VI SA/Wa 1908/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-01-24	
Data wpływu	2019-09-17	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Agnieszka Łąpieś-Rosińska
Grzegorz Nowecki /przewodniczący sprawozdawca/
Sławomir Kozik	
Symbol z opisem	6239 Inne o symbolu podstawowym 623	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	II GSK 774/20	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 266; art.36j, art.36b, art.4 i 5; Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych - tekst jedn.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art.145, art.200, art.205; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant spec. Iwona Sumikowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi I. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niezgodne oznakowanie wyrobu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] kwietnia 2019 r.; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej I. Sp. z o.o. z siedzibą w G. kwotę 4967 zł (cztery tysiące dziewięćset sześćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "organ") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej jako "kpa"), po rozpatrzeniu odwołania od decyzji L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "Wojewódzki Inspektor") nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. w przedmiocie nałożenia na producenta wyrobu budowlanego: I. Sp. z o.o., [...] G., ul. K. (dalej jako "skarżący"), kary pieniężnej w wysokości 45 000 zł z tytułu umieszczenia oznakowania CE na wyrobie budowlanycm: Zaprawa murarska cienkowarstwowa według projektu do cienkich spoin (T) o niepowtarzalnym kodzie identyfikacyjnym typu wyrobu : I. [...], który nie posiada właściwości użytkowych określonych w Deklaracji Właściwości Użytkowych Nr [...] z dnia 25 maja 2015 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym oraz prawnym:

W dniu 5 czerwca 2017 r. L. WINB przeprowadził kontrolę wyrobów budowlanych u sprzedawcy – O. sp. z o.o., z siedzibą w C.. Kontroli podlegał m.in. wyrób budowlany: zaprawa cienkowarstwowa według projektu do cienkich spoin (T) o niepowtarzalnym kodzie identyfikacyjnym typu wyrobu: I. [...], wyprodukowany przez I. sp. z o.o. z siedzibą w G..

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...] organ zabezpieczył ww. wyrób, w ilości 28 opakowań po 25 kg, przed dalszym przekazywaniem.

Badanie próbki przedmiotowego wyrobu budowlanego zlecono akredytowanemu laboratorium - Instytutowi Ceramiki i Materiałów Budowlanych, Oddział Szkła i Materiałów Budowlanych w K., Zakład Betonów, Zapraw i Kruszyw, które po ich przeprowadzeniu sporządziło sprawozdanie z badań nr [...] z dnia [...] września 2017 r.

W protokole kontroli wskazano m.in., że kontrolowany wyrób nie spełnia wymagań w zakresie informacji towarzyszących oznakowaniu CE oraz deklaracji właściwości użytkowych, a przeprowadzone badania próbki wyrobu wykazały niespełnianie przez wyrób zadeklarowanych właściwości użytkowych w zakresie wytrzymałości na ściskanie oraz absorpcji wody.

W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami, L. WINB pismem z dnia 23 października 2017 r. zawiadomił producenta oraz sprzedawcę o wszczęciu postępowania administracyjnego. Jednocześnie organ poinformował o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Pismem z dnia 30 października 2017 r. skarżący zwrócił się z wnioskiem o wycofanie z obrotu ww. wyrobu budowlanego. Organ potwierdził, że do L. WINB wpłynęły dokumenty potwierdzające wycofanie z obrotu przedmiotowego wyrobu budowlanego. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. znak: [...], L. WINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ww. wyrobu budowlanego, niespełniającego wymagań ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (Dz.U. z 2019 r. poz. 266), dalej "ustawa", gdyż jak wynika z uzasadnienia decyzji, przedmiotowy wyrób budowlany został wycofany z obrotu.

W dniu 9 stycznia 2019 r. L. WINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej z tytułu wprowadzenia do obrotu ww. wyrobu budowlanego, o czym pismem z tego samego dnia zawiadomił producenta. Postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej zostało zakończone decyzją L. WINB z dnia [...] kwietnia 2019 r., wydaną na podstawie art. 36b ustawy o wyrobach budowlanych, nakładającą na skarżącego karę pieniężną w wysokości 45 000 zł.

