Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek (spr.), Sędziowie WSA Agata Ćwik-Bury, Krzysztof Kandut, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 maja 2020 r. sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w K. z dnia [...] r. nr [...] , 2. uchyla postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nr [...], 3. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach działając w oparciu o przepisy art. 138 § 1 pkt 1) w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 18, art. 23 § 1 i § 4 pkt 1 i art. 34 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm., dalej: u.p.e.a.) po rozpatrzeniu zażalenia K. S. na postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w K. z dnia [...] r. nr [...] o uznaniu za niedopuszczalny zarzutu braku wymagalności obowiązku na postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] r. o nr od [...] do [...] wystawionych przez Prezydenta Miasta S. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadało w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w K. jako organ egzekucyjny prowadzi postępowanie egzekucyjne do majątku K. S. (dalej: zobowiązany, strona, skarżący) na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] r. o nr od [...] do [...] wystawionych przez Prezydenta Miasta S. Dokumenty te obejmują należności z tytułu nałożonych kar porządkowych.

Wszczynając egzekucję administracyjną na podstawie w/w tytułów wykonawczych organ egzekucyjny zawiadomieniem z dnia [...] r. dokonał zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego zobowiązanego. Odpisy tytułów wykonawczych wraz z zawiadomieniem o zajęciu doręczono zobowiązanemu w dniu [...] r. Z zachowaniem ustawowego terminu zobowiązany wniósł zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne. Kwestionując wszczętą egzekucję administracyjną, zobowiązany podniósł brak wymagalności obowiązku objętego tytułami wykonawczymi oraz wniósł o zwolnienie dokonanych zajęć i umorzenie postępowania jako wszczętego przedwcześnie, niezgodnie z prawem.

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] organ egzekucyjny zawiesił postępowanie egzekucyjne do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu (art. 35 § 1 u.p.e.a.). Organ egzekucyjny zawiadomił również dłużnika zajętej wierzytelności o wstrzymaniu realizacji zajęcia z dnia [...] r.

Pismem z dnia [...] r. organ egzekucyjny, zgodnie z wymogiem z art. 34 § 1 u.p.e.a. przesłał zarzut zobowiązanego do wierzyciela - Prezydenta Miasta S.

Jak wynika z akt sprawy, wierzyciel pismem z dnia [...] r. poinformował organ egzekucyjny o wydaniu postanowienia o niedopuszczalności wniesionego zarzutu. Postanowienie to, zgodnie z informacją wierzyciela z dnia [...] r., zostało zaskarżone przez stronę.

W dniu [...] r. do organu egzekucyjnego wpłynęło postanowienie Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nr [...] o uznaniu zarzutów za niedopuszczalne. Postanowienie to zostało zaskarżone przez zobowiązanego, a w wyniku ponownego rozpoznania zarzutu wierzyciel postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność zarzutu. W wyniku postępowania zażaleniowego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

Po otrzymaniu ostatecznego stanowiska wierzyciela organ egzekucyjny, działając w oparciu o przepis art. 34 § 4 u.p.e.a., postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] uznał za niedopuszczalny złożony przez zobowiązanego zarzut nieistnienia obowiązku na postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] r. o nr od [...] do nr [...], wystawionych przez Prezydenta Miasta S.

Pismem z dnia 2 lipca 2018 r. zobowiązany złożył zażalenie na postanowienie organu egzekucyjnego z dnia [...] r., które organ nadzoru uwzględnił i postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] uchylił w całości zaskarżone postanowienie organu egzekucyjnego z dnia [...] r. (powinno być: "[...] r."- dopisek Sądu) nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, iż organ egzekucyjny rozpoznając zarzut zobowiązanego błędnie powołał w sentencji postanowienia zarzut zobowiązanego zakwalifikowany jako zarzut nieistnienia obowiązku, a strona wyraźnie wskazała, iż kwestionuje wymagalność egzekwowanego obowiązku i do tak sformułowanego zarzutu ustosunkował się wierzyciel. Ponadto zauważono, że przepis art. 34 § 1a u.p.e.a. ogranicza możliwość stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego zarzutu jedynie z tego względu.

Zobowiązany pismem z dnia 2 września 2019 r. złożył ponaglenie na niezałatwienie w terminie przez organ egzekucyjny zarzutów zobowiązanego złożonych w piśmie z dnia 26 maja 2017 r. Zarzuty strony podlegały ponownemu rozpoznaniu przez organ egzekucyjny w wyniku uchylenia przez organ nadzoru postanowieniem z dnia [...] r. postanowienia organu egzekucyjnego z dnia [...] r. nr [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach po rozpoznaniu ponaglenia strony, postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] stwierdził przewlekłość w ponownym załatwieniu przez organ egzekucyjny zarzutów zobowiązanego w wyniku uchylenia zaskarżonego przez stronę postanowienia organu egzekucyjnego i przekazania sprawy do rozpatrzenia organowi I instancji, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych przewlekłości w prowadzeniu tego postępowania.

