Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 15 lutego 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 464/15 w sprawie ze skargi M. S. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] lutego 2015 r. nr [....] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 8 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 464/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej WSA albo sąd I instancji), oddalił skargę M. S. (dalej inwestor) na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej WINB albo organ II instancji) z [...] lutego 2015 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] lutego 2015 r.), wydane w przedmiocie opłaty legalizacyjnej.

Wyrok wydano w następującym stanie prawnym i faktycznym:

Pismami z dnia 16 stycznia oraz 7 lutego 2012 r. M. i P. M. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Częstochowie (dalej PINB albo organ I instancji) o przeprowadzenie kontroli oraz sprawdzenie legalności wykonanych w latach 2006 – 2007 robót budowlanych na terenie działki nr [...] k.m. 2 w W. gm. [...], będącej własnością inwestora.

W dniu 12 marca 2012 r. PINB przeprowadził oględziny, podczas których stwierdzono, że na ww. posesji znajduje się budynek mieszkalny o konstrukcji drewnianej w odległości 1 m od ogrodzenia z posesją małżonków M. Przy ww. budynku drewnianym zlokalizowany jest budynek mieszkalny, o konstrukcji murowanej. Właścicielka ww. obiektów nie przedłożyła dokumentów budowlanych, w tym pozwoleń na budowę ww. obiektów, natomiast oświadczyła, że część drewniana została wybudowana w latach 1935 - 1937 przez A. i H. J. Natomiast część murowana została dobudowana w 1993 r. przez H. J.

W dniu 19 marca 2012 r. inwestor przedłożyła m.in. pozwolenie z dnia [...] czerwca 1937 r. na budowę ww. drewnianego budynku, udzielone A. J.

W dniu 4 lipca 2012 r. PINB pod odpowiedzialnością karną przesłuchał P. M., M. M. oraz M. S. P. M. oświadczył, że budowa ww. murowanego budynku mieszkalnego została rozpoczęta w 2006 r. i trwała około roku. Z kolei M. M., oświadczyła, że budowa tego budynku została rozpoczęta około 2005 r. i trwała około 2 lat. Natomiast inwestor, oświadczyła, że obiekt ten został wybudowany w 1993 r., a w latach 2003 - 2004 dom był jedynie tynkowany.

W dniu 12 lipca 2012 r. PINB pod odpowiedzialnością kamą przesłuchał Z. B., M. M. oraz S. C. M. M. oświadczył, że murowany budynek "zaczął powstawać" w 2006 r. - przywieziono wówczas materiał i zaczęto wykonywać fundamenty. Budowę prowadziła inwestor, gdyż jej matka zmarła w 2003 r. Z kolei Z. B., oświadczył, że graniczy częściowo z ww. działką a budowę rozpoczęto w 2005 r. S. C. również oświadczył że budowa budynku rozpoczęła się w 2005 r.

W dniu 2 grudnia 2013 r. PINB przeprowadził oględziny spornego budynku i dokonał pomiarów odległości ściany południowej - naroża oraz miejsca gdzie znajdują się otwory okienne - do ogrodzenia z działką nr [...]. Ze względu na ogrodzenie drewniane od strony posesji inwestora i ogrodzenia betonowego od strony posesji małżonków M., pomiarów odległości dokonano do obu ogrodzeń. Z pomiarów dokonanych wynika, że odległość budynku zarówno do ogrodzenia drewnianego jak i betonowego wynosi ponad 4 m.

PINB postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., nr [...] (dalej postanowienie z [...] października 2014 r.), wydanym na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej pr.bud.), ustalił inwestorowi wysokość opłaty legalizacyjnej dotyczącej samowolnie wybudowanego ww. budynku na kwotę 50 000 zł.

Postanowienie to zostało zaskarżone przez inwestora, która zarzuciła organowi naruszenie art. 7, 77 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.), poprzez ich błędne i ogólnikowe zastosowanie w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej. Skarżąca podniosła też, że samowola uległa przedawnieniu, bowiem upłynął czas od daty wystąpienia naruszenia, które spowodował poprzedni właściciel.

Po dokonaniu analizy zgromadzonych akt sprawy WINB postanowieniem z [...] lutego 2015 r., nr [...] (dalej postanowienie z [...] lutego 2015 r.), utrzymał zaskarżone postanowienie pierwszoinstancyjne w mocy.