Pismem z dnia 24 kwietnia 2019 r. skarżąca wniosła odwołanie od ww. decyzji. Producent w odwołaniu zarzucił organowi wojewódzkiemu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 36j ust. 1 w zw. z art. 36b ustawy o wyrobach budowlanych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż nałożona na producenta kara pieniężna jest w pełni uzasadniona, podczas gdy charakter przewinienia, ilość wyrobów wprowadzonych do obrotu oraz ich wartość, a także poprawna współpraca producenta z organem i bezzwłoczne podjęcie działania producenta celem uniknięcia skutków naruszenia prawa wskazują, iż adekwatną karą pieniężną jest kwota 20 000 zł.

W związku z powyższym spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i nałożenia kary pieniężnej w kwocie 20 000 zł.

Z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, organ pismem z dnia 5 czerwca 2019 r., zwrócił się do L. WINB o wskazanie kontroli przeprowadzonych, począwszy od 1 stycznia 2017 r., które wykazały nieprzestrzeganie przez producenta przepisów ustawy o wyrobach budowlanych.

Pismem z dnia 7 czerwca 2019 r., L. WINB udzielił informacji w sprawie.

Pełnomocnik producenta przy piśmie z dnia 17 czerwca 2019 r. przesłał m.in. raport zmianowy z dnia 12 maja 2017 r., z którego wynika, iż w tym dniu wyprodukował 1200 kg zakwestionowanego wyrobu. Do pisma załączono również fakturę VAT nr [...] z dnia [...] maja 2017 r., z której wynika, że skarżąca sprzedała O. sp. z o.o. z siedzibą w C. 1200 kg ww. wyrobu budowlanego oraz fakturę VAT korektę nr [...], stanowiącą dowód odbioru od sprzedawcy zakwestionowanego wyrobu budowlanego.

Skarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2019 r. organ, wskazał, że kara pieniężna to dolegliwość za bezprawne działanie lub zaniechanie podjęcia nakazanego działania skutkujące naruszeniem norm prawa administracyjnego.

Zdaniem organu kary pieniężne mają przede wszystkim charakter prewencyjny i mają za zadanie motywować producentów, importerów oraz sprzedawców do przestrzegania przepisów ustawy, a jednocześnie wzmacniać poczucie praworządności tych, którzy przestrzegają przepisów.

Odwołując się do art. 36b ustawy o wyrobach budowlanych, organ wskazał, że producent, który umieszcza oznakowanie CE albo znak budowlany na wyrobie budowlanym, który nie posiada właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych lub krajowej deklaracji, podlega karze pieniężnej w wysokości do 100 000 zł.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na treść art. 2 pkt 19 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. U. L 88 z 4.4.2011, s. 5 ze zm.) wskazał, że zawiera ono definicję producenta. W rozumieniu tego przepisu "producent" oznacza osobę fizyczną lub prawną, która produkuje wyrób budowlany lub która zleca zaprojektowanie lub wyprodukowanie wyrobu budowlanego i wprowadza ten wyrób do obrotu pod własną nazwą lub znakiem firmowym.

W świetle powyższego zdaniem organu nie może budzić wątpliwości, że I. sp. o.o. z siedzibą w G. posiada status producenta. Organ w dalszej kolejność przywołał treść art. 4 oraz art. 5 ustawy o wyrobach budowlanych.

W rozpatrywanej sprawie, mając na uwadze datę wprowadzenia wyrobu do obrotu (24 maja 2017 r.), producent był uprawniony do zastosowania do oceny i weryfikacji stałości właściwości użytkowych normę zharmonizowaną EN 998-2:2010. Przedmiotowy wyrób budowlany powinien więc spełniać wymagania określone ww. rozporządzeniem UE.

Organ podał, że jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego sprawy, w tym protokołu kontroli podpisanego w dniu 20 października 2017 r., producent wystawił w dniu 25 maja 2015 r. dla przedmiotowego wyrobu budowlanego (oznakowanego CE) deklarację właściwości użytkowych nr [...], w której jako normę, którą zastosował do oceny zasadniczych charakterystyk wskazał PN-EN 998 - 2 : 2012 (EN 998-2:2010). Producent zadeklarował m.in. wytrzymałość na ściskanie: > 7N/mm2, zawartość chlorków: < 0,1% CL, absorpcja wody: < 0,2 kg/(m2min0'5).