Z przesłanych wówczas organowi nadzoru akt egzekucyjnych wynikało, iż w dniu [...] r. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w K. wydał postanowienie nr [...], którym uznał złożony zarzut braku wymagalności obowiązku za niedopuszczalny.

W zażaleniu na to postanowienie zobowiązany zarzucił:

1. naruszenie art. 34 § 1a u.p.e.a. w zw. z art. 51 § 2 i 3 k.p.s.w. poprzez przyjęcie, iż podstawa do nałożenia kary porządkowej, jak również sama jej wymagalność pozostają w zakresie badania w odrębnym postępowaniu sądowym, w związku z czym organ egzekucyjny zobligowany jest do stwierdzenia niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, podczas gdy z treści art. 51 § 2 k.p.s.w. wprost wynika, że karę porządkową uchyla sąd lub organ przełożony, który daną karę nałożył, a w konsekwencji

2. brak rozpoznania istoty sprawy, w szczególności podniesionego zarzutu naruszenia przez wierzyciela art. 38 k.p.s.w w zw. z art. 139 K.p.k., poprzez uznanie za prawidłowe doręczeń korespondencji pod adresem innym, aniżeli rzeczywisty adres zamieszkania wskazany przez stronę postępowania pomimo wskazania aktualnego i prawidłowego adresu w toku postępowania, co doprowadziło do braku wymagalności obowiązku ujętego w tytułach wykonawczych.

Wobec powyższych zarzutów zobowiązany wniósł o:

1. uchylenie postanowienia organu egzekucyjnego z dnia [...] r. i umorzenie postępowania jako wszczętego przedwcześnie - niezgodnie z prawem;

2. zwolnienie dokonanych zajęć;

3. ewentualnie skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Organ nadzoru nie uwzględnił zażalenia. Wskazał, że zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne stanowią środek zaskarżenia

przysługujący zobowiązanemu. Posiada on możliwość obrony przed wszczętą egzekucją administracyjną i wniesienia w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego zarzutów (art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a.), których przesłanki są enumeratywnie określone w katalogu zawartym w art. 33 § 1 ustawy u.p.e.a. Wspomniany art. 33 § 1 u.p.e.a. w pkt 2 stanowi, że przedmiotem zarzutu może być odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej. Dalej zacytowano art. 34 § 1 u.p.e.a., podając, że zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym także na podstawie art. 33 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym, że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące. Z kolei art. 34 § 1a u.p.e.a. stanowi, że jeżeli zarzut zobowiązanego jest lub był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym lub sądowym albo zobowiązany kwestionuje w całości lub w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługują środki zaskarżenia, wierzyciel wydaje postanowienie o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu. Organ egzekucyjny, zgodnie z art. 34 § 4 u.p.e.a. po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego.

Mając na uwadze powyższe organ nadzoru wskazał, że zobowiązany wniósł zarzut braku wymagalności obowiązku (art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a.). Organ egzekucyjny, zgodnie z treścią powołanych wyżej przepisów, zwrócił się o stanowisko wierzyciela, które jest dla organu egzekucyjnego wiążące. Organ egzekucyjny postanowieniem z dnia [...] r. uznał zarzut za niedopuszczalny, co było zdeterminowane stanowiskiem wierzyciela. Organ egzekucyjny nie może samodzielnie dokonywać oceny zasadności zarzutów, ponieważ ustawodawca zastrzegł tę kompetencję dla wierzyciela. Organ egzekucyjny rozpatrując zgłoszone zarzuty nie rozpoznaje merytorycznie sprawy, która stanowi źródło egzekwowanego obowiązku, gdyż automatycznie stawałby się III instancją innego postępowania. Powyższe potwierdza art. 29 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt I SA/Gl 795/14). Tym samym argumenty skarżącego dotyczące braku wymagalności egzekwowanego obowiązku podlegają wyłącznie ocenie wierzyciela.

Ponadto w niniejszej sprawie wierzyciel dokonując oceny wniesionego zarzutu ustalił, że zarzut zobowiązanego podlegał rozpatrzeniu w odrębnym postępowaniu sądowym i administracyjnym (postanowienie Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] r., sygn. akt [...]). Wierzyciel w ostatecznym postanowieniu o niedopuszczalności zarzutu stwierdził, że:

1. tytuł wykonawczy nr [...] - postanowienie o nałożeniu I kary porządkowej z dnia [...] r. zostało odebrane w dniu [...] r., postanowieniem z dnia [...] r. odmówiono uchylenia nałożonej I kary porządkowej (doręczono w dniu [...] r.), utrzymano w mocy;

