Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, Protokolant sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2017 r. sprawy ze skargi A. S. i Z. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...]

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] (dalej także "zaskarżoną decyzją") Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej także "Minister"), po rozpatrzeniu odwołania A. i Z. S. (dalej także "skarżących") od decyzji Wojewody [...] (dalej także "Wojewody") z dnia [...] stycznia 2016r., znak: [...], orzekającej o ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości 74 259,00 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości zabudowanej położonej w obrębie [...] m. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0059 ha, w tym na rzecz A. S. w kwocie 37 129,50 - udział w 1/2 części, Z. S. w kwocie 37 129,50 - udział w 1/2 części, przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie dwukierunkowej drogi rowerowej w km od 190+085,5 do 191+257,0, w ciągu drogi krajowej Nr [...] w [...] (Al. [...] i ul. [...]), w ramach zadania "Trasy rowerowe w Polsce [...] - województwo [...]" oraz zobowiązującej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna – utrzymał decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2016 r. w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Ministra zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r., przedstawia się następująco:

1. Decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], orzekającą o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, nieruchomość położona w obrębie [...] m. [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0059 ha, została przeznaczona pod budowę dwukierunkowej drogi rowerowej w km od 190+085,5 do 191+257,0, w ciągu drogi krajowej Nr [...] w [...] (Al. [...] i ul. [...]), w ramach zadania "Trasy rowerowe w Polsce [...] - województwo [...]". Decyzja ta stała się ostateczna z w dniu [...] lipca 2015 r.

2. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości 74 259,00 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości zabudowanej położonej w obrębie [...] m. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0059 ha, w tym na rzecz A. S. w kwocie 37 129,50 - udział w 1/2 części, Z. S. w kwocie 37 129,50 - udział w 1/2 części, przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie dwukierunkowej drogi rowerowej w km od 190+085,5 do 191+257,0, w ciągu drogi krajowej Nr [...] w [...] (Al. [...] i ul. [...]), w ramach zadania "Trasy rowerowe w Polsce [...] - województwo [...]" oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

3. Skarżący wnieśli do Ministra odwołanie od decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2016 r., zarzucając zaniżenie wartości odszkodowania w stosunku do cen wolnorynkowych nieruchomości o podobnych parametrach na terenie miasta [...]. Skarżący podnieśli, że biegła, która dokonała wyceny przedmiotowej nieruchomości, oparła się w swojej opinii na transakcjach nieruchomościami z takich miejscowości jak: [...], [...], [...] i [...], bez wskazania szczegółowych danych transakcji obejmujących te nieruchomości, co ich zdaniem wyklucza kontrolę prawidłowości dokonanych przez biegłą ustaleń. Wskazano też, że wyceniana nieruchomość znajduje się w bardzo atrakcyjnym punkcie miasta [...], w miejscu o bardzo dużym natężeniu ruchu turystycznego, położonym pomiędzy takimi atrakcjami turystycznymi jak: [...] i [...], [...], co w oczywisty sposób ma ogromny wpływ na ceny gruntu w tym rejonie miasta. Zdaniem skarżących porównanie nieruchomości szacowanej z nieruchomościami położonymi w [...] przy ul. [...], [...], [...] i to jeszcze niezabudowanymi, prowadzi do drastycznego zaniżenia należnego odszkodowania. Podobnie jak odrzucenie bez uzasadnionej przyczyny, jako incydentalnych, transakcji dotyczących nieruchomości zlokalizowanych w obrębie [...] i działki położonej przy ul. [...].

III. Jak wskazano na wstępie, zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Minister rozpatrzył odwołanie skarżących od decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2016 r., utrzymując tę decyzję w mocy.

Uzasadniając orzeczenie odwoławcze, Minister wskazał w szczególności, co następuje:

1. Ustalenie odszkodowania w sprawie nastąpiło stosownie do przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm.).

2. Podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w obrębie [...] m. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0059 ha, stanowi operat szacunkowy z dnia [...] października 2015 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. C. (uprawnienia nr [...]). Aktualność przedmiotowego operatu została potwierdzona na dzień [...] listopada 2016 r.

Operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie, i tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 Kpa.