W uzasadnieniu organ zrelacjonował obszernie przebieg postępowania administracyjnego przytaczając i omawiając przepisy regulujące legalizację samowoli budowlanej. Następnie wskazał, że postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej musi być wydane w toku każdego postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 48 - 49 pr.bud., o ile organ uprzednio zaakceptuje przedłożoną przez stroną dokumentację projektową. Zdaniem organu II instancji, wbrew zastrzeżeniom podnoszonym przez inwestora w jej zażaleniu, tryb postępowania, przyjęty przez organ powiatowy dla rozpoznania sprawy, jest prawidłowy. To bowiem, że kiedy w rzeczywistości została zakończona budowa obiektu potwierdza zebrany w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności zeznania stron – M. i P. M., mapy do celów projektowych, które zostały przedłożone przez inwestora w dniu 26 lutego 2013 r., z których wynika, że rozbudowa nie była jeszcze zakończona w 2005 r., a rozbiórka starego drewnianego budynku mieszkalnego nastąpiła pomiędzy 2003 r. a 2005 r.

Ustalenia te potwierdza także pismo Starostwa Powiatowego w Częstochowie z 9 stycznia 2015 r., w którym stwierdzono, że budynek murowany po raz pierwszy został ujawniony w zasobie geodezyjnym dopiero w sierpniu 2009 r. Zatem jest to nieprawdopodobne, aby ten budynek, jak twierdzi skarżąca, powstał przed 1995 r. i od tego czasu mimo sporządzenia kilku prac geodezyjnych obejmujących działkę nr [...], dopiero w 2009 r. został ujawniony w zasobie geodezyjnym.

Oznacza to, zdaniem WINB, że oświadczenia inwestora, dotyczące wybudowania spornego obiektu budowlanego przed 1995 r. należy uznać za nie korespondujące z pozostałym materiałem dowodowym, a w szczególności z dowodami z dokumentów. Natomiast zeznania M. i P. M., uznać należy za wiarygodne, ponieważ znajdują pokrycie w zgromadzonym materiale dowodowym.

WINB ocenił, że organ powiatowy w sposób prawidłowy ustalił również wysokość opłaty legalizacyjnej, która zgodnie z art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f wynosi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Przy czym stawka opłaty (s) podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. W niniejszej sprawie zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) wynosi 2; współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w) wynosi 1, natomiast stawka opłaty (s) wynosi 500 zł. Zatem wysokość opłaty legalizacyjnej wynosi 50 x 500 zł (s) x 2,0 (k) x 1 (w) = 50 000 zł.

Zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia art. 7,8 i 77 k.p.a. ŚWINB uznał za nieuzasadnione, bowiem postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami k.p.a. Odnosząc się zaś do zarzutów skarżącej dotyczących przedawnienia spornej samowoli budowlanej ŚWINB wskazał, że przepisy Prawa budowlanego nie przewidują instytucji przedawnienia w odniesieniu do prowadzenia postępowania w sprawie samowolnych obiektów.

Pismem z 8 kwietnia 2015 r. inwestor wniosła do WSA skargę na ww. postanowienie stwierdzając, że czyni to "w części dotyczącej ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej" wnosząc o "zmianę zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej ustalenia opłaty legalizacyjnej poprzez jej uchylenie". Zarzuciła naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez nieustalenie ponad wszelką wątpliwość daty zakończenia budowy spornego obiektu, skutkujące naliczeniem opłaty legalizacyjnej za samowolę budowlaną i naruszenie art. 7 k.p.a. polegające na pominięciu przez organ istotnych okoliczności i dowodów. Skarżąca zarzuciła także sprzeczności wynikające z całości materiału, podkreślając, że nie da się bezsprzecznie stwierdzić, że budowa spornej części mieszkalnej została zakończona pod rządami nowej już ustawy. Ustalonej przez organ dacie zakończenia samowoli budowlanej przeczy bowiem mapka do celów projektowych z 2005 r., na której widoczny jest budynek w aktualnym kształcie. Dowodzi to, że na czas sporządzenia dokumentu budynek już istniał. Jeśliby przyznać rację organowi pierwszej instancji i uznać, że budowa spornego budynku została zakończona dopiero w 2006 r. to organ powinien wykazać, dlaczego nie uznał mapki tej za wiarygodny dowód. Obowiązek ustalenia daty zakończenia budowy ciąży bowiem na organie, a przyjęta data nie może być niepewną.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wskazał, że mapa do celów projektowych jaka została dołączona do skargi, na którą powołuje się skarżąca, dowodzi tego, że w 2005 r., obiekt budowlany o aktualnych wymiarach i kształcie nie został jeszcze zrealizowany, gdyż mapa ta przedstawia obiekt o zupełnie innych wymiarach i kształcie. Naniesiony na ww. mapę obiekt jest mniejszy i ma inny kształt w porównaniu do mapy, na której sporządzono projekt zagospodarowania działki z dnia 27 sierpnia 2014 r., oraz do mapy dla celów projektowych, które stanowią załączniki do przedłożonego przez skarżącą projektu budowlanego spornego budynku mieszkalnego.