2. tytuł wykonawczy nr [...] - postanowienie o nałożeniu kary porządkowej z dnia [...] r. zostało odebrane w dniu [...] r., postanowieniem z dnia [...] r. odmówiono uchylenia nałożonej II kary porządkowej (doręczono w trybie art. 44 k.p.a. w dniu [...] r.);

3. tytuł wykonawczy nr [...] - postanowienie o nałożeniu I kary porządkowej z dnia [...] r. zostało odebrane w dniu [...] r., postanowieniem z dnia [...] r. odmówiono uchylenia nałożonej I kary porządkowej (doręczono w dniu [...] r.); wskutek zażalenia Sąd Rejonowy w C. postanowieniem z dnia [...] r., sygn. akt [...] uznał nałożenie kary pieniężnej za zasadne,

4. tytuł wykonawczy nr [...] - postanowienie o nałożeniu II kary porządkowej z dnia

[...] r. zostało odebrane w dniu [...] r., postanowieniem z dnia [...] r. odmówiono uchylenia nałożonej II kary porządkowej (doręczono w trybie art. 44 k.p.a. w dniu [...] r.).

Organ egzekucyjny będąc w posiadaniu ostatecznego postanowienia wierzyciela uznał wniesiony zarzut za niedopuszczalny. Kwestionując to rozstrzygnięcie zobowiązany podniósł, że nie rozpoznano sprawy co do istoty. Z takim stanowiskiem strony organ egzekucyjny nie zgodził się. Zarówno przepisy, jak i orzecznictwo sądowoadministracyjne przemawiają za prawidłowym rozstrzygnięciem organu egzekucyjnego. Postanowienie o niedopuszczalności zgłaszanych zarzutów wydane na podstawie art. 34 § 1a u.p.e.a. uznaje się za jedną z możliwych form wypowiedzenia się wierzyciela w tym przedmiocie, z tym że prawo do wypowiedzenia takiego stanowiska uzależnione jest od charakteru zarzutu, i może mieć miejsce albo w sytuacji, gdy zarzut jest lub był przedmiotem rozpatrzenia w innym postępowaniu (administracyjnym, sądowym, podatkowym), albo gdy zobowiązany kwestionuje w całości lub w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej określoną w orzeczeniu wysokość.

Organ nadzoru zauważył także, iż zastosowany przez organy w niniejszej sprawie przepis art. 34 § 1a u.p.e.a. został wprowadzony w art. 1 pkt 7 ustawy z dnia 10 września 2003 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 193, poz. 1884). Z uzasadnienia projektu nowelizacji wynika, że art. 34 § 1a oraz zmiana brzmienia § 4 w tym artykule miały na celu uproszczenie i skrócenie trybu postępowania, w przypadkach gdy postępowanie egzekucyjne będzie prowadzone na wniosek organu wnioskującego przez obce państwo. Nie ma uzasadnienia do merytorycznego rozpatrywania zarzutów dotyczących wymagalności należności, jeżeli została ona określona lub ustalona w orzeczeniu, od którego przysługują odrębne środki zaskarżenia lub zarzut był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu. Z treści uzasadnienia nowelizacji nie wynika, aby zamierzeniem ostatecznie wprowadzonych zmian było ograniczenie uprawnień zobowiązanego w zakresie zaskarżalności postanowień wydawanych przez wierzyciela w toku rozpoznawania zgłoszonych zarzutów.

Wskazane powyżej uregulowanie ma na celu wyeliminowanie mnożenia ilości postępowań w odniesieniu do tego samego zagadnienia/kwestii/problemu - w ramach różnych postępowań. Rozstrzygnięcie danej kwestii w ramach jednego postępowania, tj. głównego, stanowiącego podstawę wystawienia tytułu wykonawczego pozbawia zobowiązanego prawa ponownego jego zgłoszenia w ramach postępowania wykonawczego/egzekucyjnego. Ta norma prawna ma również na celu wykluczenie sytuacji, w której kwestia mogąca być podstawą do sformułowania zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, byłaby rozstrzygana w tym postępowaniu, pomimo że została lub zostanie rozstrzygnięta w ramach innego, wskazanego

w powyższym przepisie postępowaniu. Zatem charakter prawny w/w rozstrzygnięcia pozbawia organ egzekucyjny możliwości merytorycznego badania zarzutu. Co więcej stwierdzenie, że taka okoliczność miała miejsca, obliguje organ do wydania postanowienia nie o nieuwzględnieniu zarzutu, lecz o stwierdzeniu jego niedopuszczalności (por. wyroki NSA: z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt II FSK 1473/12 oraz z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 1466/16, wyrok WSA w Lublinie z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Lu 103/18, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 772/17, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Bd 89/18).