Wyniki badań próbki wyrobu budowlanego potwierdziły deklarowaną przez producenta zawartość chlorków. Natomiast badanie w zakresie właściwości: wytrzymałości na ściskanie (przeprowadzone według normy PN-EN 1015-11:200) oraz absorpcji wody (według normy PN-EN 1015-18:2003) nie potwierdziło deklarowanych przez producenta wartości.

Zgodnie zaś z rozdz. 5.4.1 normy PN-EN 998-2:2012 wytrzymałość na ściskanie nie powinna być mniejsza od deklarowanej wytrzymałości na ściskanie lub deklarowanej klasy wytrzymałości na ściskanie. Badanie wytrzymałości na ściskanie wykazało wynik 6,2 N/mm2, podczas gdy deklarowana wartość była wyższa (> 7 N/mm2).

Stosownie zaś do rozdz. 5.4.3 normy PN-EN 998-2:2012 absorpcja wody zaprawy murarskiej przeznaczonej do stosowania w zewnętrznych elementach budynków i narażonych na bezpośrednie oddziaływanie warunków atmosferycznych powinna być deklarowana przez producenta. Jeżeli zaprawę pobrano z dostawy zgodnie z EN 1015-2 i zbadano zgodnie z EN 1015-18, absorpcja wody nie powinna być większa niż wartość deklarowana. Badanie absorpcji wody wykazało 0,45 kg/(m2 min0'5), podczas gdy deklarowana wartość wynosiła < 0,2 kg/(m2min0,5).

Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że przedmiotowy wyrób budowlany nie spełnia wymagań określonych ustawą o wyrobach budowlanych, albowiem nie posiada on właściwości, która spełniałaby zadeklarowaną przez producenta wytrzymałość na ściskanie oraz absorpcję wody.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, powyżej opisane działanie producenta wypełnia dyspozycję przepisu art. 36b ustawy o wyrobach budowlanych.

Organ następnie odniósł się do treści art. 36j ust. 3 ustawy o wyrobach budowlanych, zgodnie z którą, ustalając wysokość kar pieniężnych, właściwy organ uwzględnia w szczególności stopień, okoliczności naruszenia przepisów ustawy, liczbę wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym niezgodnych z wymaganiami ustawy, uprzednie naruszenie przepisów ustawy, a także współpracę z właściwym organem prowadzącym postępowanie, w szczególności przyczynienie się do szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania.

Istotne znaczenie z punktu widzenia oceny stopnia naruszenia przepisów ustawy zdaniem organu mają obowiązujące dla poszczególnych wyrobów budowlanych systemy oceny i weryfikacji stałości właściwości użytkowych, a im wyższy system, tym wpływ wyrobu na spełnienie podstawowych wymagań związanych z bezpieczeństwem obiektów budowlanych jest wyższy. Producent zastosował do oceny i weryfikacji stałości właściwości użytkowych przedmiotowego wyrobu system 2+, zgodnie z Tabl. ZA.2 normy zharmonizowanej EN 998-2:2010 (por. deklarację właściwości użytkowych Nr [...]), a więc jeden z wyższych możliwych systemów oceny i weryfikacji stałości właściwości użytkowych.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył również, że przedmiotowy wyrób nie spełnia dwóch z trzech (przebadanych) deklarowanych przez producenta właściwości użytkowych, a zakres odstępstw faktycznych od wartości deklarowanych wynosi 11,4 % w zakresie wytrzymałości na ściskanie i 125% w zakresie absorpcji wody.

Tym samym, biorąc pod uwagę powyższe okoliczności organ stwierdził, że stopień naruszenia przepisów ustawy jest w badanej sprawie wysoki.

Kolejną dyrektywą wymiaru kary zdaniem organu jest uprzednie naruszenie przepisów ustawy. Stosując tę dyrektywę należy określić czy i w jakim odstępie czasu miało miejsce uprzednie naruszenie przepisów ustawy o wyrobach budowlanych.

