne informacje w prowadzonej działalności gospodarczej, jaką są [...]. Ponadto w ocenie SKO informacje objęte żądaniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej posiadają realną i wymierną wartość gospodarczą dla Spółki B nie tylko ekonomiczną, ale także w znaczeniu praktycznym, operacyjnym i strategicznym, gdyż potencjalne ich ujawnienie mogłoby spowodować ryzyko utraty przewagi konkurencyjnej, osłabienie pozycji negocjacyjnej, naruszenia relacji kontraktowych, a nawet możliwości odtworzenia modelu działania ww. Spółki przez podmiot trzeci. Z powyższego wynika, że dane te mają istotną wartość gospodarczą dla Spółki B, zatem i przesłankę materialną uznania żądanych informacji za objętą tajemnicą przedsiębiorstwa uznać należy za spełnioną.

W skardze na powyższą decyzję SKO, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, Spółka [...] zarzuciła naruszenie:

1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji;

2) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają zasady ograniczenia prawa do informacji, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionej odmowie udzielenia informacji, niespełniającej warunków proporcjonalności i konieczności dokonanego ograniczenia, nieznajdującej podstaw w potrzebie ochrony wartości prawnie chronionych wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP;

3) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, poprzez błędne zastosowanie polegające na niepoprawnym przyjęciu, że udostępnienie żądanych informacji naruszyłoby tajemnicę przedsiębiorcy;

4) art. 11 ust. 2 u.z.n.k. poprzez jego błędne zastosowanie bez wykazania, że informacje mają wartość gospodarczą i były chronione;

5) art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej i niepełnej ocenie, wyrażającej się:

a) w błędnej i niepełnej ocenie dokumentu w postaci "Umowy koncesji na roboty budowlane – [...]" (nr [...]) z którego jednoznacznie wynika, że strony ww. umowy nie zawarły w niej jakiejkolwiek procedury ochrony danych wrażliwych, tj. dokumentacji technicznej, danych finansowych, know-how o znaczeniu technologicznym, marketingowym czy handlowym oraz nie zastosowały żadnych klauzul poufności i nie wskazywały na tajemnicę przedsiębiorcy;

b) nieprawidłowej ocenie "oświadczenia" pełnomocnika Spółki B polegającej na nadaniu mu waloru wiarygodności, podczas gdy oświadczenie to ma charakter następczy i nie wskazuje jakie konkretne starania podjęła Spółka aby zachować poufność danych objętych wnioskiem o udzielenie dostępu do informacji publicznej, a treść oświadczenia odnosi do bliżej nieokreślonych procedur niepotwierdzonych konkretnymi dokumentami, które to stanowisko zostało przyjęte przez organ I instancji jako swoje, a które bezrefleksyjnie powiela organ II instancji bez dokonania w tym zakresie swoich ustaleń, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego uznania, że Spółka B podjęła jakiekolwiek działania aby objąć żądaną informację tajemnicą przedsiębiorcy;