Biegła ustaliła, że szacowana nieruchomość położona jest w [...] przy ul. [...] stanowiącej fragment drogi krajowej nr [...], w niewielkiej odległości od zabytkowej części miasta. Bezpośrednie sąsiedztwo stanowi zabudowa mieszkaniowo-usługowa, [...], tereny zielone otaczające [...] oraz rzeka [...], Bulwar im. [...] z przystanią. Działka nr [...] została wydzielona z działki nr [...] zabudowanej motelem, ogrodzonej i zagospodarowanej. Na dzień 26 czerwca 2015 r. szacowana nieruchomość miała kształt wydłużonego czworokąta, była niezabudowana i znajdowały się na niej: ogrodzenie z przęseł ze sztachet drewnianych na konstrukcji z profili zamkniętych osadzonych na słupach i cokołach murowanych z kamienia spojonego fugajną z fundamentem lanym z betonu z bramą ze sztachet drewnianych na konstrukcji z profili zamkniętych, przesuwaną automatycznie na szynie stalowej, z bramą rozwieraną ręcznie tej samej konstrukcji oraz furtką tej samej konstrukcji z instalacją domofonową. Ponadto na działce usytuowane były: reklama (6 szt. kasetonów reklamowych podświetlanych) na słupie z profili zamkniętych, tablica reklamowa z literami blokowymi w ramach stalowych na słupach z profili zamkniętych posadowionych na stopach betonowych, tablica reklamowa bez oświetlenia na słupie z rury stalowej. Działka miała urządzony wjazd utwardzony kostką brukową oraz utwardzenie z płyt betonowych typu trylinka. Nieruchomość leży na terenach uzbrojonych w sieć energetyczną, wodną, kanalizacyjną i gazową. Biegła wskazała też, że dzień wizji lokalnej na wycenianej nieruchomości trwała budowa ścieżki rowerowej i wszystkie części składowe zostały usunięte z gruntu.

Badając przeznaczenie planistyczne biegła wskazała, iż nieruchomość stanowiąca przedmiot wyceny objęta była zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2000 r. i położona na terenie oznaczonym symbolem 2U - tereny usług innych, funkcja dominująca: usługi komercyjne, funkcja uzupełniająca: usługi publiczne, dopuszczalna zabudowa mieszkaniowa (na podstawie ustaleń planów miejscowych).

Wartość gruntu określono w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami.

Biegła wskazała, że analiza rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych w województwie [...] wykazała, że ceny gruntów usługowych są wyższe niż ceny gruntów wykupowanych pod inwestycje drogowe. Dlatego zgodnie z art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami określono wartość rynkową gruntu dla aktualnego sposobu użytkowania jako podstawy określenia wysokości odszkodowania, posługując się transakcjami dotyczącymi gruntów o takim samym przeznaczeniu jak wyceniana działka.

Jak wskazała biegła ceny nieruchomości gruntowych niezabudowanych w [...] są bardzo rozbieżne. Lokują się w przedziale od 51,00 zł/m2 do 1 092,00 zł/m2. Analiza gruntów budowlanych wykazała znaczne zróżnicowanie cenowe w zależności od lokalizacji w stosunku do zabytkowej części miasta. Ponieważ wyceniana nieruchomość znajduje się w obrębie [...], gdzie odnotowano ceny najwyższe na badanym rynku, posłużono się tylko transakcjami z obrębu [...]. Na badanym obszarze odnotowano niewielki obrót, w związku z czym biegła wyselekcjonowała grupę 4 transakcji dotyczących działek o zbliżonej atrakcyjności lokalizacyjnej. Ceny tych transakcji lokowały się w przedziale od 184,51 zł/m2 do 323,38 zł/m2. Oprócz nich odnotowano transakcje dotyczącą działki położonej na rynku starego miasta o cenie 1 092,90 zł/m2 oraz działki położonej przy ul. [...] o cenie 914,63 zł/m2. Ze względu jednak na fakt, ze ich ceny znacznie odbiegały od wszystkich cen odnotowanych na badanym rynku biegła uznała je za incydentalne i nie uwzględniła w wycenie. Z analizy wynika, że najważniejszym czynnikiem cenotwórczym jest położenie w stosunku do głównych tras komunikacyjnych i [...]. Nieruchomości przyjęte do porównań różniły się powierzchnią, otoczeniem i sąsiedztwem oraz warunkami zagospodarowania przestrzennego. Nie różniły się natomiast stopniem wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej oraz dostępnością komunikacyjną.

