I SA/Wa 665/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-08-17	
Data wpływu	2017-04-27	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Dariusz Chaciński /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Durzyńska
Marta Kołtun-Kulik	
Symbol z opisem	6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Sygn. powiązane	I OSK 2776/17	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1257;  art. 16; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2016 nr 0 poz 930;  art. 64; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Protokolant ref. staż. Agata Abramowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi M. M. i K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę	
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] marca 2017 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] listopada 2016 r., nr [...], w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej.

Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Prezydent W. decyzją z [...] lutego 2016 r., nr [...], skierował B. M. do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych, zaś Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w G. decyzją z [...] października 2016 r., nr [...], orzekł o umieszczeniu B. M. w Domu Pomocy Społecznej w K.

Następnie wskazaną wyżej decyzją z [...] listopada 2016 r. Prezydent W. ustalił:

1. jako zobowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt B. M. w Domu Pomocy Społecznej – B. M. oraz jego synów M. M. i K. M.,

2. od B. M. miesięczną opłatę za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w K. od dnia zamieszkania w wysokości [...] zł,

3. od M. M. opłatę za pobyt ojca B. M w domu pomocy społecznej w wysokości [...] zł miesięcznie,

4. od K. M. opłatę za pobyt ojca B. M. w domu pomocy społecznej w wysokości [...] zł miesięcznie.

Ponadto w okresie od dnia zamieszkania B. M. do dnia [...] listopada 2017 r. organ zwolnił M. M. i K. M. całkowicie z odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Organ uzasadnił, że obowiązek ustalenia opłaty od osób zobowiązanych następuje w dniu kierowania do domu pomocy społecznej. Decyzją taką właściwy organ ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej (art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 2004 r. o pomocy społecznej - Dz. U. z 2016 r. poz. 930; dalej: u.p.s.). Indywidualizuje ona zatem obowiązek przewidziany w art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s.

Do opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w pierwszej kolejności zobowiązany jest mieszkaniec (do wysokości 70% dochodu), zaś w dalszej kolejności małżonek, zstępni (przed wstępnymi) i następnie gmina. Osoby zobowiązane w drugiej kolejności wnoszą opłatę, jeśli ich dochód na osobę w rodzinie przekracza [...] zł miesięcznie. Przy czym kwota, którą zobowiązani są ponieść, stanowi różnicę pomiędzy ich dochodem, a wskazanym kryterium dochodowym.

W toku postępowania ustalono, że miesięczny dochód B. M wynosi [...] zł, a 70% tej kwoty to [...] zł. Natomiast synowie skierowanego do domu pomocy społecznej są [...], zamieszkują z [...], prowadząc wspólnie z nią gospodarstwo domowe. Dochód tej rodziny wynosi [...] zł, wynosząc na jedną osobę w rodzinie [...] zł i będąc wyższy niż omówione powyżej kryterium dochodowe na osobę w rodzinie o [...] zł. W tych okolicznościach wysokość odpłatności została ustalona jako różnica pomiędzy posiadanym dochodem, a wartością 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (art. 61 ust. 2 pkt 2 lit b. u.p.s.).

Prezydent wskazał, że rygor natychmiastowej wykonalności nadał orzeczeniu, z uwagi na interes społeczny, a ponadto, iż M. M. i K. M. wystąpili o całkowite zwolnienie z opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. Osoby te zostały zwolnione całkowicie z odpłatności w okresie od dnia zamieszkania do 30 listopada 2017 r. - bowiem jest to uzasadnione okolicznościami faktycznymi.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. M. i K. M.. Wnieśli o uchylenie skarżonej decyzji i zwolnienie z opłat za pobyt ojca w DPS, a także uchylenie decyzji z [...] lutego 2016 r. o skierowaniu ich ojca do domu pomocy społecznej oraz decyzji o umieszczeniu tej osoby w domu pomocy społecznej. W ich ocenie nie zostały prawidłowo przeprowadzone postępowania w ww. sprawach.

Odwołujący złożyli również wniosek o przywrócenie terminu do zaskarżenia ww. decyzji oraz wznowienie wskazanych postępowań, gdyż były prowadzone bez ich udziału i zachodzi podejrzenie popełnienia przestępstwa.

Decyzją z [...] marca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy orzeczenie z dnia [...] listopada 2016 r.

Organ odwoławczy uznał, że decyzja wydana w pierwszej instancji jest prawidłowa. Wskazał, że niniejsze postępowanie dotyczy określenia zasad odpłatności za pobyt B. M. w Domu Pomocy Społecznej w K. W sprawie nie jest natomiast rozstrzygane zagadnienie zasadności pobytu tej osoby w placówce. Było ono badane w postępowaniach zakończonych decyzjami o skierowaniu B. M. do domu pomocy społecznej i o umieszczeniu ww. osoby w domu pomocy społecznej.

