II OSK 1870/10 - Wyrok

Data orzeczenia	2010-11-16	
Data wpływu	2010-08-30	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Barbara Adamiak /przewodniczący/
Maria Czapska - Górnikiewicz
Teresa Kobylecka /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 1794/09	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 57 § 3, art. 133 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 147 § 1, art. 151, art. 174 pkt 2, art. 185 § 1, art. 203 pkt 1, art. 205 § 2;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717; art. 3 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591; art. 90 ust. 1, art. 101; Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędzia del. NSA Teresa Kobylecka (spr.) Protokolant asystent sędziego Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1794/09 w sprawie ze skargi C. B. na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 31 lipca 2008 r. nr XXVII/345/2008 w części odnoszącej się do terenu oznaczonego symbolem RR w sekcji 10 załącznika Nr 1 do uchwały, obejmującego nieruchomość, składającą się z działek [...] i [...] obr. 018 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gubałówka I 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. 2. zasądza od Miasta Zakopanego na rzecz C. B. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 marca 2010r. sygn. akt II SA/Kr 1794/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę C. B. "na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 31 lipca 2008r. nr XXVII/345/2008 w części odnoszącej się do terenu oznaczonego symbolem RR w sekcji 10 załącznika Nr 1 do uchwały, obejmującego nieruchomość, składającą się z działek 32/1 i 40/1 obr. 018 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gubałówka I".

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Rada Miasta Zakopane podjęła w dniu 31 lipca 2008r. uchwałę Nr XXVII/345/2008 w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gubałówka l.

W dniu 19 listopada 2009r. powyższą uchwałę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego C. B., po uprzednim bezskutecznym wezwaniu Rady Miasta Zakopane do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 7 ust. 1 pkt 1 i 2 tejże uchwały, w części odnoszącej się do terenu oznaczonego symbolem l R w sekcji 10 załącznika Nr 1 do tej uchwały, obejmującego nieruchomość, składającą się z działek 32/1 i 40/1 obr. 018 oraz o zasądzenie od Rady Miasta Zakopane na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi napisano, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego jako właściciela działek ewidencyjnych 32/1 i 40/1, gdyż wprowadza zakaz zabudowy tej nieruchomości. Skarżący wskazał na naruszenie przepisów ustaw z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139) i z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, póz. 717 ze zm.), które zostały przez Radę Miasta Zakopane wyłożone i zastosowane w sposób sprzeczny z Konstytucją RP, a w szczególności niezgodnie z zasadą proporcjonalności i zasadą równości. Skarżący zarzucił, że uchwała narusza jego interes prawny przez to, że niezgodnie z art. 140 k.c. w związku z art. 31 ust. 3, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji określa granice korzystania z rzeczy przez jej właściciela w sposób niezgodny również ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa własności nieruchomości.

Skarżący zarzucił dalej, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z art. 87 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 ust. l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 9 ust. 1 tej ustawy oraz w związku z art. 1 ust. 1 in fine ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy, w związku z art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska, w związku z art. 5 in fine, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 zdanie drugie i art. 64 ust. 3 Konstytucji przez to, że zamiast zachować moc obowiązującą studium, które określa politykę przestrzenną gminy, przydaje temu studium dodatkowej mocy prawnej, traktując to studium na równi ze studium uchwalonym po wejściu w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i odnajduje w nim lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego wiążące organy gminy przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a także przez to, iż nie uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkich uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, które winny być przyjęte za podstawę działań w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, odnajdując w pojęciu zrównoważonego rozwoju treści niezgodne z ustawową definicją tego pojęcia, co w rezultacie doprowadziło do ograniczenia konstytucyjnego prawa własności w stopniu naruszającym istotę tego prawa.

Skarżący uważa, że studium ma charakter wewnętrznego prawa miejscowego, które wyznacza pozycję prawną jednostki w sferze wykonywania prawa własności. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym w wersji obowiązującej 15 grudnia 1999r. przewidywała w art. 6 ust. 5 pkt 3 możliwość określania w studium, pojmowanym jako akt polityki przestrzennej gminy, obszarów wyłączonych z zabudowy jako podkategorii w ramach kategorii obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Omawiany przepis zastosowano w odniesieniu do działki gruntu o obszarze 0,2936 ha, sklasyfikowanej jako pastwisko trwałe klasy V, sąsiadującej z obiektami służącymi obsłudze ruchu turystycznego. Rada Miasta Zakopane zastosowała przepis mający chronić rolników w sposób sprzeczny z jego celem, a nawet jego literalnym brzmieniem, gdyż motywem wprowadzenia zakazu zabudowy nie było dążenie do utworzenia obszarów rolniczej przestrzeni produkcyjnej, lecz ochrona innych wartości, które pozostają w sprzeczności z działalnością produkcyjną. Założeniem przyjętym przez Radę Miasta Zakopane przy uchwalaniu studium nie była ochrona produkcji, lecz ochrona wartości niematerialnych, co przybrało konkretny wyraz w uchwale o utworzeniu parku kulturowego.