Do ostatecznej analizy wybrano 3 transakcje sprzedaży nieruchomości najbardziej podobnych do nieruchomości wycenianej. Wskazano też na zależność cen transakcyjnych od takich cech jak: lokalizacja szczegółowa (waga - 40%), otoczenie i sąsiedztwo (waga - 20%), powierzchnia działki (waga - 20%) i warunki zagospodarowania (waga - 20%). Wartość 1 m2 gruntu oszacowano na kwotę 309,96 zł. Jednocześnie w związku z faktem, że wyceniana nieruchomość ma lepszą lokalizację niż wszystkie nieruchomości przyjęte do porównania oszacowana wartość została przemnożona przez współczynnik eksperta K = 1,05, co dało kwotę 19 016,00 zł.

Z kolei wartość części składowych gruntu oszacowano przy zastosowaniu podejścia kosztowego, metody kosztów odtworzenia, techniki wskaźnikowej na kwotę 55 243,00 zł.

Ostatecznie wartość prawo własności nieruchomości położonej w obrębie [...] m. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0059 ha określono na łączną kwotę 74 259,00 zł i w tej wysokości Wojewoda [...] ustalił odszkodowanie.

3. Aby dokonać oceny ww. dowodu o wartości nieruchomości należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

W myśl art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości.

Zgodnie z art. 134 ust. 3 i 4 ww. ustawy wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

W myśl § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że autorka operatu szacunkowego wyczerpująco wyjaśniła przyjęty wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłej spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy nie zawiera zatem wad powodujących naruszenie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Organ odwoławczy, po dokonaniu analizy akt sprawy, nie miał podstaw do uznania, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania zostało przeprowadzone nieprawidłowo.

Odnosząc się do zarzutu, dotyczącego faktu posłużenia się przez biegłą w opinii dla ustalenia wartości szacowanej nieruchomości transakcji nieruchomościami położonymi w takich miejscowościach jak: [...], [...], [...] i [...], bez wskazania szczegółowych danych transakcji obejmujących te nieruchomości, co ich zdaniem wyklucza kontrolę prawidłowości dokonanych przez biegłą ustaleń, należy wyjaśnić że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem judykatury w kwestiach porównawczych nieruchomości wystarczy ich należyty opis, czyli powierzchnia, przeznaczenie, stan prawny oraz inne cechy.

Nie są jednak potrzebne dane identyfikacyjne, których ujawnienie wkraczałoby już w sferę zastrzeżoną tajemnicą zawodową rzeczoznawcy, o której mowa w art. 175 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 kwietnia 2012r., sygn. akt. II CSK 369/11). W znajdującym się w aktach administracyjnych niniejszej sprawy operacie szacunkowym biegła wskazała podstawowe dane dotyczące tych transakcji, a mianowicie datę transakcji, miejscowość, cenę za 1 m2, powierzchnię i cenę działki. Natomiast podstawę oszacowania wartości stanowiły jedynie nieruchomości położone w tym samym obrębie ewidencyjnym, których ceny nie odbiegały rażąco od wszystkich cen odnotowanych na badanym rynku.

4. Odnosząc się do zarzutu zaniżenia wartości przejętej nieruchomości należy wyjaśnić, że w sytuacji kiedy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, to zawarta w odwołaniu polemika z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii nie zasługuje na uwzględnienie. Zważyć również należy, że skarżący nie przedłożyli własnej kontrwyceny, która wskazywałaby inną niż ustalona przez rzeczoznawcę wartość odjętego prawa, co z kolei mogłoby rzutować na ocenę przez organ wiarygodności przedmiotowego operatu. Nie przedłożono także opinii organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych, sporządzonej w trybie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, kwestionującej jego poprawność. Samo zaś subiektywne przekonanie osób zainteresowanych uzyskaniem jak najwyższego odszkodowania o nieprawidłowości sporządzonej w tym celu wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1372/13)

IV. Pismem z dnia 2 stycznia 2017 r. skarżący wnieśli do tut. Sądu skargę na decyzję Ministra z dnia [...] grudnia 2016 r., podnosząc kwestie: (-) nieustosunkowania się przez organ do złożonej przez skarżących, w toku postępowania, skargi na bezczynność organu, (-) nieustosunkowania się przez organ do kwestii, należnego zdaniem skarżących, zwiększenia przyznanego odszkodowania o 5% (art.18 ust.1e specustawy drogowej).

