Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Protokolant Referent Magdalena Janik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 14 marca 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/505/2023/4626/ŁK w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z 14 marca 2023 r., znak SKO.PSŚ/41.5/505/2023/4626/ŁK Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: SKO) po rozpoznaniu odwołania S. S. (dalej: Skarżący) od decyzji Prezydenta Miasta S. odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utrzymało w mocy sporną decyzję.

Rozstrzygnięcie nastąpiło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent Miasta decyzją nr [...] z dnia 12.01.2023 r. odmówił przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką A.S.. Wydając decyzję organ I instancji wskazał, że z systemu informatycznego ZUS wynika, że od 20.05.2021 r. Skarżący jest uczestnikiem szkolenia organizowanego przez D. Sp. z o. o., zatem jest osobą czynną zawodowo. Organ I instancji podniósł, że nie jest w stanie jednoznacznie stwierdzić, w jakich okresach strona miała zatrudnienie przy jednoczesnym sprawowaniu opieki nad matką i tym samym, czy zachodzi przesłanka niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką.

W odwołaniu od decyzji Skarżący reprezentowany przez adwokata K.G., wyraził niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia i zarzucił organowi I instancji naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji, tj. art. 17 ust. 1 pkt. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez wnioskodawcę.

SKO po zapoznaniu się z odwołaniem strony i po przeanalizowaniu zebranego w sprawie materiału dowodowego stwierdziło, iż odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie i utrzymało w mocy sporną decyzję.

Wskazało przy tym, iż jak wynika z akt sprawy organ I instancji wszczął postępowanie na wniosek Skarżącego z dnia 06.10.2021 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką A. S., która była wdową i w stosunku do której zostało wydane orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 03.02.2020 r. o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji, gdzie data powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji istniała w dniu [...]r.

Dalej Kolegium wskazało, że niniejsza sprawa była już dwukrotnie rozpatrywana przez ten organ i dwukrotnie wydawane były decyzje kasatoryjne. W uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć Kolegium wskazywało na konieczność dokładnego wyjaśnienia czy w niniejszej sprawie strona spełnia wszystkie przesłanki do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką z pominięciem przesłanki, wskazanej przez organ I instancji jako przesłankę negatywną, a dotyczącej faktu, iż niepełnosprawność A. S. nie powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Każdorazowo Kolegium wskazywało, że organ I instancji winien przede wszystkim ustalić, czy w przedmiotowej sprawie spełniona jest przesłanka nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad matką.

Kolegium analizując stan sprawy stwierdziło, że A. S. zmarła w dniu [...].11.2021 r., zatem biorąc pod uwagę, że wniosek o świadczenie pielęgnacyjne został złożony w dniu 06.10.2021 r., to uprawnienie strony do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką należy rozpatrywać tylko za dwa miesiące, tj. październik i listopad 2021 r.

Wskazało, iż wezwano stronę do złożenia szczegółowych wyjaśnień tj. oświadczenia potwierdzającego okresy w których skarżący odbywał szkolenie zawodowe organizowane przez Ośrodek Szkoleń Zawodowych D., w tym również wskazanie szczegółowej daty zakończenia kursu, wyjaśnienie w jakim okresie wykonywał prace dorywcze, w jakim wymiarze czasowym, na czym polegały oraz, czy uniemożliwiały stronie sprawowanie osobistej opieki nad A. S., a także szczegółowe oświadczenie, czy w okresie od 01.10.2021 r. do 30.11.2021 r. strona sprawowała osobistą i stałą opiekę nad A. S., w jakim wymiarze czasowym, które czynności opiekuńcze były wykonywane samodzielnie, na czym polegała pomoc syna oraz synowej w opiece.