W skardze na powyższe postanowienie, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący zarzucił:

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 34 § 1a u.p.e.a. w związku z art. 51 § 2 i 3 ustawy Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia poprzez przyjęcie, iż podstawa do nałożenia kary porządkowej, jak również sama jej wymagalność pozostają w zakresie badania w odrębnym postępowaniu sądowym, w związku z czym organ egzekucyjny zobligowany jest do stwierdzenia niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, podczas gdy z treści art. 51 § 2 k.p.s.w. wprost wynika, że karę porządkową uchyla sąd lub organ przełożony, który daną karę nałożył, a w konsekwencji

- brak rozpoznania istoty sprawy, w szczególności podniesionego zarzutu naruszenia przez wierzyciela art. 38 k.p.s.w. w zw. z art. 139 k.p.k. poprzez uznanie za prawidłowe doręczeń korespondencji pod adresem innym, aniżeli rzeczywisty adres zamieszkania wskazany przez stronę postępowania, pomimo wskazania aktualnego i prawidłowego adresu w toku postępowania, co doprowadziło do braku wymagalności obowiązku ujętego w tytułach wykonawczych.

Wobec tak sformułowanych zarzutów wniesiono o:

- uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, a także postanowienia Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w K. z dnia [...] r. nr [...],

- umorzenie postępowania, jako wszczętego przedwcześnie,

- zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi, rozwijając zarzut naruszenia art. 34 § 1a u.p.e.a. w zw. z art. 51 § 2 i 3 k.p.s.w. skarżący podniósł, że organy obu instancji wskazywały, iż zarówno podstawa do nałożenia kary porządkowej, jak również sama jej wymagalność pozostają w zakresie badania w odrębnym postępowaniu sądowym, w związku z czym na zasadzie art. 34 § 1a u.p.e.a. organ egzekucyjny zobligowany jest do stwierdzenia niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu. Dalej, negując to stanowisko skarżący stwierdził, że organ egzekucyjny jako podstawę swojej argumentacji przywołał art. 51 § 3 k.p.s.w., zgodnie z którym na postanowienie odmawiające uchylenia kary porządkowej przysługuje ukaranemu zażalenie; jeżeli postanowienie wydano w toku czynności wyjaśniających, zażalenie rozpoznaje sąd właściwy do rozpoznania sprawy. Organ egzekucyjny nie zwrócił jednak w ogóle uwagi na § 2 ww. przepisu, wedle którego karę porządkową wskazaną w art. 49 § 1 i 2 uchyla odpowiednio sąd lub organ przełożony nad organem, który daną karę nałożył. Zawiera on bowiem w swojej treści alternatywę, dając stronie postępowania (dłużnikowi) uprawnienie do zwrócenia się o uchylenie kary porządkowej bądź to do sądu, bądź do organu, który tę karę nałożył. W przedmiotowej sprawie strona wniosła o uchylenie kary porządkowej właśnie do organu przełożonego, którym w stosunku do Komendanta Straży Miejskiej w S. jest Prezydent Miasta S.

Wobec powyższego skarżący stwierdził, że organ egzekucyjny nie miał żadnych podstaw do zastosowania art. 34 § 1a u.p.e.a. Zgłoszony zarzut braku wymagalności obowiązku ujętego w tytułach wykonawczych nie był bowiem przedmiotem odrębnego postępowania sądowego, a jedynie postępowania przed Prezydentem Miasta S., na co w pełni zezwala art. 51 § 2 k.p.s.w.

W ramach zarzutu nierozpoznania istoty sprawy podniesiono, że organ egzekucyjny nie rozpoznał zarzutu naruszenia przez wierzyciela art. 38 k.p.s.w. w zw. z art. 139 k.p.k. Skarżący wskazał, że już przy okazji podejmowania pierwszej czynności związanej z wezwaniem go na przesłuchanie w charakterze świadka, tj. w pismach odpowiednio z 14 maja oraz 18 czerwca 2015 r. wskazał, zgodnie z dyspozycją art. 38 k.p.s.w. w zw. z art. 139 k.p.k., swój ówczesny adres zamieszkania, pozostający jednocześnie adresem do doręczeń, tj. K. /[...] / ul. [...] [...] i to na tenże adres winna być kierowana dalsza korespondencja w sprawie. Co istotne, kolejne pisma w tychże postępowaniach dotyczące dalszych wezwań na przesłuchanie czy też nakładanych kar porządkowych kierowane były przez Straż Miejską w S. na powyższy adres, co wskazuje, iż ów organ przyjął do wiadomości zmianę adresu korespondencyjnego skarżącego. Nie sposób zrozumieć, z jakich względów korespondencja w przedmiocie odmowy uchylenia nałożonej II kary porządkowej (a więc decyzja w przedmiocie złożonego przez stronę odwołania) została skierowana na poprzedni, wskazany przez stronę jako nieaktualny, adres, tj. na ulicę [...] [...] w K. Działanie takie było niewątpliwie sprzeczne z obowiązującymi przepisami. Niezależnie bowiem od tego, czy za właściwe w tym przypadku uznać należy przepisy Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia (regulujące postępowanie dotyczące nałożenia kar porządkowych stanowiących przedmiot niniejszego postępowania), czy też przepisy Kodeksu Postępowania Administracyjnego - właściwe dla doręczeń przepisy proceduralne nakazują przesyłanie korespondencji na wskazany przez stronę postępowania adres, jeżeli tylko powiadomi ona o zmianie właściwego adresu organ, czego skarżący dopełnił.