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 8 lutego 2017 r., Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

VI. Pismem z dnia 4 maja 2017 r. Minister wniósł o dopuszczenie w postępowaniu sądowym dowodu z korespondencji, prowadzonej ze skarżącymi po wydaniu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej w przedmiocie wydania nieruchomości na potrzeby tej realizacji – na okoliczność niespełnienia przez skarżących ustawowych warunków do uzyskania premii z tytułu niezwłocznego wydania nieruchomości. Sąd w/w dowód dopuścił.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VIi. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja odwoławcza Ministra z dnia [...] grudnia 2016 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a które polegało na niewyjaśnieniu tej okoliczności, czy skarżący spełnili ustawowe warunki, określone w art.18 ust.1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, uprawniające do uzyskania 5 % - owej premii z tytułu niezwłocznego wydania nieruchomości na potrzeby inwestycji. Z tej racji obie wskazane wyżej decyzje odszkodowawcze należało wyeliminować z obrotu prawnego.

VIII. Kontrola legalności zaskarżonej obecnie decyzji Ministra z dnia [...] grudnia 2016 r. prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd postępowania administracyjnego, prowadzonego przez organy obu instancji na podstawie art.12 ust.4a, 4b, 4f, 5, art.18 ust.1, art.22 ust.1 i art.23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, było ustalenie na rzecz skarżących odszkodowania, należnego z tytułu utraty przez w/w osoby – na zasadzie art.12 ust.4 pkt 1 w/w ustawy - na rzecz Skarbu Państwa prawa własności zabudowanej nieruchomości położonej w obrębie [...] m. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow.59 m2.

Organy odszkodowawcze obu instancji uznały, że wysokość należnego skarżącym odszkodowania należy ustalić na podstawie wartości gruntu i naniesień, ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego J. C. w operacie szacunkowym z dnia [...] października 2015 r. Nie negując w najmniejszym stopniu wiarygodności w/w operatu stwierdzić należy, iż ocena organów co do ostatecznej kwoty należnego skarżącym odszkodowania jest niepełna, albowiem żaden z organów nie pochylił się nad kwestią, czy skarżący spełnili ustawowe warunki do uzyskania premii, o której mowa w art.18 ust.1e ustawy.

2. Regulacje prawne, w świetle których należało oceniać legalność wydanych w sprawie decyzji, przedstawiają się w następujący sposób:

Zgodnie z art.12 ust.4 specustawy nieruchomości lub ich części, o których mowa w art.11f ust.1 pkt 6 tej ustawy, stają się własnością Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Podmiotom, które w ten sposób utraciły własność nieruchomości, w myśl art. 12 ust. 4f specustawy drogowej przysługuje odszkodowanie. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art.18 (art.12 ust.5 ustawy), a decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a specustawy drogowej). Stosownie do art.18 ust.1 specustawy wysokość odszkodowania, o którym mowa w art.12 ust.4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Wynikający ze specustawy wprost (art.12 ust.5 ustawy) nakaz odpowiedniego stosowania – przy ustalaniu wysokości i wypłacie odszkodowania z tytułu przejścia nieruchomości na Skarb Państwa - przepisów o gospodarce nieruchomościami oznacza między innymi, że opinię o wartości nieruchomości sporządza rzeczoznawca majątkowy w formie operatu szacunkowego (art. 7 i art. 156 ust. 1 u.g.n.).

3. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Ministra pod kątem wywiązania się przez ten organ z obowiązku oceny wiarygodności, jako dowodu w sprawie, operatu z dnia [...] października 2015 r., sporządzonego na zlecenie Wojewody, Sąd kierował się kryteriami takiej kontroli, sformułowanymi przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 721/15, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl. NSA przedstawił tam następujące stanowisko: "Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę, że kwestie związane z ustaleniem i wysokością odszkodowana regulują przepisy u.g.n. oraz rozporządzenia. Przepisy te określają szczegółowo tryb i zasady postępowania zmierzającego do ustalenia wysokości należnego za wywłaszczoną nieruchomość odszkodowania. Zgodnie z treścią przepisów art. 134 ust. 1 w związku z art. 135 ust. 1 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, jeżeli nieruchomość tego rodzaju występuje w obrocie. Przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia, stanowi, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży nieruchomości odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Ustalenie przez organ wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 powołanej ustawy). Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi zatem dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny. Należy podkreślić, że ani Sąd ani organy administracji nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Zgodnie z treścią art. 157 u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Oczywiście z przepisu tego nie wynika wyłączenie kompetencji organu administracji do dokonywania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a., a tym bardziej kompetencji sądu administracyjnego do dokonywania oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat zebrania całości materiału dowodowego, w tym weryfikacji oceny zgromadzonych dowodów. Ocena ta jednak nie może wkraczać w obszar wyznaczony wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. W orzecznictwie NSA zwraca się uwagę, że "rzeczoznawcę majątkowego ustawa o gospodarce nieruchomościami, standardy zawodowe oraz kodeks etyki obciążają bardzo poważnymi obowiązkami i z tego względu jego pozycja jest w istocie zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. W związku z powyższym, ocena prawidłowości - pod względem merytorycznym - wyceny, dla której w dużej mierze potrzebna jest wiedza specjalistyczna, jest rzeczą, która musi być traktowana z dużą ostrożnością" (wyrok NSA z dnia 22 maja 2015 r., I OSK 701/11); "Organ administracji oceniając operat, jako dowód w sprawie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność ocen specjalistycznych, ale musi skontrolować ustalenia faktyczne zawarte w operacie oraz to czy zawiera on wymagane przepisami prawa elementy i czy nie występują w nim niejasności lub błędy wymagające uzupełnienia lub poprawienia. (...) Ewentualne podważenie wyceny (...) mogłoby nastąpić na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. stanowiącego, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych" (wyrok NSA z dnia 10 lipca 2015 r., I OSK 2546/13; por. też wyrok NSA z dnia 5 lutego 2015 r., I OSK 1224/13); "Poza zakresem analizy sądów administracyjnych jest kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową" (wyrok NSA z dnia 17 października 2014 r., I OSK 446/13; wyrok NSA z dnia 16 października 2014 r., I OSK 611/13). Zakwestionowanie operatu szacunkowego i opartych na nim decyzji nie może być zatem wynikiem zakwestionowania wyboru dokonanego przez rzeczoznawcę, a zdeterminowanego jego wiedzą fachową i uargumentowanego, gdyż taki wybór rzeczoznawcy mieści się w granicach prawa.".

