V SA/Wa 2536/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-08-10	
Data wpływu	2021-04-08	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Beata Blankiewicz-Wóltańska
Jarosław Stopczyński
Konrad Łukaszewicz /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6209 Inne o symbolu podstawowym 620	
Hasła tematyczne	Ochrona zdrowia	
Sygn. powiązane	II GSK 87/22	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 145 § 3, art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Konrad Łukaszewicz (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi M. D.-C., J. M., G. P., B. I.-G., R. C. - wspólników spółki cywilnej "S-M." s.c. na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] 2021 r. nr [...] w przedmiocie uznania praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów 1) uchyla punkt I podpunkt 1) zaskarżonej decyzji i w tym zakresie umarza postępowanie administracyjne; 2) oddala skargę w pozostałym zakresie; 3) zasądza od Rzecznika Praw Pacjenta na rzecz M. D.-C., J. M., G. P., B. I.-G., R. C. - wspólników spółki cywilnej "S-M." s.c. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte zostało postępowanie zakończone decyzją Rzecznika Praw Pacjenta (zwanego dalej: "RPP") z dnia [...] 2021 r. o numerze [...] w przedmiocie uznania praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

Postanowieniem z dnia [...] 2020 r. RPP wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stosowania przez spółkę cywilną "S-M" (zwaną dalej: "Skarżącą") praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów, wobec powzięcia informacji o braku możliwości umówienia się za pośrednictwem rejestracji telefonicznej na wizytę w podmiocie leczniczym NZOZ "T." w L. (zwanym dalej: "Przychodnią").

W toku postępowania Skarżąca wyjaśniła, że rejestracja pacjentów do Przychodni odbywa się: osobiście, telefonicznie oraz drogą elektroniczną (e-mail), od poniedziałku do piątku, w godzinach pracy Przychodni, tj. od 7 do 18. W Przychodni są dwie rejestracje: ogólna dla dorosłych oraz rejestracja dziecięca. W rejestracji ogólnej na każdej zmianie zatrudnione są dwie rejestratorki, natomiast w rejestracji dziecięcej jedna osoba na zmianę. Rejestracja ogólna i dziecięca ma do dyspozycji po dwa telefony (stacjonarny i komórkowy). W październiku 2020 r. zarejestrowano ogółem 6441 osób do lekarzy POZ, zaś w listopadzie – 5775 osób. Nadto Skarżąca wyjaśniła, że w Przychodni zostały wdrożone zasady wynikające z rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 sierpnia 2020 r. w sprawie standardu organizacyjnego teleporady w ramach podstawowej opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1395 ze zm.; zwanego dalej: "rozporządzeniem").

Organ uzyskał także informację D. Oddziału Wojewódzkiego NFZ we W.o wpłynięciu jednej skargi na Przychodnię, a także o zrealizowaniu w okresie od sierpnia do listopada 2020 r.: 5110 teleporad, 20 porad lekarskich w domu pacjenta oraz 5887 porad lekarskich w Przychodni.

Nadto w toku postępowania pracownik Biura RPP podjął 15 prób nawiązania połączenia z rejestracją Przychodni – dzwoniąc w dniach od 11 do 15 stycznia 2021 r. pod wskazany na ogólnodostępnej stronie internetowej Przychodni numer telefoniczny – z których skuteczne okazało się tylko jedno połączenie, tj. 6% ze wszystkich wykonanych prób połączeń.

Po przeprowadzeniu postępowania RPP wydał w dniu [...] 2021 r. zaskarżoną decyzję, którą:

I. Uznał praktykę stosowaną przez Skarżącą, polegającą na:

1) braku zapewnienia pacjentom realnej możliwości telefonicznej rejestracji celem uzyskania świadczeń z zakresu podstawowej opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych,

2) braku umieszczenia na oficjalnej stronie internetowej podmiotu leczniczego, tj.(...), informacji o warunkach realizacji teleporady w podstawowej opiece zdrowotnej spełniającej wymagania wymienione w § 3 pkt 1 lit. b, c, d, e i f rozporządzenia

