I GZ 21/26 - Postanowienie

Data orzeczenia	2026-02-04	
Data wpływu	2026-01-12	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Tomasz Smoleń /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6559	
Hasła tematyczne	Wstrzymanie wykonania aktu	
Sygn. powiązane	V SA/Wa 1666/25	
Skarżony organ	Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa	
Treść wyniku	Oddalono zażalenie	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 61 § 1, § 3 i § 4; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia A. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 1666/25 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 19 marca 2025 r. nr 154/2024/2025 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy na operacje typu "Premie na rozpoczęcie działalności pozarolniczej" postanawia: oddalić zażalenie.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 23 września 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 1666/25, odmówił A. K.(skarżąca) wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, w sprawie ze skargi ww. skarżącej na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (organ, Prezes ARiMR) z dnia 19 marca 2025 r., nr 154/2024/2025 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy na operacje typu "Premie na rozpoczęcie działalności pozarolniczej".

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że skarżąca w skardze zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podniosła, iż kwota ustalona przez Prezesa ARiMR jest znaczna, a jej zwrot negatywnie przełoży się na sytuację jej rodziny. Wskazała, że oboje z mężem pracują zarobkowo i utrzymują dwójkę małoletnich dzieci. Ponadto wywiodła, że z uwagi na sytuację na świecie (pandemia, agresja Rosji na Ukrainę) oraz sytuację zdrowotną boryka się z problemami finansowymi.

Uzasadniając odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji stwierdził, że obawa wystąpienia znacznej szkody materialnej nie została uprawdopodobniona. W uzasadnieniu wniosku wskazano jedynie, że skarżąca obawia się o byt rodziny.

Sąd I instancji zaznaczył, że skarżąca nie podała konkretnych informacji dotyczących jej możliwości finansowych, ani nie dołączyła do wniosku żadnych dokumentów źródłowych obrazujących jej sytuację finansową, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie decyzji może skutkować powstaniem znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Stan, w którym sytuacja majątkowa wnioskodawcy nie została przedstawiona i poparta dokumentami źródłowymi uniemożliwia sądowi dokonanie ustalenia, czy brak wstrzymania zaskarżonej decyzji będzie skutkował powstaniem następstw, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a.

WSA w Warszawie wyjaśnił, że dla pełnego obrazu sytuacji majątkowej skarżącej, umożliwiającego ocenę w kontekście zasadności przyznania ochrony tymczasowej, niezbędne było udzielenie informacji dotyczących wyciągów z posiadanych rachunków bankowych, informacji dotyczących majątku (ruchomego i nieruchomego) skarżącej. Do oceny zasadności wniosku konieczne jest dysponowanie przez Sąd aktualnymi i pełnymi danymi o stanie majątkowym strony wnioskującej o wstrzymanie wykonania decyzji. Zweryfikowanie przez Sąd tego, czy wykonanie decyzji spowoduje uszczerbek w majątku skarżącej, prowadząc do powstania szkody i to znacznej, bądź powodując trudne do odwrócenia skutki, musi się odbywać z uwzględnieniem szczegółowych informacji o posiadanym majątku i ponoszonych wydatkach. Takich danych skarżąca w niniejszej sprawie nie przedstawiła. Sąd nie miał zatem możliwości porównania obciążenia wynikającego z zaskarżonej decyzji z sytuacją finansową skarżącej.

Sąd I instancji dodał, że w przypadku nieuzasadnienia lub niedostatecznego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności, przewodniczący nie ma obowiązku wzywania strony do jego uzupełnienia lub poprawienia, a inicjatywa dowodowa i odpowiedzialność za skuteczność złożonego wniosku spoczywa w całości na wnioskodawcy. Sąd w tej kwestii nie jest także zobligowany do dokonywania jakichkolwiek ustaleń z urzędu.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca, zaskarżając wydane orzeczenie w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżanego postanowienia i orzeczenie zgodnie z powołanym wnioskiem, z uwzględnieniem stanu faktycznego i jego rzetelną oceną prawną; ewentualnie o uwzględnienie zażalenia przez Sąd I instancji i nieprzekazywanie akt Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w tej części, która dotyczy wniosku o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji, tj. z wyłączeniem skargi - zważywszy na okoliczności sprawy i uzasadnienie wniosku zawarte w powołanej skardze i w niniejszym zażaleniu - wskazujące, iż zażalenie jest oczywiście uzasadnione.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez pominięcie przesłanek zawartych w rzekomo nienależycie uzasadnionym wniosku zawartym w pkt 5 petitum skargi.

