Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski NSA Małgorzata Wolska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 maja 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Jasienica Rosielna na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 3 lutego 2020 r. nr P-II.4131.2.21.2020 w przedmiocie określenia średniej ceny jednostki paliwa w Gminie Jasienica Rosielna uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda" lub "organ") z dnia 3 lutego 2020 r. nr P -II.4131.2.21.2020, stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy w Jasienicy Rosielnej z dnia 30 grudnia 2019 r. nr XIV/95/2019.

Wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

W dniu 30 grudnia 2019 r. Rada Gminy w Jasienicy Rosielnej podjęła uchwałę nr XIV/95/2019 w sprawie określenia średniej ceny jednostki paliwa w Gminie Jasienica Rosielna na rok szkolny 2019/2020. W § 3 uchwały wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego.

W podstawie prawnej uchwały Rada Gminy podała art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713) - dalej: "u.s.g." oraz art. 39a ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148 z późn. zm.) - dalej: "P.o.".

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 9 lutego 2020 r. nr P.II.4131.2.21.2020 Wojewoda Podkarpacki, działając na podstawie art. 85, art. 86 i art. 91 u.s.g. oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461), stwierdził nieważność § 3 opisanej wyżej uchwały Rady Gminy w Jasienicy Rosielnej. Zdaniem Wojewody, uchwały rad gmin w sprawie określenia średniej ceny jednostki paliw w danym roku szkolnym, podjęte na podstawie art. 39a P.o., nie mają charakteru aktów prawa miejscowego. Uchwały takie nie regulują żadnych praw, ani nie nakładają żadnych obowiązków na podmioty będące poza systemem organów realizujących postanowienia takich uchwał, lecz zawierają jedynie postanowienia o charakterze organizacyjnym, przez co stanowią tzw. akt kierownictwa wewnętrznego. Organ podniósł, że wskazany przepis zawiera wzór matematyczny, który umożliwia, według zasad jednakowych dla wszystkich adresatów, obliczenie rekompensaty przysługującej rodzicom w przypadku, gdy to rodzice zapewniają dowóz dziecka do przedszkola, szkoły lub ośrodka. Kalkulacja kwoty zwrotu następuje z uwzględnieniem średniej ceny jednostki paliwa, liczby kilometrów przewozu oraz średniego zużycia paliwa dla danego pojazdu. Średnią cenę jednostki paliwa w gminie określa na każdy rok szkolny rada gminy w drodze uchwały, w oparciu o przepis art. 39a ust. 3 P.o., natomiast zgodnie z art. 39a ust. 4 P.o., zwrot kosztów przewozu, następuje na podstawie umowy zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta), a rodzicami. Oznacza to, że uchwały w sprawie określenia średniej ceny paliwa w danym roku szkolnym nie posiadają cech aktu o charakterze generalnym, ani abstrakcyjnym, zaś ich adresatem jest organ wykonawczy gminy. W związku z powyższym uchwały takie mają charakter aktów prawa wewnętrznie obowiązującego sensu stricte i dotyczą wyłącznie działalności jednostki będącej w strukturze urzędu i wchodzą w życie z dniem podjęcia. Nie ma do nich zastosowania wymóg dotyczący ogłaszania aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Gmina Jasienica Rosielna wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości oraz o zwrot kosztów postępowania.

Zdaniem skarżącej, Wejwoda naruszył art. 39a ust. 3 P.w. w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez dokonanie błędnej wykładni i przyjęcie, że uchwała określająca średnią cenę jednostki paliwa w Gminie Jasienica Rosielna nie stanowi aktu prawa miejscowego. W konsekwencji uznać należy, że organ nadzoru zastosował przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. w sposób nieuprawniony.

W ocenie skarżącej, w świetle art. 39a P.o., krąg osób uprawnionych do otrzymania zwrotu kosztów przewozu jest nieograniczony. Przywilej ten przysługuje wszystkim rodzicom zamieszkałym na terenie gminy, jeśli samodzielnie dowożą niepełnosprawne dzieci, młodzież i uczniów do placówek oświatowych. Wobec powyższego, uchwały podejmowane na podstawie wskazanej regulacji zawierają normy powszechnie obowiązujące, adresowane do nieograniczonego kręgu adresatów i wpływające na uprawnienia tych podmiotów. W konsekwencji, podjęte na podstawie art. 39a ust. 3 P.o. uchwały rad gmin dotyczące średniej ceny jednostki paliwa uznać należy za akty prawa miejscowego, bowiem ich odbiorcami są nieokreśleni bliżej rodzice niepełnosprawnych dzieci, młodzieży i uczniów z terenu danej gminy, samodzielnie zapewniający im transport do przedszkoli, szkół i innych placówek oświatowych oraz opiekę podczas tego przewozu. Zaskarżona uchwała znajduje zastosowanie przy zawieraniu umów o zwrot kosztów dowozu dzieci z niepełnosprawnościami do szkoły lub przedszkola. Koszt transportu dla każdego rodzica (opiekuna) osoby niepełnosprawnej będzie obliczany indywidualnie. Tym samym przyjąć należy, że uchwała zawiera normy o generalnym i abstrakcyjnym charakterze obejmujące swymi postanowieniami sytuacje powtarzalne i regulujące we wskazanym zakresie prawa i obowiązki podmiotów, które spełnią hipotezę norm zawartych w uchwale.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarapcki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) - dalej: P.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Po myśli art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. akty nadzoru na działalnością samorządu terytorialnego należą do kognicji sądów administracyjnych. Formułę działania Sądu w takim przypadku określa art. 148 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.