- za naruszające zbiorowe prawo pacjentów do świadczeń zdrowotnych udzielanych z należytą starannością, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 849 ze zm.; zwanej dalej: "u.p.p.") i nakazał jej zaniechanie;

II. Zobowiązał podmiot leczniczy do złożenia RPP w nieprzekraczalnym 30-dniowym terminie informacji o stopniu realizacji działań zmierzających do zaniechania stosowania praktyki, o której mowa w pkt I;

III. Nadał decyzji w pkt I rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu organ wskazał, że Skarżąca wykonuje działalność leczniczą m. in. poprzez prowadzenie Przychodni, w której udzielane są świadczenia z zakresu podstawowej opieki zdrowotnej. Na stronie internetowej Przychodni umieszczony został numer telefoniczny rejestracji, jak również informacje o warunkach udzielania teleporad.

Zdaniem RPP, podmiot leczniczy wykonuje wprawdzie telefoniczną rejestrację pacjentów, niemniej jednak nie sposób jest się telefonicznie zarejestrować na świadczenia zdrowotne realizowane w Przychodni, co potwierdzają działania weryfikacyjne przeprowadzone przez organ w dniach od 11 do 15 stycznia 2021 r. Wskazany jako właściwy do rejestracji telefonicznej numer telefonu jest zajęty bądź pojawia się komunikat o wewnętrznych problemach uniemożliwiających dokonanie rejestracji. Tylko w jednym przypadku na 15 wykonanych prób połączeń (w różnych godzinach, w różnych dniach), udało się skutecznie uzyskać połączenie z pracownikiem rejestracji. Natomiast zdaniem RPP, możliwość rejestracji telefonicznej musi mieć charakter faktyczny, a nie tylko formalny. W ocenie organu, zaniechanie organizacyjne w postaci braku zapewnienia możliwości dodzwonienia się do POZ przez pacjenta i zarejestrowania do lekarza narusza przepisy prawa i stanowi praktykę naruszającą zbiorowe prawa pacjentów. RPP stwierdził przy tym, że zdaje sobie sprawę z trudnej sytuacji, w jakiej znalazły się podmioty wykonujące działalność leczniczą w czasie panującego stanu epidemii, niemniej jednak uzyskany materiał wskazuje, że dostęp do rejestracji w POZ jest ograniczony, zaś podmiot leczniczy nie podejmuje odpowiednich działań celem zagwarantowania pacjentom możliwości dodzwonienia się do rejestracji. Trudności w telefonicznej rejestracji mogą wystąpić, być krótkotrwałe i zależne od wielu zmiennych, niemniej organ podejmował próby połączeń w różnych dniach, o różnych godzinach. Próby kończyły się w zasadzie niepowodzeniem (tylko jedna próba udana), stąd należy uznać, że możliwość rejestracji na świadczenia zdrowotne jest ograniczona.

W odniesieniu do zastrzeżenia o braku udostępnienia na stronie internetowej świadczeniodawcy właściwej informacji o warunkach realizacji teleporady udzielanej w ramach POZ, która powinna obejmować informacje określone wymogami rozporządzenia, organ wyjaśnił, że Skarżąca nie udostępniła tych informacji w sposób właściwy i pełny. Na stronie www. wskazanej w rejestrze podmiotów wykonujących działalność leczniczą: [...] brakuje w szczególności informacji w zakresie: w jaki sposób podmiot leczniczy kontaktuje się z pacjentem w celu przeprowadzenia teleporady (telefonicznie, za pośrednictwem systemów internetowych); w jaki sposób jest ustalany termin teleporady, instrukcji w zakresie realizacji e-recept, e-zleceń, czy skierowań; sposobu postępowania w sytuacji, gdy brak kontaktu z pacjentem w ustalonym terminie teleporady skutkuje jej anulowaniem, przy czym świadczeniodawca POZ jest obowiązany do podjęcia co najmniej trzykrotnej próby kontaktu z pacjentem, w odstępie nie krótszym niż 5 minut, w celu udzielenia teleporady; czy też możliwości skorzystania ze świadczenia opieki zdrowotnej udzielonego w bezpośrednim kontakcie z pacjentem, w przypadku gdy niezbędne z uwagi na stan zdrowia pacjenta świadczenie zdrowotne nie jest możliwe do zrealizowania w formie teleporady. Jak wynika natomiast z przepisu § 3 rozporządzenia, kompletne informacje we wskazanym tam zakresie należy umieścić w szczególności na stronie internetowej oraz w miejscu udzielania świadczeń. Wobec braku pełnej informacji RPP uznał, że Skarżąca stosuje praktyki naruszające zbiorowe prawa pacjentów.