W uzasadnieniu zażalenia podniesiono m.in., że przedmiotowy wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zawarty w skardze zawierał uzasadnienie na miarę aktualnej wiedzy dotyczącej sytuacji rodzinnej i osobistej skarżącej, a szczególnie zdrowotnej, generującej nader negatywne skutki dla dzieci i męża, które są jedną z ważnych przesłanek dla uwzględnienia przedmiotowego wniosku.

W ocenie skarżącej, u źródeł kwestionowania decyzji organu II instancji i jej zaskarżenia w istocie leżą te same argumenty i okoliczności dotyczące szczególnej sytuacji życiowej, na okoliczność czego w aktach przed organami ARiMR zgromadzono z jej inicjatywy wiele przekonywujących dowodów - pominiętych przez Sąd I instancji.

Skarżąca wyjaśniła, że wskazane w skardze okoliczności, odnoszące się do skutków egzekwowania wysokiej kwoty zwrotu udzielonej pomocy realnie zagrażają podstawom bytu jej rodziny. Do zażalenia dołączyła historię jej choroby, umowę o pracę, świadectwa pracy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Sąd może jednak na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości tego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.).

Instytucja procesowa wstrzymania wykonania decyzji jest odstępstwem od generalnej zasady wykonalności ostatecznych decyzji administracyjnych i służyć ma stronie postępowania, chroniąc ją przed negatywnymi skutkami, jakie mogą powstać w wyniku wykonania rozstrzygnięcia. Orzeczenie dotyczące wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ma charakter fakultatywny, a więc Sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, gdy występują w sprawie przesłanki przewidziane w przepisie art. 61 § 3 p.p.s.a., od których zaistnienia ustawodawca uzależnia wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie wskazywał, że przez wyrządzenie znacznej szkody, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia ani nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Z kolei, przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., rozumie się zaś takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków.

Obowiązek uprawdopodobnienia okoliczności określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. spoczywa na wnioskodawcy. Oznacza to, że uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, a wystąpieniem zagrożenia ziszczenia się przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Argumentacja przedstawiona we wniosku powinna więc odnosić się do konkretnych okoliczności, pozwalających stwierdzić, czy są podstawy do jego uwzględnienia (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 375 i 379 oraz powołane tam orzecznictwo).

Ustawodawca uzależnił udzielenie ochrony tymczasowej od oceny okoliczności poszczególnych przypadków. Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu (decyzji) w całości lub w części na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. musi zatem odnosić się do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do strony wstrzymanie zaskarżonej decyzji jest zasadne, a wywody zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do dokumentów źródłowych potwierdzających prezentowaną przez stronę w tym zakresie argumentację (por. np. postanowienia NSA z dnia 1 marca 2019 r., sygn. akt I OZ 174/19; z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 856/19). Strona powinna przekonać Sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej wynikającej z art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie jest wystarczające złożenie samego wniosku z przytoczeniem w jego uzasadnieniu w sposób lapidarny okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia (np. postanowienie NSA z dnia 17 kwietnia 2020 r., sygn. akt II FZ 102/20), samo bowiem powołanie określonych twierdzeń na okoliczności związane z sytuacją materialną skarżącego nie jest wystarczające do uznania, że wniosek spełnia przesłanki zawarte w hipotezie art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. m.in. postanowienia NSA: z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OZ 661/14, z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt II FZ 39/09, z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 502/09). Sąd musi dysponować wyczerpująco wykazanymi, wiarygodnymi faktami pozwalającymi na zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania, która stanowi wyjątek od zasady wykonalności zaskarżonych decyzji. Przyjęcie za wiarygodne ogólnikowych twierdzeń stron oznaczałoby w praktyce, że każda osoba fizyczna lub prawna mogłaby skutecznie starać się o wstrzymanie zaskarżonego aktu, bez względu na faktyczne okoliczności sprawy (por. np. postanowienia NSA z dnia 23 marca 2020 r., sygn. akt II FZ 131/20; z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 882/19).