Organy nadzoru budowlanego nie stwierdziły nieprzestrzegania przez producenta przepisów ustawy o wyrobach budowlanych w zakresie takich samych wyrobów, natomiast potwierdziły nieprzestrzeganie przez producenta przepisów ustawy o wyrobach budowlanych w zakresie innych wyrobów:

- M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w toku kontroli przeprowadzonej u sprzedawcy: M. M. sp. z o.o., z siedzibą w W., w oddziale S., ul. W. [...] S., stwierdził nieprawidłowości w sporządzonej przez producenta deklaracji właściwości użytkowych nr [...] z dnia 1 września 2017 r. i wśród informacji towarzyszących oznakowaniu CE w odniesieniu do wyrobu budowlanego: zaprawa cienkowarstwowa do betonu komórkowego i silikatów ZMC- cM7. Ponadto została pobrana do badań próbka ww. wyrobu budowlanego. Zlecone badania wykazały, że wyrób nie spełnia deklarowanych właściwości;

- P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w toku kontroli przeprowadzonej w dniach 8-23 marca 2018 r. u sprzedawcy: M. "B." sp. z o.o., ul. B, [...] L. stwierdził nieprawidłowości w sporządzonej przez producenta deklaracji właściwości użytkowych nr [...] z dnia 10 listopada 2016 r. i wśród informacji towarzyszących oznakowaniu CE w odniesieniu do wyrobu budowlanego: zaprawa murarska cementowa [...]. Ponadto w toku tej kontroli stwierdzono nieprawidłowości wśród informacji towarzyszących oznakowaniu CE w odniesieniu do wyrobu budowlanego zaprawa tynkarska cementowo-wapienna wytwarzana w zakładzie ogólnego przeznaczenia(GP), według projektu, niepowtarzalny kod identyfikacyjny typu wyrobu I. [...]. Jednocześnie pobrano do badań próbkę ww. wyrobu budowlanego. Zlecone badania wykazały, że wyrób nie spełnia deklarowanych właściwości;

- P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w toku kontroli przeprowadzonej w dniach 22-31 października 2018 r. u sprzedawcy: P.H.U. F., ul. [...], [...] L. (nr akt: [...]), stwierdzil nieprawidłowości formalne w odniesieniu do wyrobu budowlanego producenta: płyty styropianowe W.100 o gr. 120 mm;

- S. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieprawidłowości w sporządzonej przez producenta deklaracji właściwości użytkowych i wśród informacji towarzyszących oznakowaniu CE w odniesieniu do wyrobu budowlanego: klej do glazury i terakoty mrozoodporny. Ponadto pobrano do badań próbkę ww. wyrobu budowlanego. Zlecone badania wykazały, że wyrób nie spełnia deklarowanych właściwości;

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia organ stwierdził, że wyroby producenta były wielokrotnie kontrolowane, a także badane przez organy nadzoru budowlanego. W toku większości kontroli stwierdzano nieprawidłowości, a badania wykazywały, że wyrób nie spełnia deklarowanych właściwości. Zasadnym zdaniem organu jest w tej sytuacji zwiększenie wysokości kary pieniężnej.

Organ zaznaczył także, że przy wymierzaniu kary pieniężnej należy także wziąć pod uwagę liczbę wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym niezgodnych z wymaganiami ustawy. Niewielka ilość wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym wyrobów budowlanych może stanowić okoliczność łagodzącą. Jak ustalił organ odwoławczy, producent wyprodukował 1200 kg przedmiotowego wyrobu budowlanego, niezgodnego z wymaganiami ustawy.

Wobec powyższego, biorąc pod uwagę małą ilość wyrobu budowlanego wprowadzonego do obrotu, niezgodnego z wymaganiami ustawy, wysokość kary pieniężnej zdaniem organu powinna zostać obniżona.

Organ podał także, że jak wskazują przesłane przy odwołaniu dokumenty oraz jak wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wojewódzki, producent podjął dobrowolne działania mające na celu wycofanie przedmiotowego wyrobu budowlanego z obrotu.

Organ biorąc pod uwagę stopień naruszenia przepisów ustawy (wysoki), okoliczności łagodzące (liczba wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu niezgodnych z wymaganiami ustawy i współpracę z właściwym organem prowadzącym postępowanie) oraz okoliczności obciążające (uprzednie naruszenie przepisów ustawy), adekwatną do okoliczności sprawy i stopnia zawinienia producenta uznał za zasadne nałożenie kary pieniężnej w wyższej wysokości.

Organ wskazał, że wydana przez organ wojewódzki decyzja nie narusza rażąco prawa ani interesu społecznego, a organ odwoławczy nie jest uprawniony do zmiany wysokości nałożonej kary pieniężnej. Mając jednocześnie na uwadze, że badana decyzja w pozostałym zakresie jest prawidłowa, w myśl art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji.

Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 36j ust. 1 w zw. z art. 36b ustawy o wyrobach budowlanych poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uwzględnieniu jako dyrektyw wymiaru kary pieniężnej jedynie tych literalnie wyrażonych w ww. przepisach, przy jednoczesnym pominięciu innych istotnych z punktu widzenia wymiaru kary okoliczności, takich jak stopień przyczynienia się strony, na którą nakładana jest administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa oraz wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty której uniknęła, a nadto błędne uznanie, iż nałożona na skarżącego kara pieniężna w wysokości 45 000 zł jest w pełni uzasadniona, podczas gdy charakter przewinienia, ilość wyrobów wprowadzonych do obrotu oraz ich wartość, a także poprawna współpraca producenta z organem i bezzwłocznie podjęte działania przez producenta celem uniknięcia skutków naruszenia prawa wskazują, iż adekwatną karą pieniężną jest w tym przypadku kwota 20 000 zł.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, wstrzymanie jej wykonania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2019.2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym

w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, dokonywana jest kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym

i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325, dalej jako "p.p.s.a").

Oceniając zaskarżoną decyzję w oparciu o powołane kryteria Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Organ nałożył bowiem na Skarżącego karę pieniężną, której wysokość budzi wątpliwości na gruncie obowiązujących przepisów prawa i stanu faktycznego sprawy.

W rozpoznawanej sprawie wysokość nałożonej na producenta wyrobu budowlanego kary pieniężnej pozostaje w istocie jedyną kwestią sporną.

Strona skarżąca uważa, że nałożona na nią kara pieniężna została rażąco zawyżona, gdyż organ pominął istotne z punktu widzenia wymiaru kary okoliczności, takie jak stopień przyczynienia się strony, na którą nakładana jest administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa oraz wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty której uniknęła, a nadto przez błędne uznanie, że nałożona kara pieniężna jest w pełni uzasadniona, podczas gdy charakter przewinienia, ilość wyrobów wprowadzonych przez producenta do obrotu oraz ich wartość, a także współpraca z organem i bezzwłocznie podjęte działania przez producenta celem uniknięcia skutków naruszenia prawa winny wpływać znacząco na wysokość kary.

Za merytoryczną podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 36j ust. 1 w zw. z art. 36b ustawy o wyrobach budowlanych. Przepisy te określają górną granicę kary pieniężnej (do 100 000 zł) oraz obligatoryjne przesłanki, które organ bierze z urzędu pod uwagę określając jej wysokość. Zauważyć jednak należy, że treść art. 36j ust. 3 tej ustawy wskazuje, że przesłanki te organ uwzględnia "w szczególności", co oznacza, że przy ustalaniu wysokości kary organ powinien wziąć pod uwagę także ogólne zasady dotyczące nakładania kar pieniężnych oraz może kierować się innymi okolicznościami danej sprawy.

Zasady nakładania kar pieniężnych regulują przepisy Działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego, które znajdują zastosowanie, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej (vide: art. 189a § 2 k.p.a.). Takimi przepisami są niewątpliwie regulacje zawarte w ustawie o wyrobach budowalnych dotyczące kar pieniężnych nakładanych na ich podstawie. Przepisy te nie stanowią jednak regulacji kompletnej (numerus clausus), w konsekwencji wystarczającej dla nakładania administracyjnych kar pieniężnych.

Z uwagi na powyższe, organ Inspekcji Nadzoru Budowlanego nakładając karę pieniężną, w trybie przepisów o wyrobach budowlanych, uwzględnia także przesłanki uregulowane w przepisach k.p.a. oraz inne okoliczności w takim zakresie, w jakim pozostają one adekwatne do stanu faktycznego oraz prawnego danej sprawy.

W przypadku rozpoznawanej sprawy, dla ustalenia wysokości kary pieniężnej mogły mieć niewątpliwie znaczenie inne dyrektywy dotyczące jej wymiaru, o których mowa w art. 189d k.p.a., w szczególności jak podnosi skarżąca: wysokość korzyści którą osiągnęła lub straty której uniknęła (vide art. 189d pkt 6 k.p.a.).