Tymczasem organ w sposób dowolny doręczał przesyłki na adres inny aniżeli wskazany przez stronę jako właściwy dla otrzymywania korespondencji. 

Jednocześnie skarżący podniósł, iż zgodnie z art. 51 § 2 k.p.s.w. karę porządkową nałożoną w trybie art. 49 k.p.s.w. uchyla odpowiednio Sąd lub organ przełożony nad organem, który daną karę nałożył. Tymczasem w niniejszej sprawie postanowienie o nałożeniu kary porządkowej zostało wydane przez starszego inspektora Straży Miejskiej w S., a postanowienie o odmowie uchylenia tej kary wydał komendant Straży Miejskiej w S. Działanie takie jest nieprawidłowe, gdyż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Straż Miejska nie jest organem w rozumieniu prawa administracyjnego, a funkcjonariusz straży miejskiej nakładający karę porządkową nie działa we własnym imieniu, lecz swoje zadania wykonuje z upoważnienia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, które to podmioty są organami przełożonymi nad funkcjonariuszem Straży Miejskiej (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 lutego 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 547/09). Tym samym wnioskować należy, iż jakkolwiek funkcjonariusz Straży Miejskiej był uprawniony do wydania postanowienia o nałożeniu kary porządkowej (choć nie w okolicznościach niniejszej sprawy, które nakazywałyby wydanie orzeczenia o usprawiedliwieniu nieobecności skarżącego na przesłuchaniu), tak, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, o uchyleniu bądź odmowie uchylenia nałożonej kary porządkowej winien rozstrzygać organ nadrzędny, tj. Prezydent Miasta S. Gdyby nałożenie kary porządkowej było każdorazowo oceniane jedynie przez funkcjonariuszy Straży Miejskiej, to zasada dwuinstancyjności postępowania nie byłaby realizowana. Nieprzypadkowo też ustawodawca opracowując Kodeks Postępowania w Sprawach o Wykroczenia posłużył się określeniem "organ", które jednoznacznie jest powiązane z prawem administracyjnym, a nie określeniem "podmiot" czy "osoba przełożona", które pozwoliłoby na rozpoznawanie wniesionych wniosków o uchylenie kary porządkowej przez funkcjonariuszy tej samej jednostki.

Mając na uwadze powyższe skarżący stwierdził, że błędy proceduralne popełnione przez Straż Miejską w S. na etapie doręczania wydanych w sprawie decyzji, skutkowały nieotrzymaniem ich przez stronę i w konsekwencji pozbawieniem jej prawa do obrony przed nieuzasadnionymi karami porządkowymi poprzez zaskarżenie ich do właściwego miejscowo Sądu.

W ocenie strony "tytuły wykonawcze obciążone tak rażącymi naruszeniami proceduralnymi nie mogą się ostać w porządku prawnym" i prowadzą do "braku wymagalności obowiązku ujętego w tytułach wykonawczych, czego jednak organ egzekucyjny w ogóle nie rozpoznał".

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Kontroli Sądu – na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) podlegało postanowienie z dnia [...] r., którym organ nadzoru utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w K. z dnia [...] r. uznające za niedopuszczalny zarzut braku wymagalności obowiązku wniesiony na postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] r. o nr od [...] do [...] wystawionych przez Prezydenta Miasta S.

W tym miejscu należy też wskazać, że zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., postanowienia wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowienia, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu nie mogą być przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego, gdyż mają charakter incydentalny. W pełni skuteczna ochrona praw jednostki w tym zakresie jest zapewniona przez możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięć wydanych w sprawie głównej, to jest postanowień organu egzekucyjnego w sprawie zgłoszonych zarzutów. Ocena przez sąd administracyjny zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej wymaga zatem odniesienia się do sprawy w pełnym zakresie, a więc z uwzględnieniem okoliczności i rozstrzygnięć administracyjnych poprzedzających wydanie zaskarżonego postanowienia, zwłaszcza, że wypowiedź wierzyciela była w niniejszej sprawie wiążąca dla organu egzekucyjnego oraz organu nadzoru.

Tak zakreśloną kontrolę rozpocząć należy od wskazania, że zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje w terminie 7 dni od dnia doręczenia tytułu wykonawczego prawo do zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego.