W tym miejscu wypada podkreślić, że każda decyzja administracyjna zobowiązująca do uiszczenia należności pociąga za sobą dolegliwość finansową, rodząc określony skutek w finansach zobowiązanego do ich uiszczenia, nie oznacza to jednak, że zawsze w takiej sytuacji należy zastosować wyjątkowe rozwiązanie prawne jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wnioskodawca powinien bowiem w taki sposób przedstawić swoją całościową sytuację (w treści wniosku lub przy pomocy dokumentów źródłowych), aby Sąd mógł na tej podstawie w pełni ocenić ją pod kątem tego, czy rzeczywiście wykonanie decyzji zagraża interesom ekonomicznym wnioskodawcy w sposób prawnie relewantny.

Wbrew twierdzeniom skarżącej, WSA nie naruszył art. 61 § 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia WSA prawidłowo ocenił, że skarżąca nie wykazała czy zachodzą przesłanki zawarte w tym przepisie. Brak wiedzy Sądu I instancji w zakresie rzeczywistej (dającej się zweryfikować) sytuacji majątkowej skarżącej nie pozwalał na ocenę spełnienia przesłanek zastosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowo-administracyjnym.

Jednocześnie nie kwestionuje się, że wykonanie zaskarżonej decyzji może mieć wpływ na finanse skarżącej, jednakże bez wskazania, jaka jest jej rzeczywista sytuacja finansowa, Sąd I instancji nie mógł dokonać pełnej oceny, czy w sprawie zaistnieje niebezpieczeństwo, o jakim mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca do wniosku o wstrzymanie wykonania nie dołączyła żadnej dokumentacji, która pozwalałaby na zobrazowanie jej aktualnej sytuacji finansowej i majątkowej. Powtórzyć należy, że Sąd I instancji słusznie ocenił, iż bez przedłożenia stosownych dokumentów źródłowych nie było możliwości porównania obciążenia wynikającego z zaskarżonej decyzji z sytuacją finansową skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, że przedstawione na etapie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji okoliczności wraz z argumentacją nie były poparte żadną dokumentacją na ich potwierdzenie. Przy czym sąd administracyjny w razie braku takich dokumentów, czy to w aktach sprawy, czy też z powodu niedołączenia ich do wniosku nie jest uprawniony, przed rozpoznaniem wniosku o wstrzymanie do wzywania strony o ich przedstawienie.

Ponadto jak wskazywano w judykaturze – skutki wykonania decyzji zobowiązującej stronę do zapłaty określonej kwoty pieniężnej są z natury rzeczy odwracalne (por. np. postanowienie NSA z 27 października 2016 r. o sygn. akt II GZ 1099/16 i powołane tam orzecznictwo; dostępne w CBOSA). W przypadku uchylenia decyzji, uiszczona należność podlega bowiem zwrotowi (por. postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt I GZ 217/11). Nie bez znaczenia dla oceny wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. jest to, iż w przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi uiszczone, a nienależne zobowiązanie będzie podlegać zwrotowi, co dodatkowo przemawia za "odwracalnością" skutków, które może spowodować dla strony wykonanie zaskarżonej decyzji.

W toku postępowania wpadkowego dotyczącego wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie dokonuje się kontroli legalności tej decyzji. Wobec tego bez znaczenia dla rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji są okoliczności dotyczące subiektywnego przekonania skarżącej o niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do dokumentacji, którą skarżąca dołączyła do zażalenia, należy wyjaśnić, że zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest bowiem ponowna ocena wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, uzupełnionego ewentualnie o okoliczności podniesione w zażaleniu, lecz kontrola postanowienia wydanego przez WSA.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zgodnie z art. 61 § 4 p.p.s.a. postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane na podstawie art. 61 § 2 i 3 p.p.s.a. Sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Gdyby zatem taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, strona może wówczas przedstawić stosowną dokumentację wraz z nowym wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji. Wskazać przy tym należy, że braki wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie mogą być uzupełnione w zażaleniu, natomiast - jak wskazano powyżej - na każdym etapie postępowania może zostać złożony nowy wniosek o zastosowanie ochrony tymczasowej wraz z dokumentami uzasadniającymi rzeczywiste możliwości finansowe strony.

Ze wskazanych powodów, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie.