Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 czerwca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu B.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 7 kwietnia 2022 r. nr SKO.4111/207/2022 w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.

II SA/Rz 675/22

UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu B.P. jest, wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – zwana dalej "k.p.a."), decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "SKO") z dnia 7 kwietnia 2022 r. nr SKO.4111/207/2022 w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Jak wynika z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy B.P. wnioskiem z 15 listopada 2021 r. zwrócił się do Wójta Gminy [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką M.P., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...].

Po jego rozpoznaniu decyzją z dnia 14 grudnia 2021 r. nr GOPS.5212.1572.56.2021 Wójt Gminy [...] odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia.

Organ podał, że z przedłożonego orzeczenia z dnia [...] października 2016 r. wynika, że daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić, a zatem wobec braku spełnienia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm. – dalej: "u.ś.r.") świadczenie nie może zostać przyznane.

Wskutek złożonego odwołania, SKO decyzją z dnia 10 stycznia 2022 r. nr SKO.4111/1271/2021 uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało, że okoliczność niemożności ustalenia daty powstania niepełnosprawności nie stanowi przeszkody do przyznania wnioskowanego świadczenia.

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Wójt Gminy [...] decyzją

z dnia 17 lutego 2022 r. nr GOPS.5212.1572.6.2022 odmówił prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mamą M.P.

W uzasadnieniu podał, że wnioskodawca wraz z wnioskiem złożył oświadczenie o rezygnacji z podejmowania zatrudnienia, ze względu na konieczność stałej opieki nad mamą oraz oświadczenie o zakresie sprawowanej opieki. W toku postępowania ustalono, że M.P. jest wdową, ze względu na wiek i stan zdrowia nie może samodzielnie funkcjonować. Wymaga całodobowej pomocy drugiej osoby. Opiekę tą sprawuje B.P., a jej zakres uniemożliwia mu podjęcie zatrudnienia. Organ wskazał także, że osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] października 2016 r. na stałe, natomiast daty od kiedy istnieje niepełnosprawność nie da się ustalić. W tych okolicznościach organ ponownie uznał, że nie została spełniona ustawowa przesłanka dotycząca daty powstania niepełnosprawności, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Pomimo, że wnioskodawca spełnia wszystkie inne pozytywne przesłanki ustawowe wynikające z art. 17 ust. 1 i ust. 1a oraz ust. 5, to jednak art. 17 ust. 1b u.ś.r. pozostaje nadal w obrocie prawnym, jako przepis powszechnie obowiązujący, co uniemożliwia samodzielne rozstrzyganie w ramach swobodnej interpretacji na poziomie organu I instancji.

Odwołanie od tej decyzji złożył B.P. Podkreślił, że jego mama jest niepełnosprawna w stopniu znacznym, wymaga całodobowej pomocy w czynnościach dnia codziennego, a jej stan zdrowia, który ostatnio uległ pogorszeniu, nie pozwala na samodzielną egzystencję.

SKO w Rzeszowie, wskazaną na wstępie decyzją z dnia 7 kwietnia 2022 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Kolegium powołując się na wyrok TK z dnia 21 października 2014 r. K 38/13, wskazało, że organ I instancji dokonał nieprawidłowej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. Podało, że Wójt wydał decyzję odmowną i oparł ją na ww. negatywnej przesłance, która nie mogła stanowić podstawy do odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad chorym członkiem rodziny. Wskazany przez organ powód dla którego odmówiono wnioskowanego świadczenia nie zachodzi. Przeszkody w tym zakresie nie stanowi bowiem moment powstania znacznego stopnia niepełnosprawności. SKO podkreśliło, że Wójt pomimo wskazania konieczności zastosowania ww. wykładni ponownie uznał, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Kolegium uznało natomiast, że w sprawie konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego poprzez ustalenie z kim M.P. zamieszkuje i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe oraz czy poza odwołującym są inne osoby, które zobowiązane byłyby do alimentacji. W tym stanie sprawy Kolegium uznało, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania, w szczególności art. 7 k.p.a. Zaleciło aby w ponownie prowadzonym postępowaniu organ załatwił wniosek strony

z uwzględnieniem wyżej podanej wykładni przepisów.

Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie od powyżej opisanej decyzji złożył B.P. Zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia – pomimo braku przesłanek do zastosowania tego przepisu, podczas gdy organ odwoławczy winien orzec merytorycznie. Zawnioskował o uchylenie w całości decyzji i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. W ocenie wnoszącego sprzeciw materiał dowodowy, który potwierdza przez kogo sprawowana jest opieka, został dołączony do akt sprawy. Jednocześnie B.P. do sprzeciwu dołączył oświadczenie o braku możliwości sprawowania opieki przez pozostałe dzieci M.P. W piśmie tym wskazał, że posiada czwórkę rodzeństwa. Mieszka z mamą i bratem S. (62 lata), który nie pracuje, [...] i nie interesuje się co dzieje się w domu. Siostra E.W. (63 lata) jest wdową, mieszka i pracuje w USA (pobyt stały). Kolejny brat J. (59 lat) mieszka z teściem, który jest w podeszłym wieku (97 lat) i wymaga opieki, a jego żona pracuje. Trzeci z braci A. (56 lat) ma niepełnosprawną, leczącą się m. in. [...] żonę. Mieszkają wspólnie z córką, jej mężem i dwójką dzieci. Podał, że jest zatem jedyną osobą, która może opiekować się mamą, która wymaga całodobowej pomocy. Z tej przyczyny nie podejmuje zatrudnienia, jak również zrezygnował z pracy w gospodarstwie rolnym.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium podtrzymało stanowisko zaprezentowane w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej: "P.p.s.a."), stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.

Instytucja sprzeciwu od decyzji została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Dodany tą ustawą art. 64a P.p.s.a. stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zmianą tą wyłączono możliwość wnoszenia skarg na decyzje kasacyjne organu odwoławczego pozostawiając ich kontrolę jedynie w ramach nowego środka - sprzeciwu, na podstawie którego Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu - sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. II OSK 2219/15, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Potwierdzeniem powyższego jest treść art. 136 § 1 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.

Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie, podstawą rozstrzygnięcia Kolegium o charakterze kasacyjnym było stwierdzenie wydania przez organ I instancji decyzji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Sąd powyższego twierdzenia nie podziela. Organ odwoławczy nie wykazał w jakikolwiek sposób, że zakres materiału dowodowego niezbędnego do uzupełnienia wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a. Kolegium nie wykazało również, że decyzja Wójta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, oraz – w kontekście art. 136 k.p.a. – że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mógł zostać ustalony w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego.

Uzasadnienie decyzji Kolegium nie wskazuje bowiem i nie uzasadnia okoliczności mieszczących się w katalogu przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Nie wynika także z niego brak możliwości zastosowania, przepisu art. 136 k.p.a. Kolegium omówiło wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 i jego znaczenie dla rozpatrywanej sprawy i wskazało - z czym Sąd w pełni się zgadza - że organ pierwszej instancji niesłusznie wydał decyzję odmowną na podstawie przepisu – art. 17 ust. 1b u.ś.r., który w związku z wejściem w życie tego orzeczenia został uznany za niezgodny z Konstytucją RP.

W kontrolowanej sprawie zdaniem SKO braki postępowania dowodowego i niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz brak przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego przesądzają o naruszeniu art. 7 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej wskazano na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego poprzez ustalenie z kim M.P. (osoba wymagająca opieki) zamieszkuje i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe oraz czy poza wnioskodawcą są inne osoby, które zobowiązane byłby do alimentacji. W ocenie Sądu uzależnienie rozpatrzenia wniosku B.P. od ustalenia ww. okoliczności pozostaje bez wpływu na okoliczność, że to wnioskodawca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje wskazanym w tej regulacji osobom, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Katalog negatywnych przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zawiera art 17 ust. 5 u.ś.r.