Uzasadniając orzeczenie zawarte w punkcie II sentencji decyzji RPP powołał się na przepis art. 64 ust. 2 u.p.p., który uprawnia do zobowiązania podmiotu leczniczego do złożenia informacji o stopniu realizacji działań zmierzających do zaniechania stosowania praktyk, naruszających zbiorowe prawa pacjentów.

Pismem z dnia [...] 2021 r. Skarżąca poinformowała organ, że zapewnia pacjentom realną możliwość telefonicznej rejestracji, zaś w celu zwiększenia dostępności rejestracji telefonicznej dokonano m. in. zmian organizacyjnych, tj. przesunięcia numerów komórkowych z rejestracji do innych pracowników, mniej obciążonych aktualnie pracą bezpośredniej obsługi pacjentów. Nadto wskazała, że zostało zlecone firmie administrującej stroną internetową uzupełnienie informacji dla pacjentów o warunkach realizacji teleporady, zgodnie z rozporządzeniem.

Jednocześnie Skarżąca wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na decyzję RPP z dnia [...] 2021 r. wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca nie zgodziła się z oceną organu, że utrudnia i nie zapewnia pacjentom telefonicznej możliwości rejestracji, o czym świadczy ilość udzielonych porad medycznych – średnio ponad 300 dziennie, w tym większość w wyniku rejestracji telefonicznej. Zdaniem Skarżącej pojawiające się trudności z telefoniczną rejestracją związane były z panującą epidemią, podczas której kontakt telefoniczny i elektroniczny stał się podstawowym kontaktem przy załatwianiu spraw, co sprawia, że nawet zapewnienie "super wydajnej" centrali telefonicznej i zwiększenie liczby osób ją obsługujących, nie przyniosłoby poprawy z jednokrotnym dodzwonieniem się do rejestracji. Podniosła również, że zarzut o braku zapewnienia pacjentom telefonicznej rejestracji byłby prawdziwy, gdyby Skarżąca nie uruchomiła takiej rejestracji bądź też usprawiedliwiała się awaryjnością takiego systemu telefonicznego, natomiast w przypadku Skarżącej nie miało to miejsca, zaś utrudnienia w dodzwonieniu wynikały z obiektywnych przesłanek zwiększonej ilości dzwoniących. Z kolei w odniesieniu do niekompletności informacji na stronie internetowej Skarżąca zarzuciła, że RPP odwołuje się w uzasadnieniu decyzji do strony internetowej (...), która nie należy do Skarżącej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolując sprawę w ramach tak zakreślonych kompetencji Sąd uznał, że skarga jest częściowo zasadna.

Ponieważ przedmiotem sprawy było uznanie praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów, wymaga przypomnienia w pierwszej kolejności, że przez praktykę naruszającą zbiorowe prawa pacjentów rozumie się bezprawne zorganizowane działania lub zaniechania podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych, mające na celu pozbawienie pacjentów praw lub ograniczenie tych praw, w szczególności podejmowane celem osiągnięcia korzyści majątkowej, o czym stanowi art. 59 ust. 1 pkt 1 u.p.p. Jak wynika natomiast ze zdania drugiego omawianego przepisu – nie jest zbiorowym prawem pacjentów suma praw indywidualnych.