Rada Miasta Zakopane uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gubałówka l i odnosząc się do uwagi 55 potraktowała postulaty właściciela nieruchomości i problem konfliktu między różnymi interesami i wartościami w sposób powierzchowny. Przyjęła, że wiążą ją postanowienia studium. Niewłaściwie odczytano art. 87 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który odnosi się do dwóch różnych zasadniczo pod względem prawnym aktów planowania: 1) studium uchwalonym w celu określenia polityki przestrzennej gminy, które nie jest przepisem gminnym; 2) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest przepisem gminnym. Zachować moc mogły więc tylko miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Studia nigdy mocy prawnej nie miały, a więc jej zachować nie mogły. Jeżeli nawet przyznać pewną moc i doniosłość prawną aktowi określającemu politykę przestrzenną gminy, to akt taki mógł zachować moc tylko w takim zakresie i celu, w jakim został uchwalony.

W ocenie skarżącego, według aktualnego stanu prawnego studia mają moc wiążącą organy gminy i wpływają drastycznie na sytuację obywateli. Mocy tej nie miały przed 11 lipca 2003r. więc jej zachować nie mogły. Inna wykładnia art. 87 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest sprzeczna z konstytucją, narusza zasadę zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP. Z tych przyczyn uchwała Rady Miasta Zakopane w częściach objętych zaskarżeniem jest sprzeczna z prawem, gdyż nie uwzględnia postanowień art. 1 ust. 1 in fine ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarówno z opinii krajobrazowo-przyrodniczej sporządzonej w lutym 2009r. przez uprawnionych urbanistów jak i z opinii geologicznej sporządzonej w kwietniu 2008r. przez uprawnionych geologów wynika, że budowa na gruncie skarżącego nie zakłóciłaby ładu przestrzennego. Rada Miasta Zakopane, podejmując zaskarżoną uchwałę, nie uwzględniła zatem wszelkich uwarunkowań i wymagań, o których mowa w art. 2 pkt 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a których nie konkretyzował ustawodawca w stanie prawnym obowiązującym w dniu 15 grudnia 1999r. To samo należy odnieść do pojęcia zrównoważonego rozwoju.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Napisano, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się prawo własności. Prawo własności podlega jednak ograniczeniu, a kompetencje w zakresie kształtowania sposobu wykonywania prawa własności zostały powierzone również organom samorządu, co wynika m.in. z art. 6 ust. 1 w/w ustawy. Zgodnie z orzecznictwem NSA, nieuwzględnienie wniosku właściciela określonego gruntu nie można poczytać za naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji. Z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika wprost kompetencja gminy do określania w planach miejscowych przeznaczenia terenu i zasad jego zagospodarowania, a art. 6 ust. 1 jednoznacznie wymienia, że plan miejscowy kształtuje sposób wykonywania prawa własności. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mówi, iż zapisy planu mogą przewidywać zakazy zabudowy. Umieszczone w projekcie planu "Gubałówka l" zakazy zabudowy wynikają wprost z zapisów obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane, którego ustalenia, zgodnie z art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym muszą zostać uwzględnione w zapisach planu. Ponadto, tereny objęte zakazem zabudowy w projekcie planu oraz wykluczone z rozwoju funkcji osadniczych w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane, znajdują się w większości w obszarach, które w opracowaniu ekofizjograficznym zakwalifikowano do kompleksów o dominujących funkcjach przyrodniczych i krajobrazowych, wskazanych do objęcia zakazem zabudowy. Ustawa Prawo ochrony środowiska w art. 72 ust 2 i 4 stanowi, iż "w planach zagospodarowania przestrzennego przy przeznaczaniu terenów na poszczególne cele oraz przy określaniu zadań związanych z ich zagospodarowaniem w strukturze wykorzystania terenów ustala się, na podstawie opracowania ekofizjograficznego proporcje pozwalające na zachowanie lub przywrócenia na nich równowagi przyrodniczej i prawidłowych warunków życia".

W odpowiedzi na skargę stwierdzono także, że zarzuty skarżącego odnośnie przeznaczenia jego nieruchomości na cele rolne wbrew przepisom ustawy nie znajdują uzasadnienia. Obszar rolny został wyznaczony dla szeregu działek. Ustawa nie nakłada obowiązku kierowania się powierzchnią jednej nieruchomości jako rolnej, ale Rada musi wziąć pod uwagę wielkość użytków w tym rejonie. Zmiana zaś przeznaczenia tej nieruchomości wymagałaby zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych uprzedniej zgody właściwego organu administracji rządowej, wskazanego w regulacji art. 7 ust. 2 w/w ustawy. Brak takiej zgody uniemożliwia dokonanie odrolnienia gruntu rolnego i przeznaczenia go na inne cele. Dodatkowo należy podkreślić, iż w obowiązującym do 31 grudnia 2003r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru nieruchomość skarżącego również była przeznaczona na cele rolnicze. Istniejąca zabudowa na tym obszarze ma wyłącznie charakter historyczny lub jest wynikiem samowoli budowlanych. Równocześnie część terenu leży w obszarze osuwiskowym, a przedłożone przez skarżącego opinie w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa mają wyłącznie charakter dokumentów prywatnych.