SKO uzasadniło, że w przypadku, gdy dochody świadczeniobiorcy nie pokrywają w całości kosztów jego pobytu, w dalszej kolejności zobowiązani są jego małżonek, zstępni oraz wstępni. Zastępczy charakter wnoszenia opłat przez gminę wynika z art. 61 ust. 3 u.p.s.

W niniejszej sprawie spełnione zostały kryteria ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. Ponadto zasadne okazało się zwolnienie odwołujących z obowiązku ponoszenia opłaty do dnia 30 listopada 2017 r. Przy czym zwolnienie to jest uzasadnione sytuacją życiową zwalnianych, którzy są studentami, a okres roku od dnia wydania decyzji jest optymalny dla ponownego zweryfikowania zasadności dalszego ich zwolnienia.

Skargę na decyzję SKO z [...] marca 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. M. i K. M., zarzucając:

1. naruszenie art. 59 ust. 1 i 2 u.p.s. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia opłat za pobyt B. M. w domu pomocy społecznej, w sytuacji gdy nie został rozpoznany wniosek skarżących o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta W. z [...] lutego 2016 r. o skierowaniu B. M. do domu pomocy społecznej, a zarazem postępowanie w przedmiocie opłat za korzystanie z DPS powinno zostać zawieszone do czasu ostatecznego rozpatrzenia sprawy o wznowienie postępowania w sprawie skierowania B. M. do DPS, natomiast nie powinna zostać wydana, ani decyzja o umieszczeniu B. M. w DPS, ani żadna decyzja obciążająca skarżących kosztami;

2. naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., poprzez obciążenie skarżących kosztami pobytu w DPS w sytuacji, w której nie została w sposób wyczerpujący wyjaśniona sytuacja finansowo-dochodowa umieszczonego w DPS, a w konsekwencji organy błędnie przyjęły, że dochody umieszczonego nie są wystarczające do pokrycia w całości jego pobytu w DPS;

3. naruszenie art. 64 pkt 2 i 3 u.p.s., poprzez zwolnienie skarżących z opłat za pobyt w DPS jedynie częściowo, tj. do końca listopada 2017 r., w sytuacji gdy w sprawie zaszły dwie przesłanki od odstąpienia przez organy od obciążania opłatami, tj. że pozostają oni na utrzymaniu matki, a ponadto B. M. jest dla nich osobą zupełnie obcą, gdyż nie łożył na ich utrzymanie, pomimo zobowiązania się do świadczeń alimentacyjnych na ich rzecz, nie interesował się ich sprawami i nie utrzymywał kontaktów;

4. naruszenie przez organy art. 2 i 32 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zasady sprawiedliwości społecznej, a także rażące naruszenie zasady równości wobec prawa, poprzez wydanie orzeczenia nakazującego skarżącym bezwarunkowe opłacanie pobytu B. M. w DPS, w sytuacji gdy uprawniony do świadczeń posiadana niemożliwe do wyegzekwowania świadczenia alimentacyjne na rzecz skarżących w wysokości [...] zł i świadomie nie podejmował oficjalnego zatrudnienia, w celu uchylenia się od świadczeń.

Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, decyzji Prezydenta W. z [...] listopada 2016 r. oraz przeprowadzenie dowodów z dokumentów, załączonych do skargi, w celu wykazania okoliczności w niej podnoszonych, w szczególności istnienia wątpliwości co do sytuacji majątkowo-dochodowej B. M. - a w konsekwencji nieprawidłowego ustalenia i obciążenia skarżących obowiązkiem ponoszenia opłat za DPS, wielokrotnego braku kontaktu ze skarżącymi, braku zaangażowania w wychowanie synów i uchylania się od obowiązku ich alimentowania.

Ponadto wnieśli o wezwanie do udziału w sprawie Rzecznika Praw Obywatelskich w celu stwierdzenia zaniechania legislacyjnego w postaci bezwarunkowego obowiązku łożenia za pobyt osoby w DPS, nawet w przypadkach, gdy osoba ta nie poczuwała się do udzielania wsparcia i łożenia na utrzymanie zobowiązanych pomimo istnienia prawnego obowiązku.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie sądu skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem skargi są decyzje orzekające o ustaleniu odpłatności za pobyt B. M. w domu pomocy społecznej (art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s.) oraz o czasowym zwolnieniu z tej opłaty zstępnych (art. 64 u.p.s.).

Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.s. "Pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3." Z kolei art. 61 ust. 1 i 2 stanowią, że:

1. Obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności:

1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka,

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej

- przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.

2. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą:

1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu;

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2:

a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium,

b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie;

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.