W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że dyspozycja art. 59 ust. 1 pkt 1 u.p.p. wskazuje na zorganizowany charakter działania lub zaniechania podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych oraz cel tego działania lub zaniechania, to jest pozbawienie praw pacjentów. Przesłanka zachowania o charakterze zorganizowanym winna być rozumiana jako zaplanowanie i przeprowadzenie jakiegoś działania lub powstrzymanie się od jakiegoś działania. Do uznania "celowości" działania lub zaniechania wystarczy, że podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych co najmniej przewiduje, iż jego działanie lub zaniechanie doprowadzi do naruszenia praw pacjentów i na to się godzi (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 września 2015 r. o sygn. akt VII SA/Wa 1295/15; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, praktyce opisanej przez organ w punkcie I podpunkt 1) zaskarżonej decyzji nie można przypisać charakteru zorganizowanego. Okoliczność, że w toku postępowania pracownik Biura RPP nie dodzwonił się do rejestracji w 14 na 15 wykonanych prób nie świadczy jeszcze, że podmiot leczniczy niejako systemowo pozbawił pacjentów możliwości rejestracji telefonicznej, czy też pomimo potencjalnej dostępności rejestracji drogą telefoniczną – z premedytacją zaplanował i polecił swoim pracownikom realne uniemożliwianie takiej rejestracji, np. poprzez polecenie nieodbierania połączeń telefonicznych dedykowanych rejestracji. Podobnie organ nie wykazał, że Skarżąca posiadała wadliwie działający system telefoniczny, o czym wiedziała i stan taki akceptowała, tym samym doprowadzając poprzez swoje zaniechanie do celowego pozbawienia praw ogółu potencjalnych pacjentów Przychodni. Takich dowodów w sprawie organ nie zebrał, zatem nie można z całą pewnością przyjąć, że Skarżąca działała z intencją pozbawienia ogółu pacjentów prawa do telefonicznej rejestracji co do zasady. W sprawie można by co najwyżej mówić o naruszeniu indywidulanych praw pacjentów, którzy nie uzyskali połącznia telefonicznego z rejestracją Przychodni, co jednak pozostaje obojętne w sprawie, po pierwsze w świetle zdania drugiego art. 59 ust. 1 u.p.p., zgodnie z którym prawa indywidualne pacjentów nie sumują się w prawo zbiorowe, a po drugie z uwagi na kontrowersje związane z tym, czy dla ewentualnego naruszania prawa pacjenta do – jak to ujął organ – "realnej możliwości telefonicznej rejestracji" wystarczająca byłaby już pierwsza nieskuteczna próba połączenia z rejestracją, czy też wymagałoby to poczynienia kilku prób, a jeśli tak to ilu. Wracając natomiast w realia niniejszej sprawy nie można wykluczyć, że w objętym kontrolą okresie byli pacjenci, którzy nie mieli problemów z telefoniczną rejestracją (w tym już za pierwszym razem), o czym świadczyć może choćby okoliczność, że Przychodnia realizowała w październiku i listopadzie 2020 r. świadczenia podlegające rejestracji, czego organ jednak nie objął swoim zainteresowaniem i nie zbadał, ograniczając się jedynie do skargi jednego pacjenta i 15 prób połączeń telefonicznych wykonanych przez swego pracownika (z których jedna okazała się skuteczna), gdy tymczasem w okresie od sierpnia do listopada 2020 r. zarejestrowano w Przychodni ponad 10 tys. pacjentów (vide: informacja NFZ na k. 78 akt adm.). Tym samym RPP nie udowodnił tego, że omawiane naruszenie miało charakter nie tylko zaplanowany i zorganizowany, ale również powszechny, w konsekwencji czego żaden z pacjentów, którzy podjęli próbę telefonicznej rejestracji nie zarejestrował się w ten sposób z uwagi na działanie lub zaniechanie Skarżącej.