Kierując się w/w wytycznymi, tut. Sąd stwierdza brak przekonujących podstaw do wywodzenia, że przedmiotowy operat nie odpowiada wymogom formalnym, wynikającym z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami lub właściwego rozporządzenia wykonawczego, ewentualnie że ustalenia rzeczoznawcy obarczone są wadami, mającymi postać niekompletności czy niespójności wywodu, uniemożliwiających odtworzenie przyjętych przez autora założeń, danych czy też wniosków.

Stwierdzić zatem należy, że w przedmiotowym operacie poczyniono w sposób kompleksowy i szczegółowy wszystkie ustalenia niezbędne do określenia wartości nieruchomości. Stosownie do powyższego ustalono: stan prawny nieruchomości (pkt 5.1), lokalizację i czynniki środowiskowe (pkt 5.2 operatu), stan zagospodarowania (5.3), przeznaczenie nieruchomości w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (pkt 6). W pkt 7.1 operatu biegła wskazała, że analiza rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych w województwie [...] obliguje do przyjęcia, że ceny gruntów usługowych (tj. takich, jakie odpowiadają przeznaczeniu wycenianej nieruchomości) są wyższe niż ceny gruntów wykupowanych pod inwestycje drogowe. W świetle art.134 u.g.n. okoliczność ta upoważnia do przyjęcia, jako podstawy określenia wysokości odszkodowania, wartości rynkowej gruntu oraz wartości odtworzeniowej jego części składowych według aktualnego sposobu użytkowania, wyznaczanej w oparciu o transakcje dotyczące gruntów o takim samym przeznaczeniu jak działka wyceniana. Biegła uznała, iż dla potrzeb wyceny gruntu właściwym będzie przyjęcie podejścia porównawczego i metody porównywania parami, natomiast dla potrzeb określenia wartości odtworzeniowej części składowych gruntu zastosowanie podejścia kosztowego, metody kosztów odtworzenia oraz techniki wskaźnikowej (pkt 7.2). W konsekwencji przyjęcia powyższych założeń wycenę przedmiotowej nieruchomości oparto na transakcjach dokonanych w obrębie [...], gdzie położona jest w/w nieruchomość i gdzie odnotowano ceny najwyższe na badanym rynku (pkt 8). Do ostatecznej analizy wybrano 3 transakcje sprzedaży nieruchomości najbardziej podobnych do nieruchomości wycenianej. Wskazano też na zależność cen transakcyjnych od takich cech jak: lokalizacja szczegółowa (waga - 40%), otoczenie i sąsiedztwo (waga - 20%), powierzchnia działki (waga - 20%) i warunki zagospodarowania (waga - 20%). Wartość 1 m2 gruntu oszacowano na kwotę 309,96 zł. Jednocześnie w związku z faktem, że wyceniana nieruchomość ma lepszą lokalizację niż wszystkie nieruchomości przyjęte do porównania oszacowana wartość została przemnożona przez współczynnik eksperta K = 1,05, co dało kwotę 19 016,00 zł. Z kolei wartość części składowych gruntu oszacowano przy zastosowaniu podejścia kosztowego, metody kosztów odtworzenia, techniki wskaźnikowej na kwotę 55 243,00 zł. Ostatecznie wartość prawo własności nieruchomości położonej w obrębie [...] m. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0059 ha określono na łączną kwotę 74 259,00 zł (pkt 9).