Na zasadzie art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa była rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Przed wniesieniem skargi Rada Gminy w Jasienicy Rosielnej podjęła uchwałę o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego - uchwała z dnia 26 lutego 2020 r., nr XVI/101/2020, a jej wykonanie powierzyła Wójtowi Gminy Jasienica Rosielna.

W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda Podkarpacki przyjął, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co stało się podstawą stwierdzenia nieważność § 3 uchwały Nr XIV/95/2019 Rady Gminy Jasienicy Rosielnej, który stanowi, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego.

W podstawie prawnej zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały powołano art. 39 a ust. 3 P.o. Przepis ten stanowi, że średnią cenę jednostki paliwa w gminie określa na każdy rok szkolny rada gminy, w drodze uchwały, uwzględniając ceny jednostki paliwa.

Z przepisu art. 39 a ust. 1 P.o. wynika, że obowiązki, o których mowa w art. 32 ust. 6 i art. 39 ust. 4, gmina spełnia poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów we własnym zakresie albo poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców. Zwrot kosztów przewozu, o którym mowa w ust. 1, następuje na podstawie umowy zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami. Natomiast ust. 5 tego przepisu stanowi, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) zawiera z rodzicami umowę, o której mowa w ust. 4, w terminie 14 dni od dnia uzyskania informacji, że dowożenie i opiekę zapewniają rodzice.

Z powyższych regulacji wynika, że potencjalnymi adresatami normy prawnej zawartej w zaskarżonej uchwale są rodzice dzieci niepełnosprawnych, którzy zdecydowali o samodzielnej realizacji obowiązku dowozu dzieci do szkoły, co odbywa sie na podstawie zawartej umowy z organem administracji samorządowej. Adresatami tej normy są również dzieci niepełnosprawne, które w przypadkach określonych w ustawie mają prawo uczestniczyć w zajęciach szkolnych, a nie chcą, czy nie mogą korzystać z przewozu zorganizowanego przez gminę. Zatem sposób określenia adresata i schematu realizacji obowiązku transportu do szkoły przez inny podmiot niż gmina wskazuje, że adresat nosi cechę adresata abstrakcyjnego i odnosi się do bliżej nieokreślonej liczby podmiotów. Przyjąć więc należy, że działanie normy prawnej zawartej w zakwestionowanej uchwale odpowiada atakom prawa miejscowego, pomimo, że ustawodawca nie określił expresis verbis w Prawie oświatowym, że jest to akt prawa miejscowego. Charakter normy prawnej wynikający z uchwały podjętej na podstawie art. 39a ust. 3 t Prawa oświatowego nalezy ocenić, jako powszechnie obowiązującą na terenie gminy, skierowanej do nieograniczonego kręgu adresatów i wpływającej na uprawnienia tych podmiotów.

O tym, czy dana uchwała jest aktem prawa miejscowego decyduje jego treść. Dla takiej kwalifikacji nie jest ważne, jak w praktyce dana uchwała jest wykonywana, wystarczające jest, że wkracza w materię uregulowaną ustawami (wyrok NSA z 29.11.2016 r., sygn. akt II OSK 507/17, dostępny na str. cbosa). Podstawa prawna do działań w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego jest dwojakiego rodzaju. Jest nią albo upoważnienie bezpośrednio wynikające z przepisów ustaw ustrojowych (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej), albo upoważnienie zawarte w innych regulacjach ustawowych (por. wyrok z 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 102/08, dostępne w cbosa).

Wspomnieć wypada, że akty kierownictwa wewnętrznego, są to akty podejmowane przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Akty kierownictwa wewnętrznego, w odróżnieniu od aktów prawa miejscowego wiążą tylko adresatów podległych organowi, który dany akt wydał. Ponadto dla swej ważności nie wymagają publikacji, wystarczy, aby dotarły do wiadomości adresata.

Przedstawione różnice pomiędzy aktem kierownictwa wewnętrznego o kwestionowaną uchwałą jednoznacznie potwierdzają, że stanowisko organu nadzoru nie zasługuje na akceptację.

Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym przyjęto, że kontrolowana uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i nie wymaga publikacji, co skutkowało stwierdzeniem nieważności § 3 uchwały jest stanowiskiem błędnym.

Z uwagi na naruszenie przepisów prawa wyżej opisanych, Sąd na podstawie art. 148 P.p.s.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Sąd nie orzekł o zwrocie wnioskowanych kosztów procesowych, gdyż postępowanie jest wolne od wpisu sądowego, a Gmina nie działała przez fachowego pełnomocnika.