6) art. 8 i 107 § 3 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skarżąca Spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, zobowiązanie organu I instancji do ponownego rozpoznania wniosku oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając swe stanowisko Spółka [...] podniosła, że zaskarżona decyzja narusza fundamentalne prawo do informacji publicznej. Skarżący wnioskował o udostępnienie sprawozdań finansowych dotyczących kosztów i wpływów z zarządzania obiektem "[...]" - dokumentów, które zgodnie z § 13 pkt 8 umowy koncesyjnej winny być corocznie przekazywane Gminie Solec-Zdrój przez podmiot prywatny. Przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wymaga, by tajemnica była należycie wykazana. Tymczasem w tym przypadku nie wykazano w żaden sposób, by sprawozdania miały wartość gospodarczą, nie udowodniono również, że spółka podjęła jakiekolwiek działania w celu zachowania ich poufności – np. poprzez oznaczenie dokumentów jako poufnych, stosowanie klauzul czy ograniczenie do nich dostępu. Za takie działanie nie może zostać uznane następcze oświadczenie spółki. W samej umowie brak jest jakichkolwiek wzmianek o tym, że te konkretne dane mają być objęte tajemnicą przedsiębiorcy. Tymczasem interes publiczny w jawności finansów publicznych ma nadrzędne znaczenie, co potwierdza ugruntowane orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Nie sposób zatem przyjąć, że interes gospodarczy przedsiębiorcy może automatycznie przeważać nad prawem obywateli do informacji – zwłaszcza gdy dane dotyczą realizacji zadań publicznych na podstawie umowy z jednostką samorządu terytorialnego. Zawarcie umowy koncesyjnej oznacza zgodę na pewien zakres jawności. Spółka B, jako profesjonalny uczestnik obrotu gospodarczego, musiała mieć świadomość, że zawarcie umowy koncesji finansowanej ze środków publicznych wiąże się z obowiązkiem transparentności. Przedsiębiorca ubiegający się o publiczne środki - w tym poprzez koncesję, dotację czy zamówienie - musi liczyć się z tym, że informacje dotyczące treści umowy, wartości kontraktu, zasad rozliczeń czy raportowania mogą i powinny zostać ujawnione opinii publicznej.

Zdaniem skarżącej dane dotyczące kosztów i przychodów z jednego obiektu ([...]) nie stanowią informacji o istotnej wartości strategicznej dla konkurencji, zwłaszcza że Spółka prowadzi znacznie szerszą działalność, a ujawnione dane miałyby jedynie charakter szczątkowy. Spółka B i tak podlega obowiązkowi publikowania danych finansowych w Krajowym Rejestrze Sądowym.

Nie przedstawiono żadnych działań zmierzających do zachowania poufności danych, takich jak klauzule umowne, wewnętrzne procedury, oznaczenia dokumentów jako poufnych itp. Przeciwnie - umowa koncesyjna nie zawiera żadnych zastrzeżeń poufności w odniesieniu do raportowanych danych. Odmowa dostępu do informacji ma charakter wtórny i instrumentalny, a argumentacja o rzekomej tajemnicy przedsiębiorcy pojawiła się dopiero na etapie postępowania administracyjnego i nie wynika ani z konstrukcji umowy koncesyjnej, ani z praktyki działania stron. W ocenie skarżącej strony, powoływanie się przez organ na stanowisko przedsiębiorcy i przyjmowanie go jako własnego dowodzi stronniczości oraz naruszenia zasady reprezentowania interesu publicznego. Organ administracji publicznej - a w szczególności wójt gminy - powinien w pierwszej kolejności stać na straży jawności życia publicznego oraz racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi, a nie chronić nieudowodnione interesy prywatne przedsiębiorcy, który korzysta z majątku komunalnego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego.

Przedmiotem sprawy jest prawidłowość rozpoznania wniosku Spółki [...] z dnia 14 lutego 2024 r., skierowanego do Wójta Gminy Solec-Zdrój, o udostępnienie informacji publicznej w postaci sprawozdań finansowych przedstawiających zestawienie kosztów poniesionych w związku z zarządzaniem obiektem "[...]" oraz wysokości uzyskanych wpływów z opłat – dokument wskazany w § 13 pkt 8 umowy koncesji na roboty budowlane nr [...].

Jak wynika z akt sprawy, do zawarcia ww. umowy koncesji na roboty budowlane doszło w dniu 28 października 2010 roku pomiędzy Gminą Solec-Zdrój jako "Koncesjodawcą" a C Sp. z o.o. w [...], tj. "Koncesjonariuszem". Zgodnie z umową ww. Spółka jako Koncesjonariusz zobowiązała się wykonać roboty polegające na zaprojektowaniu i budowie Kompleksu [...] w Solcu-Zdroju. Spółka ta – stosownie do § 2 ust. 2 i 3 umowy – miała posiadać wyłączne prawo do korzystania z wykonanych obiektów budowlanych i pobierania z nich pożytków zgodnie z postanowieniami umowy. Została również zobowiązana do zarządzania Kompleksem [...] w Solcu-Zdroju. Zgodnie natomiast z § 13 ust. 8 zawartej umowy w okresie eksploatacji obiektu Koncesjonariusz będzie corocznie przedstawiać Koncesjodawcy sprawozdanie finansowe przedstawiające zestawienie kosztów poniesionych w związku z zarządzaniem obiektu oraz wysokość uzyskanych wpływów z opłat.