W ocenie Sądu w/w ustalenia faktyczne i sformułowane przez rzeczoznawczynię wnioski nie nasuwają żadnych zastrzeżeń co do ich kompletności, spójności i logiczności. W szczególności rzeczoznawczyni wyjaśniła w przekonujący sposób kryteria doboru nieruchomości podobnych, w oparciu o transakcje którymi wartość rynkowa gruntu została ustalona. Uznać w tej sytuacji należy, iż polemika skarżących z ustaleniami operatu, zwarta w odwołaniu od decyzji Wojewody, nie jest trafna.

3. Za zasadny natomiast należy uznać zarzut skargi co do naruszenia przez organy art.7 i 77 § 1 k.p.a. w związku z art.18 ust.1e specustawy drogowej, polegający na niewyjaśnieniu, czy skarżący wypełnili wskazane we w/w przepisie wymogi do uzyskania premii za niezwłoczne wydanie nieruchomości, wynoszącej 5% ustalonego odszkodowania.

Przepis art. 18 ust. 1e specustawy drogowej stanowi, że w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17; 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności, albo 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

Należy zauważyć, że 30-dniowy termin na wydanie nieruchomości przez właściciela biegnie od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu przez organ decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności. Natomiast, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostanie wydana bez rygoru natychmiastowej wykonalności, który dopiero w późniejszym terminie zostanie nadany postanowieniem, to 30-dniowy termin na wydanie nieruchomości będzie biegł od dnia doręczenia zawiadomienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej takiego rygoru.

Wydanej w rozpatrywanej sprawie decyzji Wojewody z dnia [...] czerwca 2015 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadano rygor natychmiastowej wykonalności w samej decyzji (str.13 decyzji). Tym samym 30-dniowy termin na wydanie nieruchomości, uprawniający do powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, zgodnie z art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej należy liczyć od dnia doręczenia właścicielom zawiadomienia o jej wydaniu.

Treść wydanych w sprawie decyzji odszkodowawczych organów obu instancji prowadzi do wniosku, iż kwestia ewentualnego uprawnienia skarżących do premii przewidzianej w art.18 ust.1e pkt 1 specustawy, nie została przez organy wyjaśniona. Substytutu takiej oceny nie mogą stanowić wyjaśnienia organu odwoławczego, zawarte w przedłożonym Sądowi piśmie procesowym z dnia 4 maja 2017 r., wnioskującym o przeprowadzenie dowodu z: (-) pisma Wojewody z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak [...], przekazującemu Ministrowi - skierowane wcześniej do organu przekazującego - pismo skarżących z dnia 23 marca 2017 r., odnoszące się do kwestii premii odszkodowawczej, przy którym skarżący przedłożyli pismo wykonawcy drogi z dnia 10 lipca 2015 r., (-) pism wykonawcy drogi z dnia 11 i 26 sierpnia 2015 r. Dokumentacja ta winna bowiem zostać rozpatrzona i oceniona, zgodnie z zasadami wynikającymi z art.7, 77 § 1 i 80 k.p.a., w postępowaniu administracyjnym.

Niewyjaśnienie przez organy, kiedy faktycznie przedmiotowa nieruchomość została wydana przez dotychczasowych właścicieli, uniemożliwiło ustalenie, czy został zachowany termin z art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej i czy w związku z tym wysokość odszkodowania należna skarżącym powinna zostać powiększona o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości.

4. W odniesieniu do podniesionej w skardze kwestii pozostawania przez organy odszkodowawcze w bezczynności (czy też kwestii przewlekłego prowadzenia postępowania odszkodowawczego) stwierdzić należy, że nie podlegała ona ocenie Sądu w obecnie prowadzonym postępowaniu sądowym, a to z uwagi na fakt, iż w świetle uregulowań p.p.s.a. zwalczanie przez stronę bezczynności, czy też przewlekłości organu wymaga wszczęcia przez nią odrębnego postępowania sądowego (tj. skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o której mowa w art.3 § 1 pkt 8 p.p.s.a.).

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c i art.200 p.p.s.a.