Zamknięty katalog zarzutów zawarty jest w art. 33 § 1 u.p.e.a. Wskazany przepis stanowi, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być:

1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku;

2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej;

3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4 u.p.e.a.;

4) błąd co do osoby zobowiązanego;

5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym;

6)niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego;

7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a.;

8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;

9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;

10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a., a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy.

Zarzut jest środkiem prawnym o niejednolitym charakterze. W zależności od wskazanych podstaw, wyliczonych w sposób wyczerpujący w art. 33 § 1 u.p.e.a., zobowiązany, wnosząc zarzut:

1) zapoczątkowuje spór o dopuszczalność egzekucji (art. 33 § 1 pkt 1 i 6 u.p.e.a.) lub o wymagalność obowiązku (art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a.) – z tytułu wykonawczego wynika domniemanie istnienia obowiązku, dlatego zobowiązany, wnosząc zarzuty na tych podstawach, zamierza wykazać, że obowiązek już nie istnieje (wykonanie, umorzenie, przedawnienie, wygaśnięcie obowiązku) lub, że jeszcze nie zaistniał (nienałożenie obowiązku) albo, że istnieje, ale nie jest jeszcze wymagalny lub, że egzekucja z innych powodów nie jest dopuszczalna;

2) zarzuca wierzycielowi lub organowi egzekucyjnemu istotne uchybienia proceduralne (art. 33 § 1 pkt 3–4, 6–7, 9–10 u.p.e.a.);

3) poddaje pod wątpliwość celowość wszczęcia egzekucji lub zastosowania danego środka egzekucyjnego (art. 33 § 1 pkt 5 i 8 u.p.e.a.).

Stosownie do art. 34 § 1 u.p.e.a. zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10 u.p.e.a., a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 § 1 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. Z kolei art. 34 § 1a u.p.e.a. stanowi, że jeżeli zarzut zobowiązanego jest lub był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym lub sądowym albo zobowiązany kwestionuje w całości lub w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługują środki zaskarżenia, wierzyciel wydaje postanowienie o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu.

Organ egzekucyjny, zgodnie z art. 34 § 4 u.p.e.a., po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego.

W niniejszej sprawie dochodzone od skarżącego należności pieniężne stanowią cztery kary porządkowe nałożone na świadka na podstawie art. 49 § 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (aktualnie t.j. Dz. U. z 2020, poz. 729, dalej: k.p.s.w.) Stanowi on, że na świadka, który bez usprawiedliwienia nie stawił się na wezwanie uprawnionego organu lub bez zezwolenia tego organu samowolnie wydalił się z miejsca czynności przed jej zakończeniem albo bezpodstawnie odmówił złożenia zeznań, można nałożyć karę porządkową od 50 do 1000 złotych, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania od 100 do 1500 złotych. Z kolei art. 49 § 2 tej ustawy określa, że nałożoną karę należy uchylić, jeżeli osoba ukarana w ciągu 7 dni od daty doręczenia lub ogłoszenia jej postanowienia o nałożeniu kary porządkowej dostatecznie usprawiedliwi swoje niestawiennictwo, samowolne oddalenie się, odmowę złożenia zeznań albo wykonania innego obowiązku, o którym mowa w § 1 lub 2. Zgodnie natomiast z art. 51 § 2 k.p.s.w. karę porządkową wskazaną w art. 49 § 1 i 2 uchyla odpowiednio sąd lub organ przełożony nad organem, który daną karę nałożył. Na postanowienie odmawiające uchylenia kary porządkowej przysługuje ukaranemu zażalenie; jeżeli postanowienie wydano w toku czynności wyjaśniających, zażalenie rozpoznaje sąd właściwy do rozpoznania sprawy (art. 49 § 3 k.p.s.w.). Art. 51 § 4 k.p.s.w. stanowi, że kary porządkowe nałożone w toku czynności wyjaśniających ściąga się w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Kary te stanowią dochód budżetu państwa, z wyjątkiem kar porządkowych pobieranych przez organy Inspekcji Transportu Drogowego.