Niespornym było, że Wójt Gminy Solec-Zdrój jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a żądane we wniosku dane stanowią taką informację. Prawomocnym wyrokiem z dnia 16 października 2024 r., sygn. II SAB/Ke 96/24, WSA w Kielcach w wyniku rozpoznania skargi na bezczynność zobowiązał ww. organ do rozpatrzenia wniosku Spółki [...] w terminie 14 dni od daty zwrotu organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Sąd ten podniósł, że "informacje dotyczące żądanych sprawozdań finansowych związanych z realizacją zawartej przez Gminę ww. umowy koncesji na roboty budowlane stanowią informację publiczną. Co do zasady informacje dotyczące umów zawartych z jednostkami sektora finansów publicznych objęte są zasadą jawności i dostępne w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wbrew stanowisku organu informacje te nie dotyczą udostępnienia treści dokumentu prywatnego. Chodzi bowiem o informacje, które sprawozdawane są organowi władzy publicznej w ramach realizacji umowy zawartej z jednostką samorządu terytorialnego i dokumentują prawidłową realizację umowy. Realizowane zgodnie z tą umową zadanie było współfinansowane ze środków publicznych. Co jeszcze istotne zadanie realizowane było na nieruchomościach gminnych. Nie ma zatem wątpliwości, że wnioskowane informacje mają związek z wykonywaniem przez Gminę zadań władzy publicznej i gospodarowaniem mieniem komunalnym, a jednocześnie stanowią kwestie integralnie powiązane ze sprawami majątkowymi jednostki samorządu terytorialnego. (...) Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że żądana we wniosku z 14 lutego 2024r. informacja stanowi informację publiczną, a nie udostępniając jej (bądź nie wydając decyzji odmownej) organ pozostaje w bezczynności".

Ostatecznie wniosek został rozstrzygnięty poprzez wydanie decyzji odmownej – z uwagi na powoływane przez organy ograniczenie prawa do informacji publicznej wynikające z tajemnicy przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Wbrew zarzutom skargi w ocenie Sądu stanowisko zaprezentowane w tej kwestii przez organy jest prawidłowe.

Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 u.d.i.p.). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.).

Przepisy u.d.i.p. nie zawierają definicji pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a w związku z tym zakres znaczeniowy tego pojęcia wyprowadza się z treści art. 11 ust. 2 u.z.n.k., zgodnie z którym przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.

Zgodnie z tym przepisem, określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, jeżeli spełnione zostały łącznie trzy przesłanki: po pierwsze, są to informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą; po drugie, są to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej; po trzecie, przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że na tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 ww. ustawy składają się dwa elementy: materialny (odnoszący się do charakteru informacji i wynikającej z niego konieczności zachowania jej poufności) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy w zasadzie pokrywa się zakresowo z tajemnicą przedsiębiorstwa, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Przyjmuje się także, że ze stanem poufności będziemy mieli do czynienia tylko wtedy, gdy przedsiębiorca kontroluje liczbę i charakter osób mających dostęp do określonych informacji. Informacją poufną jest zatem informacja, którą przedsiębiorca uważa za poufną i pragnie, by pozostała ona tajemnicą dla pewnego kręgu odbiorców, konkurentów. Wola ta dla innych osób musi być rozpoznawalna. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mają być działania. Wydaje się więc, że każda aktywność, która wskazuje, że określone informacje są traktowane jako poufne, będzie stanowić realizację omawianego zalecenia ustawowego. Z tego względu ustawowe wymaganie podjęcia niezbędnych działań spełni także podjęcie pewnych czynności konkludentnych, jak np. dopuszczenie do informacji jedynie wąskiego kręgu pracowników. W konkretnych okolicznościach o obowiązku dochowania tajemnicy może przesądzać sam charakter informacji w powiązaniu z poziomem wiedzy zawodowej osób, które weszły w ich posiadanie. Mówiąc wprost, informacja staje się tajemnicą, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich (por. wyroki NSA z 5 kwietnia 2013 r., I OSK 192/13, z 5 lipca 2013 r., I OSK 511/13, z 13 grudnia 2022 r., III OSK 1602/21, wyrok WSA w Warszawie z 21 marca 2024 r., sygn. II SA/Wa 1957/23).