Jeżeli chodzi o wysokość nałożonej kary pieniężnej w sprawie tej nie bez znaczenia pozostaje fakt, że w tym samym dniu organ I instancji wymierzył Skarżącemu w sumie dwie kary finansowe, tj. w przypadku przedmiotowego wyrobu budowalnego w kwocie 45000 zł oraz w kwocie 48 000 zł z tytułu umieszczenia oznakowania CE na podobnym wyrobie budowlanym: zaprawa murarska cementowa według projektu ogólnego przeznaczenia (G) o niepowtarzalnym kodzie identyfikacyjnym typu wyrobu: zaprawa murarska cementowa [...], który nie posiada właściwości użytkowych określonych w Deklaracji Właściwości Użytkowych Nr [...]z dnia 19 maja 2015 r. (decyzja nr [...]).

W konsekwencji oznacza to dla przedsiębiorcy (producenta) wymierzenie łącznie kary finansowej w granicach ustawowego limitu 100 000 zł.

W tym miejscu należy zauważyć, że decyzja organu Inspekcji Nadzoru Budowlanego wydawana na podstawie art. 36j w zw. z art. 36b ustawy o wyrobach budowlanych może w istotny sposób ingerować w działalność gospodarczą przedsiębiorcy. Nakładając karę finansową w jej górnych granicach może nawet eliminować przedsiębiorcę z rynku, z uwagi na brak możliwości poniesienia zbyt wysokich obciążeń finansowych, a przynajmniej ograniczać możliwości prowadzenia działalności w stopniu zależnym od wysokości kary finansowej. Stąd w takiej sprawie jak niniejsza, w której ma miejsce uznaniowość organu w ustalaniu wysokości kar pieniężnych, istotną rzeczą jest ścisłe, a nawet rygorystyczne przestrzeganie przez organ przepisów prawa. Działanie organu zawsze musi mieć w takich przypadkach uzasadnione podstawy faktyczne oraz prawne oraz być także proporcjonalne w tym znaczeniu, że powinno stanowić odpowiednią reakcję na stwierdzone naruszenia.

Wskazać należy, że art. 7 k.p.a. nakazuje organowi administracji wyczerpująco zbadać wszystkie okoliczności faktyczne związane z daną sprawą celem uzyskania jej rzeczywistego obrazu i trafnego zastosowania przepisu prawa. Nie może być bowiem uznana za zgodną z prawem decyzja wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w danej sprawie i bez rozważenia tych przepisów w świetle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Zgodnie natomiast z art. 77 § 1 k.p.a., organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy sprawy. Ponadto przepis art. 107 § 3 k.p.a. wymaga od organu wskazania także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności bądź mocy dowodowej.

W tym kontekście trzeba mieć także na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie uzupełnienie akt postępowania administracyjnego, w zakresie oceny przesłanki uprzedniego naruszenia przepisów przez przedsiębiorcę, miało faktycznie miejsce dopiero na etapie rozpoznawania sprawy przez organ odwoławczy. Organ I instancji wydając swoje rozstrzygnięcie oparł się zatem na niepełnym materiale dowodowym sprawy. Ponadto stwierdzone w ww. postępowaniach naruszenia stanowiły odpowiednio uzasadnienie dla kalkulacji wysokości kary przy ocenie przesłanki wcześniejszego naruszenia przez Skarżącego przepisów w każdej ze spraw.

Konkludując, w ocenie Sądu organ orzekając o nałożeniu na Skarżącego kary pieniężnej nie uwzględnił wszystkich istotnych okoliczności przedmiotowej sprawy, które nie pozwalają na uznanie, że wysokość kary pozostaje w pełni adekwatna do stwierdzonych naruszeń prawa. W niniejszej sprawie organ administracji nie uczynił zadość normom wypływającym z powyższych przepisów postępowania, nie wyjaśniając w pełni stanu faktycznego sprawy nie dokonując oceny wszystkich przyczyn (przesłanek) mogących mieć wpływ na wysokość nałożonej kary.

Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że sprawę należy rozpoznać ponownie z uwzględnieniem szerszego zakresu jej okoliczności (przesłanek rzutujących na wysokość kary) oraz dokonania wnikliwszej ich oceny prawnej. W ponownym postępowaniu organ jeszcze raz rozważy, czy ustalone okoliczności sprawy uzasadniają w pełni nałożenie na Skarżącego kary w dotychczasowej wysokości.

W tym stanie sprawy, Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c), w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje wydane przez organy obu instancji.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).