Skarżący, wnosząc zarzut braku wymagalności obowiązku ujętego w tytułach wykonawczych, podniósł, że każdorazowo usprawiedliwił swoją nieobecność i złożył sprzeciw od wydanych postanowień o nałożeniu kary porządkowej, "co jednak nie spotkało się z prawidłową reakcją organu, tj. wydaniem postanowienia w przedmiocie bądź to podtrzymania nałożonej kary bądź to jej uchylenia". Wskazał, że zgodnie z obowiązującymi przepisami k.p.s.w. w przypadkach nałożenia kary porządkowej na świadka przysługuje mu prawo do usprawiedliwienia swojej nieobecności, w konsekwencji którego wydaje się postanowienie w przedmiocie uchylenia bądź odmowy uchylenia kary porządkowej, na które z kolei przysługuje zażalenie do sądu właściwego do rozpoznania sprawy. W ocenie wnoszącego zarzut, wynikająca z opisanej regulacji kolejność zdarzeń nie została zachowana w niniejszej sprawie, wobec czego należności ujęte w tytułach wykonawczych są niewymagalne. Jedynie bowiem w odniesieniu do jednej z nałożonych kar Sąd rozpoznał zażalenie strony, w drugim przypadku zażalenie takie nie zostało do czasu wniesienia zarzutu rozpoznane. Odnośnie natomiast dwóch pozostałych kar - do dnia wniesienia zarzutów organ prowadzący postępowanie wyjaśniające nie wydał postanowienia o uchyleniu bądź odmowie uchylenia nałożonej kary porządkowej, które to orzeczenia umożliwiałyby zaskarżenie kar do sądu.

Wobec takiej argumentacji skarżący podniósł zarzut niewymagalności obowiązku z art. 33 § 1 pkt 2) u.p.e.a., zgodnie z którym w zarzucie można wskazać na odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej. O braku wymagalności obowiązku mogą zatem przesądzać różne zdarzenia, ze względu na które zobowiązanie nie może być egzekwowane.

Zarzuty zawarte w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7 u.p.e.a. dotyczą informacji, których dysponentem jest wierzyciel. To wierzyciel wie, czy np. obowiązek wygasł, czy nie istnieje z innych przyczyn, czy został prawidło określony, albo czy jest on wymagalny. Dlatego ustawodawca zdecydował, iż to wierzyciel, a nie organ egzekucyjny zajmuje stanowisko w przedmiocie zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym oraz że stanowisko to jest wiążące dla organu egzekucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2019 r., sygn. akt II FSK 22/17, wszystkie przywoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie wierzyciel uznał zarzut skarżącego, zasadniczo, za niedopuszczalny.

Niedopuszczalność zarzutu, na którą wskazał wierzyciel, zdefiniowana jest w art. 34 § 1a u.p.e.a., który stanowi, że jeżeli zarzut zobowiązanego jest lub był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym lub sądowym albo zobowiązany kwestionuje w całości lub w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługują środki zaskarżenia, wierzyciel wydaje postanowienie o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu.

Nie zawsze zatem zarzut braku wymagalności obowiązku z powodu odroczenia terminu jego wykonania albo (tak jak w niniejszej sprawie) z innego powodu jest niedopuszczalny. Niedopuszczalny jest bowiem z mocy ustawy zarzut, w którym kwestionowana jest wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Dla stwierdzenia, że zarzut niewymagalności obowiązku (niezwiązany z wartością dochodzonej należności) jest niedopuszczalny wierzyciel musi zatem wykazać, że zarzut ten jest lub był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym lub sądowym, czego w niniejszej sprawie nie dopełniono.

Odwołując się ponownie do stanowiska NSA przedstawionego w wyroku z dnia 10 stycznia 2019 r., sygn. akt II FSK 22/17 wskazać należy, że zanegowano w nim pogląd, iż zarzuty podjęcia egzekucji wobec nieistniejącego i niewymagalnego obowiązku nie mogą być przedmiotem oceny w ramach postępowania prowadzonego przez wierzyciela, gdyż kwestia istnienia obowiązku była przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego przez wierzyciela. NSA wskazał, że takie ograniczenie odnośnie do rozpoznania zarzutu nieistnienia obowiązku nie wynika ani z przepisów prawa, ani z istoty postępowania egzekucyjnego. Przede wszystkim nie można wykluczyć takiej sytuacji, iż obowiązek nie istniał w momencie wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Sytuację tę przewidział ustawodawca przyznając zobowiązanemu uprawnienie do wniesienia, w bardzo krótkim czasie od doręczenia tytułu wykonawczego (7 dni) zarzutów, w tym zarzutu nieistnienia obowiązku. Zauważenia wymaga, iż w art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. obok przesłanek takich jak wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie – wskazano nieistnienie obowiązku. Każda z przesłanek wymienionych przed przesłanką nieistnienia obowiązku jest w rzeczy samej tożsama z nieistnieniem obowiązku, zatem zakładając racjonalizm ustawodawcy (biorąc też pod uwagę termin w jakim zarzut nieistnienia obowiązku może być wniesiony), należy przyjąć, iż w omawianym zarzucie chodzi o nieistnienie obowiązku z każdej przyczyny, która czyni egzekucję bezzasadną. Przyczyna bezzasadności egzekucji może istnieć w dniu jej wszczęcia, może też wystąpić po jej wszczęciu. Instytucja zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym służy ochronie zobowiązanego, a ta wyraża się w tym, że właściwy organ bada, czy egzekucja zasadnie jest prowadzona, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ochrona ta zostałaby zniweczona, gdyby uznać, że niedopuszczalne jest sprawdzenie, czy obowiązek istniał lub był wymagalny w dacie wszczęcia egzekucji. Zatem istota egzekucji nie stoi na przeszkodzie zbadaniu zasadności zarzutu nieistnienia obowiązku w dacie wszczęcia egzekucji, a przepisy prawa wręcz nakazują rozpatrzenie tego zarzutu. W przywołanym wyroku NSA stwierdził także, iż badanie, czy obowiązek istnieje lub czy występuje brak jego wymagalności nie musi być równoważne z kontrolą sprawy podatkowej i wskazał, że nie każde nieistnienie obowiązku i nie każdy przypadek braku jego wymagalności musi prowadzić do weryfikacji decyzji określających obowiązki poddane egzekucji. W większości przypadków wystarczy bowiem czynność materialno-techniczna, której realizacja pozwala na ustalenie, czy zobowiązanie istnieje, a jeśli tak, to czy jest ono wymagalne. W sprawie rozpatrywanej przez NSA zobowiązana wskazywała na niedoręczenie jej przed podjęciem czynności egzekucyjnych decyzji stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego oraz postanowienia o nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Odnośnie takiego zarzutu NSA uznał, że sprawdzenie, czy akty te zostały doręczone przed wszczęciem egzekucji jest zwykłą czynnością materialno-techniczną, która nie prowadzi do podważenia obowiązku określonego decyzją, a ma na celu jedynie sprawdzenie, czy obowiązek istnieje (czy jest decyzja określająca obowiązek), czy obowiązek jest wymagalny (czy postanowienie o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności zostało doręczone), zatem czy egzekucja jest dopuszczalna.