Niewątpliwie celem u.z.n.k. jest ochrona swobody działalności gospodarczej przez zapewnienie prawidłowości funkcjonowania i działania podmiotów gospodarczych w warunkach wolnej konkurencji i dostępu do rynku na równych prawach. Określone informacje podlegają ochronie w ramach tajemnicy przedsiębiorstwa, jeżeli m.in. mają dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą, a ich ujawnienie mogłoby narażać go na dający się oszacować i wykazać uszczerbek ekonomiczny. Inaczej mówiąc, sens i potrzeba ochrony określonych informacji w ramach tajemnicy przedsiębiorstwa istnieje wówczas, gdy ujawnienie tych informacji może negatywnie wpłynąć, przynajmniej potencjalnie, na interesy przedsiębiorcy.

W ocenie Sądu słuszne jest stanowisko SKO, że w niniejszym przypadku wykazany został zarówno czynnik formalny, jak i materialny, pozwalający uznać wnioskowaną informację za objętą tajemnicą przedsiębiorcy.

Jak wynika ze stanowiska Spółki wyrażonego w piśmie z dnia 24 kwietnia 2025 r., informacje zawarte w sprawozdaniach okresowych posiadają istotne znaczenie gospodarcze, finansowe, organizacyjne i strategiczne. Dane te odnoszą się do kluczowych aspektów realizacji umowy, w szczególności do poziomu przychodów i struktury kosztów, w oparciu o które można przygotować prognozy finansowe i wskaźniki efektywności. W kontekście wartości gospodarczej, informacje poufne umożliwiają optymalizację działań operacyjnych, zarządzanie ryzykiem, negocjowanie warunków handlowych z kontrahentami oraz podejmowanie decyzji strategicznych. Upublicznienie informacji poufnych mogłoby prowadzić do ujawnienia istotnych elementów modelu biznesowego Spółki oraz założeń ekonomicznych, na których oparto działalność gospodarczą Spółki, co mogłoby zostać wykorzystane przez podmioty trzecie w sposób niekorzystny dla Spółki. W wymiarze finansowym i operacyjnym informacje poufne mają wartość wymierną – odnoszą się do konkretnych wskaźników realizacyjnych i danych liczbowych, które stanowią podstawę wewnętrznych analiz, planowania i raportowania nie tylko dla samej Spółki, ale również dla Gminy Solec-Zdrój. Informacje powyższe posiadają zatem realną i wymierną wartość dla Spółki nie tylko w sensie czysto ekonomicznym, ale także w znaczeniu praktycznym, operacyjnym i strategicznym. W ich ujawnieniu mieści się potencjalne ryzyko utraty przewagi konkurencyjnej, osłabienia pozycji negocjacyjnej, naruszenia relacji kontraktowych, a w skrajnych przypadkach - możliwości odtworzenia modelu działania Spółki przez podmiot trzeci. Dane te odzwierciedlają szczegółowe informacje o strukturze realizacyjnej i jej kosztach, które mogą zostać wykorzystane przez podmioty konkurencyjne uczestniczące na rynku.