W odpowiedzi na wezwanie Skarżący oświadczył, że w 2021 r. odbywał kurs podnoszący kwalifikacje, do którego zgłosił się w 2018 r., dlatego też został zgłoszony do ubezpieczenia zdrowotnego przez D. Sp. zo.o. Zajęcia w trakcie kursu trwały 45 minut do godziny. Ponadto, w trakcie odbywania wspomnianego kursu, w opiece nad matką pomagał mu syn z synową, lecz była, to opieka sporadyczna i krótkotrwała. Oświadczył również, że ze względu na zły stan zdrowia mamy nie był w stanie podjąć zatrudnienia. Natomiast prace dorywcze odbywały się na terenie Jego posesji raz w tygodniu i zajmowały od 2 do 3 godzin. W trakcie wykonywania tych prac był jednak cały czas dostępny do dyspozycji mamy. Ponadto wskazał, że pomagał mamie poprzez wykonywanie czynności opiekuńczych i pielęgnacyjnych.

Kolegium negatywnie załatwiając odwołanie stwierdziło, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, wyraźnie od roku 2021 zaznacza się, iż system świadczeń rodzinnych został tak pomyślany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Wnioskujący musi zatem sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest wynagrodzeniem za sprawowanie faktycznej opieki (do sprawowania której członkowie rodziny są zobowiązani na podstawie Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego), ale rekompensatą za utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia.

W ocenie Kolegium istotne jest to, że strona uczestnicząc w szkoleniu finansowanym ze środków unijnych godziła opiekę nad matką chociażby przy pomocy członków swojej najbliższej rodziny. Nie bez znaczenia uznało także okoliczność otrzymywania za uczestnictwo w tym kursie stypendium co wynika z wydruku z sytemu ZUS. Zatem w realiach niniejszej sprawy w okresie, w którym strona uczestniczyła w tym kursie deklarowała gotowość do podjęcia zatrudnienia godząc to ze świadomością zapewnienia opieki matce chociażby poprzez usługi opiekuńcze, które można uzyskać w MOPS.

Za niesporne Kolegium uznało, iż pojęcie opieki, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ww. ustawy utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiało by się odbyć ze szkodą dla niej (tak: WSA w Krakowie w wyroku z dnia 13 grudnia 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 1064/21, publ. w Lex). Wskazało także na wyrok WSA w Krakowie w wyroku z dnia 27 czerwca 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 185/22, III SfiJKr 114/22 z dnia 23 czerwca 2022 r., publ. w Lex) gdzie podniesiono, że "takie czynności, jak przygotowanie posiłków i ich podawanie, sprzątanie, pranie, umawianie wizyt lekarskich, robienie zakupów, w tym realizacja recept, czyli szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego są czynnościami, które nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności skarżącego gdyż są to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo (i to często w sztywno wyznaczonych godzinach) i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. Natomiast czynności związane z opieką polegające na pomocy w utrzymaniu higieny, ubieraniu, podawaniu leków, czy posiłków nie są czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy uniemożliwiającą wykonywanie zatrudnienia".

W ocenie Kolegium z okoliczności sprawy wynika, że strona nie musiała całodobowo wykonywać względem matki takich zabiegów opiekuńczych, które wymagałyby jej stałej obecności i nieustannego zaangażowania. Bowiem pod nieobecność Skarżącego matką zajmowali się jego krewni. Zdaniem Kolegium świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznawane z tego tylko powodu, że sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną wywołuje pewne ograniczenia życiowe, trudności organizacyjne. Samo sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną nie jest przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (tak: WSA w Lublinie w wyroku z dnia 09.09.2021 r., sygn. akt II SA/Lu 420/21 ).

W ocenie kolegium z akt sprawy wynika, że strona nie musiała całodobowo wykonywać względem matki takich zabiegów opiekuńczych, które wymagałyby jej stałej obecności i nieustannego zaangażowania. W toku postępowania strona nie kwestionowała ani nie przedkładała żadnych dowodów, ani oświadczeń, z których wynikałby odmienny niż ustalony, zakres opieki nad matką. W analizowanym przypadku zdaniem Kolegium zakres i sposób opieki sprawowanej przez stronę nad matką w październiku i listopadzie 2021 r. nie wykluczały możliwości udziału przez stronę w płatnym kursie, a tym samym podjęcia przez stronę zatrudnienia (choćby w częściowym wymiarze czasu pracy, w dogodnej dobowo porze).

Biorąc pod uwagę powyższe Kolegium stwierdziło, iż działania organu pierwszej instancji były wystarczające, przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami i były wystarczające do podjęcia decyzji w sprawie.