Stanowisko to pozostaje aktualne w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy. Podniesiono w niej zarzut niewymagalności obowiązku, podnosząc, że kara nałożona na świadka (obowiązek) nie jest wymagalna co najmniej do momentu, w którym ukaranemu zostanie prawidłowo doręczone wydane przez właściwy organ postanowienie odmawiające uchylenia kary porządkowej (art. 49 § 2 k.p.s.w.), a w drugim przypadku, w którym zaskarżono już karę do Sądu – do czasu zakończenia postępowania sądowego.

Zdaniem składu orzekającego, wierzyciel nie wykazał, że zarzuty dotyczące wszystkich czterech kar są niedopuszczalne. Nie omówił w ogóle kwestii wymagalności dochodzonych od skarżącego należności i przesłanki, która ową wymagalność warunkuje. Za niedopuszczalny uznał i zarzut dotyczący kary nałożonej postanowieniem, od którego zażalenie zostało już oddalone przez sąd, jak i tych kar, co do których skarżący twierdził, że do czasu wniesienia zarzutów nie zostało mu w ogóle doręczone postanowienie odmawiające uchylenia kary porządkowej (art. 49 § 2 k.p.s.w.).

W postanowieniu wierzyciela należy dopatrzyć się wyraźnej sprzeczności Z jednej strony bowiem zarzuty dotyczące wszystkich czterech kar (określone łącznie mianem "zarzut") uznano za niedopuszczalne, a jednocześnie zawarto w uzasadnieniu wywód zmierzający do wykazania, że argumentacja strony jest niezasadna. Nadto wskazać należy, że okoliczności, na które powołał się wierzyciel nie zostały udokumentowane w aktach sprawy, do których nie załączono szeregu rozstrzygnięć, na które powołuje się wierzyciel, a także ich zwrotnych potwierdzeń odbioru. Wytknąć również trzeba, że w aktach przekazanych Sądowi brak także zażalenia strony na stanowisko wierzyciela.

Wskazane wady postanowienia zawierającego stanowisko wierzyciela nakazywały wyeliminować z obrotu prawnego postanowienie wierzyciela oraz utrzymujące je w mocy postanowienie organu odwoławczego, czego konsekwencją jest także uchylenie rozstrzygnięć organu egzekucyjnego i organu nadzoru, które działały w warunkach związania zakwestionowanym przez Sąd stanowiskiem wierzyciela.

Ponownie rozpoznając zarzuty skarżącego wierzyciel zobowiązany będzie uwzględnić powyższą argumentację i wnikliwie przeanalizować kwestię wymagalności dochodzonych od strony kar porządkowych. Następnie wyrazi spójne stanowisko co do poszczególnych zarzutów, wykazując i dokumentując ewentualną niedopuszczalność danego zarzutu, a w razie stwierdzenie, że owa niedopuszczalność nie ma miejsca – merytorycznie rozpoznając zarzuty.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w K. z dnia [...] r. nr [...], postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] oraz postanowienie Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nr [...].

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł, stanowiącą uiszczony wpis od skargi.