W aktach sprawy zalega złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenie B.P. z dnia 24 stycznia 2022 r. i 1 lutego 2022 r. z którego jasno wynika, że jego mama jest wdową, a on jest jedyną osobą, która sprawuje nad nią opiekę, dlatego nie może podjąć zatrudnienia. Opieka ta sprawowana jest całodobowo i polega na pomocy w wykonywaniu wszystkich czynności, kontroli zażywania leków, wożeniu do lekarzy. Wnioskodawca wykonuje także czynności związane z utrzymaniem domu m.in.: sprząta, pierze, robi zakupy, przygotowuje posiłki. W aktach sprawy zalega także kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego wypełniony przez pracownika socjalnego dnia 1 lutego 2022 r., z którego wyraźnie wynika, że opiekę nad niepełnosprawną M.P. sprawuje jej syn B.P. wykonujący wszystkie czynności opiekuńcze. Pracownik potwierdził wykonywanie tej opieki. Stwierdził, że jest sprawowana należycie, a jej zakres wyklucza podjęcie zatrudnienia nawet w najmniejszym wymiarze czasu. Organ I instancji w tym zakresie wyraził własną ocenę podając, że wnioskodawca spełnia wszystkie przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego o jakich mowa w art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 5 u.ś.r., z wyjątkiem tej, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała przed 18 rokiem życia lub w trakcie nauki w szkole, nie później niż do ukończenia 25 roku życia. W tym miejscu Sąd podkreślenia, że nieprawidłowa wykładnia przepisu prawa materialnego nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że rodzice i rodzeństwo osoby wymagającej opieki nie żyją, podobnie jak jej mąż. Wnoszący sprzeciw, będący jej zstępnym (syn), jest osobą zobowiązaną względem matki do alimentacji w pierwszej kolejności i bezsprzecznie sprawuje opiekę nad matką, która tej opieki wymaga. Niepodjęcie zaś zatrudnienia przez wnoszącego sprzeciw jest następstwem obowiązków związanych ze sprawowaniem tej opieki.

Jako nieuprawnioną na tle art. 17 ust. 1 i nast. u.ś.r. Sąd uznał wykładnię tej regulacji sprowadzającą się do uzależnienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zstępnego sprawującego opiekę od ustalenia z kim M.P. zamieszkuje i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe i czy są inne osoby zobowiązane do alimentacji. Wnoszący sprzeciw jest spokrewniony z niepełnosprawną w stopniu pierwszym – art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. W świetle treści tej normy okoliczność ustalenia czy są inne osoby na których ciąży obowiązek alimentacyjny mogące sprawować opiekę miałoby znacznie jedynie wówczas, gdyby wnioskodawca nie należał do kręgu osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą niepełnosprawną. Fakt posiadania czy też nie przez B.P. rodzeństwa pozostaje bez wpływu na okoliczność, że to on sprawuje faktyczną opiekę nad niepełnosprawną matką.

W sytuacji bowiem, gdy opieki takiej podejmuje się jeden z członków rodziny, który należy do kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia (w tym przypadku syn), brak jest podstaw do odmowy przyznania świadczenia z uwagi na istnienie innych osób, które mogłyby świadczyć pomoc osobie niepełnosprawnej. Ustawodawca nie przewidział bowiem takiej negatywnej przesłanki przyznania świadczenia. Z okoliczności niniejszej sprawy nie wynika by inni członkowie rodziny sprawowali opiekę nad matką wnoszącego sprzeciw. Nadto jest on jedną osobą, która zdecydowała się taką opiekę nad matką sprawować.

Zdaniem Sądu Kolegium rozpatrując odwołanie winno ocenić stanowisko organu I instancji, względnie przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe jeżeli w jego ocenie zachodzą w tym zakresie jakiekolwiek wątpliwości. Wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe w sytuacjach wyjątkowych, gdyż działanie organu odwoławczego nie ma tylko charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym i co do zasady obowiązkiem tego organu jest ponowne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem postępowania. Wydając taką decyzję, organ odwoławczy powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek w nim wymienionych, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. (tak wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., sygn. II OSK 1166/20).

W realiach rozpoznawanej sprawy Kolegium w objętej sprzeciwem decyzji nie wykazało przesłanek uprawniających ten organ do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Ponownie rozpoznając odwołanie Kolegium powinno uwzględnić dokonaną przez Sąd ocenę prawną, mając na uwadze, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne w drodze wyjątku od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy.

Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił decyzję SKO z dnia 7 kwietnia 2022 r. na podstawie art. 151a §1 P.p.s.a.