Jak dalej podniesiono, Spółka B, mając na względzie ochronę istotnych z punktu widzenia prowadzonej działalności informacji, od początku realizacji umowy wdrożyła i konsekwentnie stosuje środki organizacyjne, prawne i techniczne ukierunkowane na zapewnienie ich poufności. Środki te funkcjonowały i były stosowane niezależnie od wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a ich celem jest uniemożliwienie dostępu do informacji osobom nieuprawnionym. W szczególności Spółka stosuje wewnętrzne procedury obiegu informacji, ograniczając dostęp do informacji poufnych jedynie do osób upoważnionych, zarówno po stronie Spółki, jak i podmiotów z nią współpracujących, zawiera umowy o zachowaniu poufności z personelem, kontrahentami, którzy mają dostęp do danych objętych tajemnicą, stosuje zabezpieczenia techniczne, takie jak kontrola dostępu, szyfrowanie danych, ograniczenia uprawnień użytkowników systemów oraz monitorowanie przetwarzania informacji, ogranicza publiczny dostęp do danych wrażliwych poprzez selektywne ujawnianie jedynie zakresu informacji wymaganych przez przepisy prawa, realizuje obowiązek ich ochrony poprzez stanowczą reakcję na wszelkie ujawnione próby przekazania osobom nieuprawnionym, czego wyrazem jest zastrzeżenie poufności zawarte w piśmie skierowanym do Gminy Solec-Zdrój w dniu 26 listopada 2024 r., oznacza dokumenty zawierające informacje poufne klauzulami zastrzeżenia poufności.

Powyższe środki zostały wdrożone, jak podnosi Spółka, na etapie zawierania umowy, a więc przed jakimkolwiek zewnętrznym żądaniem udostępnienia informacji. Mają one charakter trwały i systemowy, co jednoznacznie potwierdza, że Spółka podejmuje realne i adekwatne działania w celu zachowania poufności określonych informacji. Informacje poufne znane są wyłącznie ograniczonemu, ściśle określonemu kręgowi osób, pozostających w stosunku służbowym lub umownym ze Spółką, które uzyskały do nich dostęp w zakresie niezbędnym do wykonywania powierzonych obowiązków. Dotyczy to w szczególności członków kadry zarządzającej, wybranych pracowników działów finansowych, operacyjnych i prawnych bezpośrednio zaangażowanych w realizację umowy, zewnętrznych podmiotów świadczących usługi na rzecz Spółki, którym informacje zostały udostępnione na podstawie stosownych umów o zachowaniu poufności. Wszyscy członkowie wyżej wymienionych grup są zobowiązani do zachowania poufności uzyskanych informacji poufnych na podstawie wewnętrznych regulacji Spółki oraz umów cywilnoprawnych, w tym klauzul poufności zawartych w umowach o pracę, umowach o współpracy lub odrębnych NDA. Tym samym informacje poufne nie są znane osobom trzecim ani nie zostały podane do publicznej wiadomości.