W ocenie organu brak jest podstaw prawnych do wywodzenia, iż Rada Miasta Zakopane nadała specjalny charakter obowiązującemu studium. Ustawodawca wprost w art. 87 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym doprecyzował, iż studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz plany miejscowe uchwalone po dniu 1 stycznia 1995r. zachowują moc. Ustawa nie obniża mocy wiążącej studium uchwalonego w 1999r. w trakcie procedury planistycznej. W oparciu więc o aktualnie obowiązujące studium był tworzony plan dla obszaru Gubałówka l. Wymóg zaś zgodności postanowień miejscowego planu z ustaleniami studium jest wymogiem ustawowym, wynikającym z art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Stwierdzono także, że nieruchomości skarżącego są również położone na obszarze objętym uchwałą o utworzeniu parku kulturowego. Park Kulturowy Kotliny Zakopiańskiej, zgodnie z art. 16 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami utworzony został Uchwałą Rady Miasta Zakopane z dnia 1 marca 2007r., opublikowaną 5 kwietnia 2007r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego Nr 245. Przepisy zawarte w ustawie z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami mówią, iż w planach miejscowych uwzględnia się w szczególności ochronę parków kulturowych, dla których sporządza się plan zagospodarowania przestrzennego, w którym uwzględnić należy sposób ochrony, a także zakazy i ograniczenia określone w uchwale o utworzeniu Parku. W związku z powyższym w ustaleniach planu "Gubałówka l" w § 4. "Ustalenia w zakresie ochrony środowiska i kształtowania ładu przestrzennego" znalazł się zapis o treści: "Na obszarze objętym ustaleniami planu obowiązują zasady i ograniczenia uwzględnione w ustaleniach niniejszej uchwały, wynikające z położenia terenów w Parku Kulturowym Kotliny Zakopiańskiej - w granicach ustalonych w Uchwale o utworzeniu Parku".

W ocenie organu, głównym zarzutem skargi jest celowość i słuszność zachowania charakteru rolnego nieruchomości skarżącego. Rada Miasta Zakopane działała w zakresie i na podstawie przepisów prawa z zachowaniem wymaganych procedur. Żaden przepis prawa nie tworzył obowiązku uwzględnienia żądania co do sposobu przeznaczania określonego gruntu. Rada Miasta Zakopane uchwalając zaś miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego kierowała się zasadami polityki przestrzennej , zapisami studium i obowiązującą uchwałą w sprawie utworzenia Parku Kulturowego Kotliny Zakopiańskiej.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że sąd administracyjny został powołany do kontroli zgodności z prawem zaskarżonych do niego aktów, przy czym jego kompetencje nie polegają na możliwości eliminacji wszelkich naruszeń prawa i na pozbawianiu mocy obowiązującej aktów ze względu na jakiekolwiek naruszenie prawa. Warunki i przyczyny ingerencji sądu oznaczającej uwzględnienie skargi są ustawowo określone, a w przypadku skarg na uchwały organów gminy podstawą uwzględnienia skargi może być tylko sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem (arg. ex art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., w zw. z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Dla uwzględnienia skargi na uchwałę rady gminy niezbędne jest zatem wykazanie, że uchwała ta lub jej część jest sprzeczna z prawem. W przypadku uchwał dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dochodzi jeszcze druga przesłanka uwzględnienia skargi, o jakiej mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl tego przepisu nieważność takiej uchwały powoduje również naruszenie zasad sporządzania planu lub istotne naruszenie trybu jego sporządzania i naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

W ocenie Sądu analiza zaskarżonej uchwały Rady Miasta Zakopane w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gubałówka l wykazała, że nie zachodzi żadna z wyżej wymienionych przesłanek uwzględnienia skargi. W szczególności nie ma powodów, żeby uchwałę tę lub nawet jej zaskarżoną część uznać za sprzeczną z prawem, a zarówno zasady sporządzenia planu, jak i tryb tego sporządzenia był prawidłowy. W tym kontekście zarzuty strony skarżącej okazały się albo nietrafne, albo też polegały na nieporozumieniu. Słuszne jest jedynie stwierdzenie, że zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny skarżącego, jako właściciela nieruchomości położonej na obszarze objętym planem. Jest to jednak oczywiste, bo bez tego naruszenia nie można by mówić o legitymacji skargowej Cz. B.. Jednakże naruszenie interesu prawnego jest miarodajne tylko jako podstawa skargi, natomiast Sąd bada zaskarżony akt z punktu widzenia zgodności z obiektywnym porządkiem prawnym. To naruszenie interesu prawnego dotyczy tylko kwestii ewentualnej zabudowy działek skarżącego, gdyż rolnicze przeznaczenie tych działek istniało także w poprzednim planie miejscowym i nowy plan niczego w tym zakresie nie zmienił.

W ocenie Sądu, pierwsze dwa zarzuty skargi Cz. B. dotyczące naruszenia Konstytucji RP, a w szczególności naruszenia art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji (zasada równości) skarżący nie uzasadnił dokładnie. Z treści skargi i z wypowiedzi pełnomocnika skarżącego podczas rozprawy można wnioskować, że chodzi mu o fakt, że niektóre działki sąsiednie, znajdujące się w podobnym miejscu i położeniu, zdaniem Skarżącego nie nadającym się do rolniczego wykorzystania, są zabudowane, gdy tymczasem jego plan pozbawia możliwości zabudowy, utrzymując rolnicze przeznaczenie nieruchomości. Chodzi też o to, że zdaniem Skarżącego w sposób arbitralny przekształcono przywilej ochrony gruntów rolnych w zakaz będący ograniczeniem konstytucyjnego prawa własności.