W konsekwencji nie sposób przyjąć, że w sprawie doszło do naruszenia "zbiorowych" praw pacjentów poprzez brak zapewnienia pacjentom Przychodni "realnej możliwości telefonicznej rejestracji". Można przy tym wskazać, że w odniesieniu do rejestracji telefonicznej za naruszenie zbiorowych praw pacjentów uznano w orzecznictwie wprowadzenie przez podmiot leczniczy połączenia telefonicznego o zwiększonej odpłatności (II OSK 1725/17), a zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, o takim można by mówić również wówczas, gdyby próby rejestracji telefonicznej za każdym razem kończyły się nieodebranym połączeniem, nie zaś wskazywały na to, że użytkownik jest "zajęty" (vide: k. 80-81 akta adm.), przy jednoczesnym braku dowodów na to, że komunikat, "użytkownik zajęty" (user busy) był spowodowany zaniechaniem pracownika zatrudnionego w Przychodni, czy też błędem systemu telefonicznego leżącym po stronie podmiotu leczniczego, o który wiedział i go akceptował, a co najmniej nie podjął próby usunięcia ewentualnej usterki celem wyeliminowania błędu. Komunikat "użytkownik zajęty" z reguły świadczy o tym, że użytkownik prowadzi właśnie skutecznie nawiązane połączenie, co w realiach sprawy oznaczałoby telefoniczny kontakt pomiędzy pracownikiem rejestracji Przychodni a potencjalnym pacjentem, czego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie podważa. Jakkolwiek zatem nie jest z pewnością pożądana sytuacja, w której pacjent ma utrudniony kontakt telefoniczny z rejestracją podmiotu leczniczego (choćby przez to, że musi oczekiwać na połączenie, bądź podejmować kilka prób połączenia), to jednak dla stwierdzenia naruszenia zbiorowych praw pacjentów nie jest wystarczające samo wykazanie nieskutecznych prób połączenia telefonicznego pojedynczych pacjentów, ale niezbędne jest również udowodnienie, że to na skutek zorganizowanego działania bądź celowego zaniechania podmiotu leczniczego ogół pacjentów został pozbawiony prawa do telefonicznej rejestracji.

Z tych względów Sąd uchylił punkt I podpunkt 1) zaskarżonej decyzji jako naruszający prawo materialne, tj. art. 59 ust. 1 pkt 1 u.p.p. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i jednocześnie umorzył postępowanie administracyjne w tym zakresie wobec braku znamion zbiorowego naruszenia praw pacjentów w praktyce opisanej w tej jednostce redakcyjnej zaskarżonej decyzji.

Natomiast skarga nie zasługiwała na uwzględnienie w odniesieniu do naruszenia wskazanego w punkcie I podpunkt 2) zaskarżonej decyzji. W tym zakresie niewątpliwie bowiem chodziło o niepełne informacje (w stosunku do wymaganych przez rozporządzenie), które winny być zawarte na stronie internetowej Przychodni, tj. pod adresem: [...]\, co wprost wynika z sentencji zaskarżonej decyzji, bez względu na to, że w jej uzasadnieniu powołano również inny adres internetowy (https://www.sanamed.pl). Jakkolwiek w aktach administracyjnych sprawy zabrakło wydruków ze strony Przychodni ([...]) – aktualnych co najmniej na dzień wydania zaskarżonej decyzji – to Sąd uznał, że sama Skarżąca nie kwestionowała niepełności informacji zamieszonej na jej stronie internetowej, czemu dała wyraz w wyjaśnieniach zawartych w piśmie z dnia [...] 2021 r. (vide: k. 121 akt adm.), zgodnie z którymi zleciła uzupełnienie informacji zawartych na tej stronie internetowej, o informacje zgodne z rozporządzeniem. Tym samym uznać należało, że bezspornie nie spełnione zostały wymogi określone w § 3 pkt 1 lit. b, c, d, e i f rozporządzenia i w tym zakresie zaskarżona decyzja była prawidłowa oraz została przez Skarżącą wykonana.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił w części zaskarżoną decyzję i w tym zakresie umorzył postępowanie administracyjne, o czym orzekł – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 145 § 3 p.p.s.a. – w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W pozostałym zakresie skarga podlegała oddaleniu, o czym orzeczono – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – w punkcie drugim sentencji wyroku. Zwarte w punkcie trzecim postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych oparte zostało na przepisie art. 200 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U z 2020 r., poz. 1842, ze zm.), w związku z Zarządzeniem nr 12 Prezesa Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2021 r. w sprawie organizacji pracy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-CoV-2.