Jednocześnie, jak podniosła Spółka B, sprawozdania okresowe zasadniczo różnią się charakterem, zakresem i celem od sprawozdań finansowych składanych do Krajowego Rejestru Sądowego w ramach ustawowych obowiązków sprawozdawczych. Dane te mają często charakter bieżący, a ich treść może obejmować również przewidywane zdarzenia gospodarcze lub wrażliwe informacje o strukturze kontraktowej i organizacyjnej Spółki. Natomiast sprawozdania finansowe składane do KRS mają charakter ogólny, odnoszą się do zamkniętego okresu sprawozdawczego i służą głównie przedstawieniu sytuacji majątkowej i finansowej jednostki, zgodnie z zasadami rachunkowości wynikającymi z ustawy o rachunkowości. Sprawozdania składane do KRS służą realizacji obowiązków publicznoprawnych związanych z transparentnością działalności gospodarczej i są przeznaczone do powszechnego wglądu. Ich ujawnienie nie narusza co do zasady interesów przedsiębiorcy, jako że ich zakres i forma są jednolicie określone przepisami prawa. W przeciwieństwie do tego, sprawozdania okresowe są dokumentami wewnętrznymi, sporządzanymi w celu realizacji obowiązków wynikających z umowy i służą bieżącemu monitorowaniu realizacji umowy. Z uwagi na szczegółowość i zakres danych, sprawozdania okresowe zawierają informacje poufne o charakterze gospodarczym, finansowym, organizacyjnym i strategicznym, które nigdy nie zostały przeznaczone do publicznego obiegu. W związku z powyższym, nie można utożsamiać obu rodzajów dokumentów ani zakładać, że dostęp do jednych (sprawozdań finansowych) oznacza automatycznie jawność drugich (sprawozdań okresowych). Ich cele, treść oraz prawne reżimy udostępniania pozostają odmienne.

Z powyższego wynika, że Spółka B w związku z zarządzaniem obiektem "[...]" podjęła szereg działań mających na celu zachowanie danych objętych wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w poufności. Informacje te są ujawniane tylko ograniczonemu, ściśle określonemu kręgowi osób, pozostających w stosunku służbowym lub umownym ze Spółką, które uzyskały do nich dostęp w zakresie niezbędnym do wykonywania powierzonych obowiązków, przy czym wszystkie takie osoby są zobowiązane do zachowania poufności uzyskanych informacji na podstawie wewnętrznych regulacji spółki oraz umów cywilnoprawnych. Jak wyżej wskazano, ustawodawca nie przesądził jakie działania mają świadczyć o woli zachowania określonych danych w tajemnicy, a zatem każda aktywność, która wskazuje, że określone informacje są traktowane jako poufne, będzie stanowić realizację omawianego zalecenia ustawowego. Z tego względu ustawowe wymaganie podjęcia niezbędnych działań spełni także podjęcie pewnych czynności konkludentnych, jak np. dopuszczenie do informacji jedynie wąskiego kręgu pracowników, a w konkretnych okolicznościach o obowiązku dochowania tajemnicy może przesądzać sam charakter informacji w powiązaniu z poziomem wiedzy zawodowej osób, które weszły w ich posiadanie.

Jednocześnie Kolegium dokonało analizy danych umieszczanych w sprawozdaniach finansowych składanych do KRS i sprawozdań okresowych składanych do Gminy Solec-Zdrój dochodząc do wniosku, że dane te się różnią, gdyż te składane do KRS obejmują dane dotyczące ogólnej działalności Spółki, a te okresowe przedkładane do organu pierwszej instancji obejmują dane dotyczące [...] w Solcu-Zdroju zatem maja bardziej szczegółowy zakres i nie są ogólnodostępne. Brak jest podstaw, by powyższe ustalenia kwestionować, zwłaszcza w świetle wyjaśnień udzielonych w tym zakresie przez zainteresowaną Spółkę.

Zasadne jest zarazem stanowisko organów, że Spółka B wykazała element materialny tajemnicy, odnoszący się do charakteru żądanych informacji i konieczności zachowania ich w poufności. Trudno zakwestionować fakt, że posiadają one realną i wymierną wartość gospodarczą dla Spółki nie tylko ekonomiczną, ale także w znaczeniu praktycznym, operacyjnym i strategicznym, gdyż potencjalne ich ujawnienie mogłoby spowodować ryzyko utraty przewagi konkurencyjnej, osłabienie pozycji negocjacyjnej, naruszenia relacji kontraktowych, a nawet możliwości odtworzenia modelu działania Spółki przez podmiot trzeci. Chodzi tu bowiem o szczegółowe dane finansowe obiektu, które przedstawiają samodzielną wartość handlową w relacjach z konkurencyjnymi przedsiębiorcami.

W świetle powyższych wywodów podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a ponieważ brak było także okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.