Wyrokując w niniejszej sprawie WSA uznał, że zaskarżone postanowienie z 27 lutego 2015 r. odpowiada prawu. Bezspornym w niniejszej sprawie pozostawał fakt samowolnej rozbudowy budynku. Skarżąca faktów tych nie zakwestionowała także w skardze podkreślając jedynie, że celem przepisów normujących problematykę usunięcia skutków samowoli budowlanej pozostaje restytucja porządku prawnego, a nie represja wobec sprawcy.

Spornym pozostawał okres, w którym roboty budowlane miały miejsce. Zdaniem skarżącej miało to miejsce przed 1995 r., podczas gdy inne strony i świadkowie zgodnie zeznali, że roboty prowadzone były dopiero w roku 2005 lub 2006, a zakończone w roku 2006 lub 2007. Podzielić należało pogląd orzekających w sprawie organów, że zeznania te są spójne, a skarżąca nie przedstawiła na poparcie swej tezy jakichkolwiek dowodów. Także skarga nie zawiera w tej mierze żadnych argumentów. Skarżąca nie podaje bowiem informacji dotyczących czasu dokonanych robót stwierdzając jedynie, że ustalenie ponad wszelką wątpliwość dat jest obowiązkiem organu. Wywodzi też, że dowodem na błędne ustalenia organu jest mapa do celów projektowych jaka została dołączona do skargi. Wbrew skarżącej podzielić należało pogląd organu, że mapa ta jednoznacznie dowodzi tezy wręcz odwrotnej. Przesądza bowiem o tym, że w 2005 r., obiekt budowlany o aktualnych wymiarach i kształcie nie został jeszcze zrealizowany. Naniesiony na ww. mapę obiekt jest bowiem mniejszy i ma inny kształt w porównaniu do mapy, na której sporządzono projekt zagospodarowania działki z dnia 27 sierpnia 2014 r., oraz do mapy dla celów projektowych, które stanowią załączniki do przedłożonego przez skarżącą projektu budowlanego spornego budynku mieszkalnego. Powyższe ustalenia potwierdza także pismo Starostwa Powiatowego w Częstochowie z 9 stycznia 2015 r., w którym stwierdzono, że budynek po raz pierwszy został ujawniony w zasobie geodezyjnym dopiero w sierpniu 2009 r.

Sąd I instancji dodał ponadto, że także w trakcie rozprawy skarżąca nie podała żadnych argumentów wspierających jej tezę o zakończeniu robót budowlanych już w 1993 r. Stwierdziła jedynie, że oświadczenia wszystkich stron i świadków uważa za niewiarygodne.

Sąd nie stwierdził też zarzucanego przez skarżącą naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające zostało bowiem przeprowadzone zgodnie z przepisami proceduralnymi, wszechstronnie, opierając się na dowodach z oględzin, analizie dokumentów i wypowiedziach świadków i stron, wyjaśniając wszystkie konieczne okoliczności sprawy i poprawnie odnosząc je do stanu prawnego. Wydane przez organy postanowienia są należycie, w zgodzie z art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnione, zawierając zarówno uzasadnienie faktyczne, jak i prawne. Stronie zapewniono zaś, w myśl art. 10 k.p.a., prawo do czynnego udziału w postępowaniu.

W konsekwencji, zdaniem WSA, organ I instancji prawidłowo wskazał skarżącej wysokość należnej opłaty, od której uiszczenia uzależniona jest legalizacja. W kwestii tej wysokości organ nie działa w ramach uznania administracyjnego albowiem sposób obliczania jest wiążący i wynika wprost z przepisów prawa.

W skardze kasacyjnej M. S., reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła w całości wyrok z 8 stycznia 2016 r. zarzucając:

- na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania, a to:

1) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchylenie zaskarżonego postanowienia organu II instancji, pomimo faktu, że zaskarżone postanowienie zostało oparte na niewszechstronnie rozważonym materiale dowodowym, na podstawie którego ustalono, że budynek zlokalizowany na terenie działki nr [...] k.m. 2 położonej w W., Gm. [...], będącej własnością skarżącej został wzniesiony po 2005 r., podczas gdy ustalenia co do okresu budowy tego budynku zaskarżony wyrok oparł w przeważającej mierze na osobowym materiale dowodowym (zeznaniach świadków), którzy twierdzili, że w ich ocenie prace budowlane na działce skarżącej były prowadzone w latach 2006-2007, natomiast z analizy dokumentów zgromadzonych w postępowaniu wynika, że budynek istniał jeszcze przed 2000 r., co koreluje z zeznaniami skarżącej, która wskazywała że po śmierci jej rodziców i objęcia własności działki prowadziła prace remontowe mające na celu polepszenie standardu istniejących na działce budynków,

2) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez rozpoznanie sprawy bez przeprowadzenia całego postępowania dowodowego, poprzez zaniechanie ustalenia we właściwym rejestrze budynków, jakie budynki i kiedy zostały zbudowane na działce skarżącej, podczas gdy z ewidencji gruntów i budynków prowadzonej dla działki skarżącej wynika, że znajdują się na niej trzy budynki: z 1930 r. o powierzchni 33 m2 (drewniany), z 1980 r. o powierzchni 8 m2 (murowany) oraz z 2000 r. o powierzchni 62 m2 (murowany), co ma istotne znaczenie co do możliwości obciążenia skarżącej opłatą legalizacyjną,

- na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

3) art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 58f ust. 1 pr.bud., poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, podczas gdy w sytuacji, gdy budowa budynku nastąpiła jeszcze przed wejściem w życie wskazanej ustawy (a zatem w tym stanie faktycznym zastosowanie powinna mieć ustawa – Prawo budowlane z 1974 r. Dz.U. 1974 r. Nr 38, poz. 229, dalej pr.bud. z 1974 r.), która to ustawa nie przewidywała możliwości nałożenia opłaty za legalizację samowoli budowlanej, co powoduje nieuzasadnione nałożenie opłaty legalizacyjnej na skarżącą, a nawet gdyby przyjąć, że budowa została zakończona już po wejściu w życie pr.bud., to budowa zakończyła się 5 lat przed wejściem w życie przepisów ustalających obowiązek zapłaty opłaty legalizacyjnej (11 lipca 2003 r.), a zatem nakładanie na skarżącą opłaty za ewentualne popełnienie samowoli było pozbawione podstawy prawnej, na co wskazywał w swoim wyroku z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05, Trybunał Konstytucyjny.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Gliwicach do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w granicach podstaw sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym, nie stwierdzając wystąpienia którejkolwiek z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieuzasadnione z następujących względów.

WSA nawiązując do ustaleń faktycznych dokonanych przez organy obu instancji trafnie ustalił, że istniejący budynek mieszkalny, znajdujący się na działce ewidencyjnej nr [...], położonej w W. przy ul. [...], został wybudowany po 2005 r., a zatem w trakcie obowiązywania aktualnych przepisów pr.bud., dotyczących zasad oraz trybu nakładania opłaty legalizacyjnej. Przemawiają za tym zarówno spójne w swojej treści zeznania stron postępowania, za wyjątkiem skarżącej kasacyjnie, oraz świadków, jak i zgromadzona w aktach sprawy dokumentacja w postaci pisma Starostwa Powiatowego w Częstochowie z dnia 9 stycznia 2015 r., z którego wynika, że będący przedmiotem postępowania legalizacyjnego budynek mieszkalny został ujawniony po raz pierwszy w zasobie geodezyjnym w sierpniu 2009 r., map do celów projektowych przedłożonych przez skarżącą kasacyjnie oraz załączonej do skargi mapy z 5 sierpnia 2005 r., z której wynika, że istniejący aktualnie obiekt mieszkalny nie został jeszcze wybudowany. Jak ustalił bowiem sąd I instancji, naniesiony na tę mapę obiekt jest mniejszy i ma inny kształt w porównaniu do mapy, na której sporządzono projekt zagospodarowania działki z 27 sierpnia 2014 r. oraz do mapy do celów projektowych, które stanowią załączniki do przedłożonego przez skarżącą projektu budowlanego spornego budynku mieszkalnego.

Przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacja stanowi jedynie polemikę z uznanymi za wiarygodne ustaleniami dokonanymi przez organy obu instancji, a następnie zaakceptowanymi przez WSA. Przesądzającego znaczenia nie może mieć dla niniejszej sprawy treść postanowienia PINB z [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], w którym na skarżącą kasacyjnie został nałożony obowiązek przedłożenia wymienionych w tym rozstrzygnięciu dokumentów, niezbędnych celem przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Wydając to postanowienie PINB opowiedział się za koniecznością przeprowadzenia tego postępowania. Treść postanowienia nie powinna stanowić podstawy do formułowania zgoła przeciwnych wniosków.

Uznając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy za wiarygodny, Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwione uznał zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego, które dotyczyły tych właśnie kwestii postępowania dowodowego. Konsekwencją uznania zarzutów zgłoszonych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej za nieusprawiedliwione było potraktowanie w ten sam sposób zarzutu uchybienia prawa materialnego. Skarga kasacyjna została bowiem tak skonstruowana, że warunkiem uwzględnienia zarzutu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. było uznanie za trafny co najmniej jednego zarzutu procesowego. Innymi słowy, poprzestanie na ustaleniach przyjętych za spójne i logiczne przez sąd I instancji, bezprzedmiotowym czyniło dywagacje na temat konsekwencji prawnych, jakie wynikałyby dla skarżącej kasacyjnie w razie przyjęcia, że sporny budynek mieszkalny został wzniesiony w 2000 r., bądź też w jeszcze wcześniejszej dacie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.