Sąd uznał, że zarzuty te nie są słuszne z dwóch powodów.

Po pierwsze, art. 31 ust. 3 Konstytucji wprowadzając zasadę, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw nie mogą naruszać ich istoty, dozwala jednocześnie na ustanawianie takich ograniczeń w ustawie. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyposażając rady gmin w tzw. władztwo planistyczne dozwala w zgodzie z Konstytucją na wprowadzanie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego różnorakich ograniczeń. Rada gminy ustanawiając plan nie narusza więc cyt. przepisu Konstytucji, oczywiście pod warunkiem, że nie działa dowolnie. W analizowanej sprawie zarzutu dowolności działania Radzie Miasta Zakopane postawić nie można. Z całej dokumentacji planistycznej wynika, że przeznaczenie poszczególnych obszarów na terenie Gubałówki było zabiegiem przemyślanym, biorącym kompleksowo pod uwagę potrzeby publiczne (turystyka, wypoczynek, ochrona krajobrazu), jak również tę okoliczność, że teren, na którym znajdują się działki skarżącego mieści się w obszarze Parku Kulturowego Kotliny Zakopiańskiej, na którym obowiązują dodatkowe rygory gospodarowania przestrzenią.

Po drugie, Miasto Zakopane wykazało, że budynki istniejące w pobliżu działek skarżącego na zboczu Gubałówki albo zostały wzniesione nielegalnie i toczą się wobec nich stosowne postępowania albo też są to budynki wzniesione przed wejściem w życie planu. Nie może być zatem mowy o naruszeniu zasady równości, gdyż w obliczu zaskarżonej uchwały wszyscy właściciele działek na terenie oznaczonym symbolem PTS zostali potraktowani jednakowo.

Kolejny zarzut skargi łączy się z obowiązującym na terenie objętym kwestionowanym planem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane. Skarżący wywodzi, że w zaskarżonej uchwale "przydano temu studium dodatkowej mocy prawnej" dlatego, że studium to, powstałe w roku 1999 (przed wejściem w życie cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003r.) traktuje się tak, jak gdyby było uchwalone po wejściu w życie tej ustawy. Ponieważ ustawa ta rzeczywiście zmieniła relację między studium a następującym po nim miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to skarżący uważa, że dla studium z 1999r. te nowe relacje nie są miarodajne i nie można traktować tego studium "na równi ze studium uchwalonym po wejściu w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Cz. B. dopatruje się tu naruszenia art. 87 ust. 1 i innych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem Sądu rozumowanie to jest oparte na nieporozumieniu. Przepis art. 87 ust. 1 cyt. ustawy stanowi jednoznacznie, że "studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (...) uchwalone po dniu 1 stycznia 1995r. zachowują moc". Nie jest więc trafna uwaga skarżącego, że studia nigdy mocy nie miały, więc zachować tej mocy nie mogły. Skarżący ma rację, że studium ma charakter prawa wewnętrznego, ale w tym wypadku chodzi właśnie o wewnętrzną moc prawną. Zachowanie przez nie tej mocy oznacza. że wszystkie te studia powinny być w świetle przepisów ustawy z 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym traktowane tak samo, jak studia nowe. W szczególności do tych studiów ma zastosowanie art. 9 ust. 4 tej ustawy stanowiący, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Jeżeli zatem - jak to miało miejsce w analizowanej tu sytuacji - organ planistyczny oparł się na przepisach studium z 1999r. to nie tylko nie naruszył cyt. art. 86 ust 1 i art. 9 ust. 4, ale odwrotnie, dostosował się do nich i spełnił tym samym ustawową przesłankę budowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie zmienia to faktu, że w świetle ustawy z 2003r. jest ono wiążące dla organów planistycznych.

W opisanej tu sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i skargę tę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 marca 2010r. wniósł C. B.. Działający w jego imieniu profesjonalny pełnomocnik, na podstawie art.173 oraz art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.) zaskarżył wyrok w całości, zarzucając:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a) art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez błędną jego wykładnię polegającą na nadaniu temu przepisowi takiego znaczenia, zgodnie z którym w ustawie mogą być ustanawiane ograniczenia naruszające istotę konstytucyjnych wolności i praw,

b) art. 140 kodeksu cywilnego w zw. z art. 1 ust. 1 in fine ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z art. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy, w zw. z art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 5 in fine, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez niezastosowanie wynikających z tych przepisów normy prawnej, zgodnie z którą kształtowanie ładu przestrzennego winno następować z poszanowaniem zasady zrównoważonego rozwoju, zasady równości i równej dla wszystkich ochrony własności a ograniczenia prawa własności mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla ochrony środowiska, polegające na jej niezastosowaniu i przyjęcie, że zaskarżona uchwała w części objętej zaskarżeniem nie jest sprzeczna z prawem i nie narusza interesu prawnego skarżącego wynikającego z przywołanej normy i normą tą chronionej, mimo, iż Rada Miasta interes ten naruszyła bez konieczności ochrony jakiejkolwiek doniosłej konstytucyjnie wartości,

c) art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w zw. z art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną wykładnię wynikającej z tych przepisów normy polegającą na przydaniu aktowi określającemu politykę przestrzenną gminy, funkcjonującemu przed 11 lipca 2003r. w zupełnie innym kontekście normatywnym aniżeli od tego dnia, charakteru aktu prawa wewnętrznego, wiążącego organy gminy przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego;

d) art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegające na przyjęciu, że Rada Miasta Zakopane nie naruszyła w stopniu istotnym trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mimo iż jedynym powodem nieuwzględnienia uwagi nr 55 do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gubałówka I było powołanie się na wiążący charakter studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane;

II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 135 w związku z art. 57 § 3 p.p.s.a. przez niezastosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do uchwał podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, mimo że było to niezbędne dla końcowego jej załatwienia i rozdzielenie żądań skarżącego na trzy skargi, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy,

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie, które z naruszeń prawa występujące w działalności administracji publicznej nie podlegają kompetencji sądów administracyjnych w sprawie niniejszej, oraz poprzez niewskazanie na jakiej podstawie i na jakich dowodach zgromadzonych w sprawie WSA ustalił, że budynki istniejące w pobliżu działek skarżącego na zboczu Gubałówki "albo zostały wzniesione nielegalnie i toczą się wobec nich stosownie postępowania albo też są to budynki wzniesione przed wejściem w życie planu" w sytuacji gdv w aktach sprawy brak jakichkolwiek dowodów pozwalających na dokonanie takich ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy (art,133 § 1 p.p.s.a.) oraz na niewskazaniu i niewyjaśnieni jakie "dodatkowe rygory gospodarowania przestrzenią obowiązujące na obszarze Parku Kulturowego Kotliny Zakopiańskiej" pozwalały na istotne ograniczenie prawa własności skarżącego poprzez zakaz zabudowy jego nieruchomości, przez co WSA nie wskazał przyjętego przez ten Sąd stanu faktycznego sprawy, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy i w znakomitym stopniu utrudniają poddanie zaskarżonego wyroku kontroli kasacyjnej;

c) art. 133 § 1 p.p.s.a. przez wydanie wyroku bez uwzględnienia całości akt sprawy, a zwłaszcza dokumentów stwierdzających okoliczności naprowadzane w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, w tym przede wszystkim:

* dotyczących obszaru i klasy użytków rolnych nieruchomości Skarżącego i możliwości ich rolniczego wykorzystania;

* odmiennego potraktowania właścicieli nieruchomości sąsiednich;

* braku konieczności ograniczeń prawa własności Skarżącego ze względu na ochronę środowiska i walorów kulturowych (ekspertyza geologiczna i krajobrazowa);

* treści załącznika graficznego do uchwały Nr XV/140/99 Rady Miasta Zakopane w sprawie zatwierdzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane,

oraz nieprzedstawienia stanowiska Sądu pierwszej instancji, czy pominięcie w/w dokumentów przez Radę Miasta Zakopane zostało zaaprobowane przez ten Sąd, a jeśli tak to dlaczego, w wyniku czego Sąd nie podał przyjętego przez siebie stanu faktycznego (art. 141 § 4 p.p.s.a.), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- i w wyniku czego doszło również do naruszenia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) polegającego na przyjęciu, że kompetencje sądu administracyjnego ,,nie polegają na możliwości eliminacji wszelkich naruszeń prawa i na pozbawianiu mocy obowiązującej aktów ze wzglądu na jakiekolwiek naruszenie prawa", art.147 § 1 p.p.s.a. przez niestwierdzenie nieważności zaskarżonych uchwał, mimo iż zostały one wydane z naruszeniem prawa, art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo iż zasługiwała ona

na uwzględnienie z powodu naruszenia interesu prawnego Skarżącego przez niezgodne z prawem uchwały Rady Miasta Zakopane, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie zgodnie z żądaniem skarżącego zawartym w skardze z dnia 18 listopada 2009r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w zaskarżonym wyroku dokonano nieprawidłowej wykładni art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ze sformułowania zawartego na s. 7 uzasadnienia wyroku wynika, że przepis ten dozwala na ustanawianie takich ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw, które ograniczają istotę takich wolności i praw. Jest to wykładnia oczywiście błędna, gdyż istota konstytucyjnych wolności i praw nie może być zgodnie z Konstytucją przez nikogo naruszana. Rzecz jasna, że istota tych praw nie może być ograniczona również przez organy gminy wykorzystujące tzw. władztwo planistyczne. Organy te, w ramach tego władztwa, mogą jedynie ograniczyć konstytucyjnie chronione prawo własności, gdy jest to konieczne dla ochrony wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji praw, wolności i wartości i tylko w sposób nienaruszający istoty prawa własności i konstytucyjnej zasady równości.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocena, że działania Rady Miasta Zakopane nie były dowolne i że były zgodne z Konstytucją jest nieuprawniona, gdyż działania te wprowadziły w odniesieniu do nieruchomości skarżącego ograniczenia niekonieczne, dyskryminujące go w stosunku do właścicieli nieruchomości sąsiednich, co skarżący konsekwentnie podnosił, zgłaszając stosowną uwagę do projektu planu, występując do organów administracji publicznej, wzywając do usunięcia naruszenia prawa, a wreszcie formułując i motywując zarzuty skargi.