W skardze do WSA w Gliwicach strona organowi zarzuciła: naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji tj. art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącego oraz w sprawie nie występuje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. W konsekwencji wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 12 stycznia 2023 i zasądzenie od Organu zwrotu kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniosła, iż organ nie wziął w ogóle pod uwagę ustaleń wywiadu środowiskowego, w trakcie którego pracownik socjalny w żaden sposób nie zakwestionował samego faktu sprawowania opieki jak i zakresu czynności opiekuńczych deklarowanych przez samego skarżącego w złożonym oświadczeniu. Organ dokonał pobieżnej oceny oświadczenia wnioskodawcy odnoszącego się do zakresu i harmonogramu sprawowanej opieki. Zdaniem wnioskodawcy wskazane dokumenty w wystarczający sposób potwierdzają, że matka wnioskodawcy potrzebuje w opisanym w tych dokumentach zakresie codziennej, stałej opieki. Co istotne, okoliczność, że matka skarżącego nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować bez stałej lub długotrwałej opieki drugiej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, została potwierdzona przez wyspecjalizowany w tym zakresie organ zaliczający osobę niepełnosprawną do grupy osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Natomiast z wywiadu środowiskowego sporządzonego w niniejszej sprawie wynika, że osoba niepełnosprawna jest przewlekle chora. W wywiadzie szczegółowo opisano codzienne czynności wykonywane w ramach stałej, całodobowej opieki sprawowanej przez skarżącego nad matką składające się na kompleksową opiekę i pomoc w zwykłych czynnościach życia codziennego. Obok przygotowywania i podawania leków, systematycznego mierzenia ciśnienia, organizacji wizyt lekarskich, wyjazdów na badania lekarskie, wskazano również takie najbardziej podstawowe i niezbędne, czynności egzystencjalne, wykonywane przy osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji, jak przygotowanie ubrań i pomoc w ubieraniu, przygotowywanie posiłków i przygotowanie do snu, pomoc przy zabiegach higienicznych i dbałość o miejsce zamieszkania, ale również pranie, sprzątanie i prasowanie.

W ocenie skarżącego Kolegium pochopnie wykluczyło zwykłe czynności życia codziennego z zakresu opieki i pomocy uzasadniającej prawo do świadczenia.

Skarżący powołał się na wykładnię przepisu art. 17 ust 1 pkt 4, co do sformułowania "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności" należy – dokonaną w wyroku WSA w Łodzi z dnia 24 stycznia 2018 r., II SA/Łd 1008/17) i w wyroku NSA z dnia 12 maja 2017 r., I OSK 328/16.

Wskazał także, że rolą organów orzekających w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego nie jest weryfikacja samej potrzeby zapewnienia osobie niepełnosprawnej pomocy innych osób, albowiem w tej kwestii wiążąco wypowiedział się właściwy organ w orzeczeniu o niepełnosprawności, ale weryfikacja zakresu tej pomocy wymagającego rezygnacji z zatrudnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1624 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiająca przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - dalej u.ś.r. obowiązujące na dzień wydania zaskarżonej decyzji, a w szczególności art. 17 ust. 1

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. uznany został za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Skutkiem powyższego wyroku TK nie może wykluczyć prawa do świadczenia pielęgnacyjnego okoliczność powstania niepełnosprawności po ukończeniu 18. roku życia, względnie 25. roku życia, u osoby podlegającej opiece, w przypadku, gdy wnioskodawca rezygnuje z pracy lub innej pracy zarobkowej. Oznacza to, że przepis powyższy nie mógł stanowić podstawy do odmowy przyznania przez organ I instancji wnioskowanego świadczenia w przedmiotowej sprawie, co słusznie uczyniono.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż nie została spełniona podstawowa przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż zakres sprawowanej opieki skarżącego nad matką nie wymagał rezygnacji z zatrudnienia i nie ma związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia skarżącego, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką .

Niewątpliwie w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. podstawowym warunkiem, jaki musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, jest rezygnacja z pracy zarobkowej lub traktowane równorzędnie niepodejmowanie jej wynikająca z konieczności sprawowania opieki nad jej bliską osobą niepełnosprawną. W realiach przedmiotowej sprawy jedną z okoliczności faktycznych, jaka musiała zostać ustalona w toku postępowania administracyjnego było ustalenie, czy skarżący rzeczywiście sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną. Jak zauważa się w orzecznictwie sądów administracyjnych, dla ustalenia, czy w danym przypadku sprawowana opieka nad osobą niepełnosprawną spełnia wymogi z art. 17 ust. 1 u.ś.r. zasadnicze znaczenie ma jej faktyczne sprawowanie w zestawieniu z treścią orzeczenia o niepełnosprawności osoby, której dotyczy opieka (por. stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 07 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 3946/18 i 12 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 516/19 – orzeczenia dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sprawowania opieki w odpowiednim zakresie może być okolicznością badaną przy ocenie spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jednakże owa "odpowiedniość" ("adekwatność") do potrzeb osoby niepełnosprawnej odnoszona jest zasadniczo do wskazań wynikających z orzeczenia o niepełnosprawności.

W niniejszej sprawie matka skarżącego legitymowała się orzeczeniem o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji co datowane jest od 01.11.2019r. Legitymowanie się przez osobę pozostającą pod opieką innej osoby tego typu rozstrzygnięciem oznacza, że osoba niepełnosprawna wymaga w codziennym funkcjonowaniu wsparcia ze stron innych osób. Konsekwentnie zatem, wykonywanie codziennych czynności pomocy i opieki względem takiej osoby w zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności może stawić przyczynę niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Z akt sprawy wynika (vide oświadczenia strony z 5.10.2021r., 31.12.2022r.), iż skarżący zajmuje się niepełnosprawną matką. Opieka ta polega na pomocy w czynnościach higienicznych, wymianie pieluchomajtek, smarowaniu maściami przeciwbólowymi, przygotowaniu i pomocy w ubraniu się, podawaniu leków, przygotowaniu i podaniu posiłków, sprzątaniu, praniu, prasowaniu, robieniu zakupów, realizacji recept, obsługi spraw związanych z wizytami lekarskimi, opłacaniu rachunków, załatwianiu spraw urzędowych, paleniu w piecu, odśnieżaniu, ćwiczeniach rozwijających mowę, masażach. Wnioski, jakie wynikają z powyższego oświadczenia skarżącego są w ocenie Sądu jednoznaczne – czynności związane z opieką nad matką obciążają istotnie stronę skarżącą. Nie mniej jednak jak wynika z akt sprawy w październiku i listopadzie 2021 r., skarżący uczestniczył w płatnym kursie organizowanym przez Ośrodek Szkoleń Zawodowych D.. Kurs ten odbywał się na terenie posesji strony i zajmował od 2 do 3 godzin, przy czym miał on miejsce raz w tygodniu, a podczas tego kursu w sprawowaniu opieki nad matką uczestniczył syn i synowa. Ta okoliczność przeczy ocenie stronie skarżącej o braku w tym samym czasie możliwości podjęcia przez stronę zatrudnienia choćby w częściowym wymiarze czasu pracy. Sąd za równorzędne z zatrudnieniem przyjmuje bowiem uczestnictwo w kursie płatnym organizowanym przez w/w Ośrodek Szkoleń Zawodowych. Skoro bowiem strona uczestnicząc w kursie finansowanym ze środków unijnych umiała tak zorganizować sposób sprawowania opieki nad matką przy pomocy swoich bliskich, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu w takiej sytuacji wykraczałoby poza treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. W istocie skutkowałoby nadużyciem prawa do uzyskania świadczenia z tytułu rezygnacji z zatrudnienia z uwagi na opiekę nad osobą niepełnosprawną. Opieka ta nie wypełnia bowiem przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji. Przyznanie wnioskowanego świadczenie nie jest automatyczne, a osoba, która o nie występuje musi rzeczywiście poświęcić swoje życie zawodowe w celu opieki na osobą niepełnosprawną.

W konsekwencji powyższego stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego Sąd uznał za uzasadnione, i mając na uwadze art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji oddalając skargę.