W zaskarżonym wyroku WSA niewłaściwie wykłada i stosuje pojęcie interesu prawnego, traktując to pojęcie jedynie w kategoriach formalnych, wywodząc, że ..naruszenie interesu prawnego jest miarodajne tylko jako podstawa skargi, natomiast sąd bada zaskarżony akt z punktu widzenia zgodności z obiektywnym porządkiem prawnym". Od tego zbadania Sąd jednak się uchylił i nie odniósł się do tego, że podmiotowe prawo własności, którego granice wyznacza obiektywny porządek prawny na poziomie ustaw zostało uszczuplone aktem prawa miejscowego, którego podjęcie nie było konieczne dla ochrony konstytucyjnie doniosłych wartości. Uszło przy tym uwadze Sądu, że w momencie uchwalenia zaskarżonego aktu nie obowiązywał dla obszaru Gubałówka I żaden plan miejscowy. Nie jest więc trafny argument odwołujący się do treści poprzedniego planu miejscowego. Do obiektywnego porządku prawnego w postaci przepisów powołanych w skardze i wynikającej z nich normy prawnej Sąd się w ogólne nie odniósł. Twierdzenie o zgodności zaskarżonego aktu z "obiektywnym porządkiem prawnym" jest co najmniej przedwczesne.

Skarżący podnosząc zarzut naruszenia art. 135 w związku z art. 57 § 3 p.p.s.a., wskazał na rozdzielenie zawartych w skardze zarzutów i wniosków na trzy skargi. W rezultacie tego, a zwłaszcza wydzielenia do odrębnego postępowania skargi na załącznik nr 3 uchwały Rady Miasta Zakopane nr XXVII/345/2008 w części nieuwzględniającej uwagi nr 55, Sąd doszedł do przedwczesnego wniosku, że zaskarżona uchwała nie narusza art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uszło przy tym uwadze Sądu, że podstawą nieuwzględnienia uwagi było jedynie powołanie się na moc wiążącą studium z 1999r. uchwalonego w odmiennej od obecnej sytuacji prawnej.

Nieuprawniona jest, zastosowana przez Sąd, wykładnia art. 87 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwalone w 1999r. studium było tylko aktem polityki przestrzennej i nie wiązało organów gminy przy sporządzaniu i uchwalaniu planów miejscowych, a w procedurze uchwalanie tych planów można było zgłaszać zarzuty co do projektów planów.

Skarżący podniósł, że Sąd nie uwzględnił całości akt sprawy, traktując te akta wybiórczo. W szczególności Sąd nie uwzględnił tego, że zarówno obszar, klasa użytków jak i położenie nieruchomości Skarżącego uniemożliwiają jej sensowne rolnicze wykorzystanie. Nie wiadomo na jakiej podstawie Sąd ustalił, że "Miasto Zakopane wykazało, że budynki istniejące w pobliżu działek Skarżącego na zboczu Gubałówki albo zostały wzniesione nielegalnie i toczą się wobec nich stosowne postępowania albo też są to budynki wzniesione przed wejściem w życie planu. W aktach sprawy dowodów i dokumentów pozwalających na poczynienie takich ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy nie ma. Co więcej, na rozprawie przed WSA w dniu 26 lutego 2010r. pełnomocnicy organu nie zaprzeczyli, że w otoczeniu działki skarżącego znajduje się zabudowa mieszkalna lub pensjonatowa (vide: protokół rozprawy z dnia 6.02.2010r.). W tej sytuacji nie wiadomo też dlaczego WSA uznał, że wzniesienie budynków mieszkalnych i pensjonatowych w sąsiedztwie działki skarżącego przed wejściem w życie zaskarżonego planu ma uprzywilejowywać sąsiednie nieruchomości, skoro równocześnie stwierdza, że w poprzednim planie tereny te, w tym działki skarżącego też miały przeznaczenie rolnicze. Jest rzeczą bezsporną, że ze względu na warunkowania historyczne początkowo cały teren Gubałówki miał charakter rolniczy, co jednak obecnie nie ma już w ogóle miejsca i jest to fakt notoryjny. W kontekście zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady równości nie jest to okoliczność obojętna. Nie zostały też przez Sąd uwzględnione wnioski wynikające z ekspertyz, które zostały sporządzone przez osoby ze stosownymi uprawnieniami, a więc autoryzowane przez władzę publiczną, z których wynika, że ograniczenie prawa własności skarżącego nie było konieczne.

Zdaniem skarżącego przywołana przez Sąd uchwała nr VII/78/2007 Rady Miasta Zakopane z dnia 1 marca 2007r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Kotliny Zakopiańskiej nie zawiera żadnych konkretnych ograniczeń, które można by odnieść do nieruchomości skarżącego i przenieść do zaskarżonej uchwały. Nie wiadomo więc jakie "dodatkowe rygory gospodarowania przestrzenią" wskazane w chwale o utworzeniu tego Parku Kulturowego miał na uwadze Sąd wywodząc, że ograniczały one możliwość nierolniczego wykorzystania działek Skarżącego. Powinno być przecież zupełnie oczywiste, że nie należy do kultury Kotliny Zakopiańskiej uprawianie, na niewielkiej działce będącej pastwiskiem, położonej w otoczeniu obiektów i szlaków rekreacyjnych i turystycznych, jakichkolwiek zbóż lub pozostawienie tej działki bez gospodarczego wykorzystania, lub wypasania co najwyżej kilku owiec lub kóz.

Nie została też przeanalizowana przez Sąd treść załącznika graficznego do chwały Nr XV/140/99 Rady Miasta Zakopane w sprawie zatwierdzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane. Ze względu na skalę, w której sporządzono ten załącznik można mieć bowiem istotne wątpliwości czy część opisowa studium odnosi się do terenów objętych zaskarżoną częścią uchwały w przedmiocie planu miejscowego. Na rozprawie przed WSA w dniu 26.02.20l0r. doszło do pewnej manipulacji ze strony organu. Otóż organ ten przedłożył Sądowi kserokopię fragmentu załącznika geograficznego w skali wielokrotnie większej, niż ta, w której została ona pierwotnie sporządzona i jest dostępna obywatelom. Powiększenie fragmentu tego załącznika do takiej skali, że nie były na nim widoczne, zabudowane budynkami mieszkalno-pensjonatowymi, działki znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie działek skarżącego miało stworzyć mylne wrażenie, że otoczenie działek skarżącego też nie jest zabudowane. Wobec tego, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika ostatecznie jaki stan faktyczny ustalił w tym zakresie WSA, to braki te w sposób istotny utrudniają kontrolę kasacyjną wydanego orzeczenia.

Zdaniem skarżącego, nieodwracalny sposób wykorzystania terenów sąsiednich, brak wynikającego z przepisów prawa przeciwwskazania do zgodnego z interesem skarżącego wykorzystania jego własności uznać należy, że doszło do nadużycia władztwa planistycznego przez Radę Miasta Zakopane, czego jednak WSA nie dostrzegł. Nie wskazano skarżącemu jakie inne wartości chronione (np. ochrona środowiska, zabytków) skazują jego nieruchomość na wyzucie z jakiejkolwiek treści ekonomicznej i czynią bezużyteczną. Nie sposób doszukać się również w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń i wskazań.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zakres badania zaskarżonego wyroku wyznaczają granice skargi kasacyjnej, o czym stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a., którymi Naczelny Sąd Administracyjny jest związany. Nie dotyczy to jedynie wad prawnych powodujących nieważność postępowania.

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna została w niniejszej sprawie sporządzona przez należycie umocowanego pełnomocnika strony skarżącej w rozumieniu art. 175 § 1 p.p.s.a., a w sprawie nie zachodzi nieważność postępowania.

W rozpatrywanej sprawie autor skargi kasacyjnej powołał zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1), a także zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut, dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego przez zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

W ramach podstawy przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów art. 135 w zw. z art. 57 § 3 p.p.s.a., a naruszenia tych przepisów upatruje w rozdzieleniu "żądań skarżącego na trzy skargi" i niezastosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do uchwał podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, mimo że było to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Zarzut ten jest nieuprawniony. Sąd tych przepisów w sprawie niniejszej nie stosował, ponieważ rozstrzygał jedynie skargę na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 31 lipca 2008r w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozdzielenie skarg nastąpiło zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału.

Niemniej jednak zauważyć należy, że stosownie do treści art. 57 § 3 p.p.s.a., jeżeli w jednym piśmie zaskarżono więcej niż jeden akt lub czynność albo bezczynność organu administracji, przewodniczący zarządza rozdzielenie tych skarg. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie – skarżący w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zaskarżył trzy uchwały Rady Miasta Zakopane: studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopane, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gubałówka I oraz rozstrzygnięcie o nieuwzględnieniu uwagi do planu nr 55. Uregulowanie z art. 57 § 3 p.p.s.a. wskazuje, że przedmiotem zaskarżenia w konkretnym postępowaniu sądowoadministracyjnym może być tylko jedna decyzja, postanowienie lub inny akt wydany w postępowaniu przed organami administracji. Nietrafny jest także zarzut naruszenia w wyniku rozdzielenia skarg przepisu art. 135 p.p.s.a, zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Podkreślić należy, że wspomniany przepis odnosi się już do fazy orzekania przez sąd administracyjny, natomiast rozdzielenie skarg w trybie art. 57 § 3 p.p.s.a. ma miejsce na etapie badania, czy skarga spełnia warunki formalne.

Wskazać należy w związku z tym zarzutem, że skarga C. B. na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 15 grudnia 1999r. nr XV/140/99 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane została postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 lutego 2010r. (sygn. akt II SA/Kr 1793/09) odrzucona; zaś na skutek wniesionej skargi kasacyjnej C. B. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 8 października 2010r. (sygn. akt II OSK 1874/10) uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie. Sąd I instancji rozpoznając ponownie skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym został zobowiązany do oceny, czy interes prawny skarżącego został naruszony zapisami studium.

Natomiast skarga na rozstrzygnięcie Rady Miasta Zakopane o nieuwzględnieniu uwagi nr 55, zawarte w załączniku nr 3 do uchwały Rady Miasta Zakopane z dnia 31 lipca 2008r. nr XXVII/345/2008 została postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie odrzucona (sygn. akt II SA/Kr 283/10); skarga kasacyjna C. B. została przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 16 listopada 2010r. (sygn. akt II OSK 2254/10) oddalona. W myśl art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu (...). Przepis ten zatem przewiduje uchwalenie planu z jednoczesnym rozstrzygnięciem w sprawie uwag, których uwzględnienie może prowadzić do potrzeby zmiany projektu planu. Rozstrzygnięcie uwag powinno być zatem czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie, stanowiąc załącznik do uchwały o planie i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał natomiast za zasadny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a.

Przystępując do wyjaśnienia tego stanowiska zauważyć należy, że, stosownie do regulacji art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę m.in. na uchwałę rady gminy stanowiącą akt prawa miejscowego stwierdza jej nieważność, jeżeli – zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym - jest ona sprzeczna z prawem. W myśl art. 133 § 1 p.p.s.a Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Aby to było możliwe Sąd musi dysponować kompletem akt sprawy, dotyczących wniesionej skargi. Jeżeli Sąd w dacie orzekania nie dysponuje kompletnymi aktami sprawy to nie powinien orzekać w sprawie i wezwać organ do uzupełnienia akt. Jednym z dokumentów, którymi powinien dysponować Sąd, dokonując badania legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane. Zgodnie bowiem z art. cytowanym wyżej przepisem 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium (....). Sąd I instancji, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały nie odniósł się w sposób odpowiadający wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. do całości zgromadzonego materiału dowodowego, na który powoływał się skarżący oraz do zapisów studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżona uchwała w § 1 stanowi, że uchwala się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "po stwierdzeniu zgodności projektu tego planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopane, przyjętego uchwałą Nr XV/140?99 Rady Miasta z dnia 15 grudnia 1999r.". W skardze kasacyjnej zarzucono, że nie została przeanalizowana przez Sąd I instancji treść załącznika graficznego uchwały zatwierdzającej studium, a nawet podniesiono wątpliwość, czy część opisowa studium odnosi się do terenów objętych zaskarżoną częścią uchwały w przedmiocie planu miejscowego. Te okoliczności powinny być przez Sąd I instancji wyjaśnione i przestawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zgodnie z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zauważyć należy, że Sąd I instancji odniósł się jedynie do stanowiska skarżącego w przedmiocie mocy obowiązującej studium, uchwalonego przed dniem 1 stycznia 1995r., natomiast nie ocenił, czy projekt planu jest zgodny z zapisami tego studium, w części odnoszącej się do nieruchomości będącej własnością skarżącego.

W tym miejscu zauważyć należy, że Sąd I instancji w sentencji zaskarżonego wyroku określa, że uchwała jest zaskarżona "w części odnoszącej się do terenu oznaczonego symbolem RR w sekcji 10 załącznika Nr 1 do uchwały, obejmującego nieruchomość, składającą się z działek 32/1 i 40/1 obr. 018 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gubałówka I", podczas gdy w uzasadnieniu mowa jest, że skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 7 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały w części odnoszącej się do terenu oznaczonego symbolem lR w sekcji 10 załącznika Nr 1 uchwały, obejmującego nieruchomość, składającą się z działek 32/1 i 40/1 obr. 018. Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów planistycznych nie wynika, aby § 7 planu dotyczył terenów oznaczonych symbolem RR. Okoliczność ta także stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Powyższe naruszenia wskazują, że Sąd nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu sprawy oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., czym naruszył na tym etapie postępowania w/w normę prawa procesowego.

Wobec stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uniemożliwiającego dokonanie kontroli procesu subsumcji danego stanu faktycznego przez zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a.

Dokonując ponownie kontroli zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zbada zgodność projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego zaskarżoną uchwałą z dnia 31 lipca 2008r. z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane, mając na uwadze treść rozstrzygnięcia Sądu w przedmiocie skargi C. B. na uchwałę Rady Miasta z dnia 15 grudnia 1999r., dotyczącą Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopane.

Po dokonaniu tej kontroli Sąd I instancji rozstrzygnie ponadto i odniesie się do podniesionych przez C. B. w skardze a także przez organ okoliczności mających wpływ na ograniczenie skarżącemu prawa własności nieruchomości przez ustanowienie zakazu zabudowy jego działki i oceni podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia normy, że kształtowanie ładu przestrzennego winno następować z poszanowaniem zasady zrównoważonego rozwoju, zasady równości i równej dla wszystkich ochrony własności a ograniczenia prawa własności mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla ochrony środowiska.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 31 ust. 3 zd. drugie Konstytucji RP podnieść należy, że Sąd I instancji wywiódł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że "przepis ten wprowadzając zasadę, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw nie mogą naruszać ich istoty, dozwala jednocześnie na ustanawianie takich ograniczeń w ustawie", wymienił w dalszej część przykładowo ustawę z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Słusznie autor skargi kasacyjnej wywodzi, że zgodnie z przepisem art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, ustanawiane w ustawach nie mogą naruszać "istoty" wolności i praw. Z uzasadnienia wyroku jednak nie wynika, aby intencją Sądu I instancji przy wskazaniu ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, której przepisy mają zastosowanie w sprawie niniejszej było uznanie, że ustawa ta w sposób istotny może ograniczać istotę wolności i praw.