W art. 61 ust. 1 u.p.s określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w kolejności: mieszkaniec domu pomocy społecznej, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Zasada kolejności przyjęta w omawianym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.s., ale obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie (zob. wyrok NSA z 24.08.2016 r., I OSK 20/15, LEX nr 2142144).

W niniejszej sprawie M. M. i K. M. ustalono opłatę za pobyt ojca B. M. w domu pomocy społecznej w kwotach po [...] zł miesięcznie, przy czym obydwaj synowie (zstępni) zostali zwolnieni z tej opłaty od dnia zamieszkania B. M. w DPS do 30 listopada 2017 r. Sam mieszkaniec DPS został zaś obciążony kwotą [...] zł miesięcznie, która stanowi 70% jego dochodów (zasiłku stałego).

W kontekście powyższych opłat skarżący w niniejszej sprawie kwestionują: 1. zasadność skierowania B. M. do domu pomocy społecznej; 2. wysokość jego dochodów; 3. zasadność dotychczasowego czasowego zakresu zwolnienia z opłat podnosząc, że pozostają na utrzymaniu matki, a B. M. jest dla nich osobą obcą, gdyż nie łożył na ich utrzymanie, pomimo ustalonego obowiązku alimentacyjnego oraz nie interesował się ich sprawami i nie utrzymywał kontaktów, co w zestawieniu z ich obecnymi obowiązkami wobec ojca pozostaje w sprzeczności z art. 64 u.p.s., art. 2 i 32 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zasady sprawiedliwości społecznej, a także naruszenie zasady równości wobec prawa.

Dla oceny zasadności ustalenia opłaty w stosunku do skarżących i jej wysokości niezbędne jest odniesienie się do dwóch pierwszych kwestii. Trzecia okoliczność podniesiona przez skarżących ma natomiast ewentualny wpływ na zwolnienie z opłaty.

Zauważyć w związku z tym należy, że w niniejszym postępowaniu nie było możliwości kwestionowania skierowania B. M. do domu pomocy społecznej. Ta kwestia została rozstrzygnięta ostateczną decyzją Prezydenta W. z [...] lutego 2016 r., a więc osobnym aktem administracyjnym, który korzysta z zasady trwałości (art. 16 § 1 k.p.a.). Wbrew twierdzeniom skargi nie było też podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania (w sprawie opłat za pobyt w DPS) – na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – do czasu rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...]. lutego 2016 r. Zagadnienie prejudycjalne, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zachodzi jedynie wówczas, gdy bez jego rozstrzygnięcia nie można rozstrzygnąć innej sprawy. "Przez zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji" (zob. wyrok NSA z 14.02.2017 r., II OSK 1364/15, LEX nr 2277847). Gdy decyzja korzysta z przymiotu ostateczności (jak w przypadku decyzji z [...] lutego 2016 r.), nie można mówić, że w takiej sytuacji nie można rozstrzygnąć sprawy w przedmiocie opłat za pobyt w DPS. Gdyby natomiast w wyniku ewentualnego wznowienia (o jego podstawach sąd nie może tutaj przesądzać) została uchylona decyzja z [...] lutego 2016 r., byłaby to podstawa do wznowienia postępowania w przedmiocie opłat.

Natomiast zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Zarówno akta niniejszej sprawy, jak i przedstawione przez pełnomocnika skarżących na rozprawie dokumenty (dopuszczone jako dowód uzupełniający w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a.) nie wskazują, że B. M. posiadał dochody inne niż zasiłek stały, którego wysokość była podstawą ustalenia opłaty jego obciążającej. Dokumenty załączone do skargi i przedstawione na rozprawie mogą co najwyżej świadczyć o tym, że B. M. zawierał umowy (zaciągał zobowiązania), z których się nie wywiązywał, lecz w żaden sposób nie świadczą o źródłach dochodu w dniu wydawania zaskarżonych decyzji, ani tym bardziej o jego wysokości.

Jeśli uwzględnimy te dwie kwestie omówione wyżej (skierowania B. M. do DPS i wysokość jego dochodów), to ani kolejność obowiązku ponoszenia opłat, ani ich wysokość, nie mogły być skutecznie zakwestionowane. W tym zakresie (przesłanek z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s.) sąd podziela ustalenia organów obydwu instancji.

Jeśli zaś chodzi o czasowy zakres (do 30 listopada 2017 r.) całkowitego zwolnienia z opłaty M. M. i K. M., organy obydwu instancji wyjaśniły, że uzasadniają to ustalone okoliczności faktyczne, tj. fakt odbywania studiów przez skarżących oraz pozostawanie w dużej mierze na utrzymaniu matki. Natomiast, zdaniem organów, faktyczne więzi pomiędzy członkami rodziny nie uzasadniają bezwarunkowego zwolnienia z opłat.

Odnosząc się do tego stanowiska zauważyć należy, że bez względu na dotychczasowe powody czasowego zwolnienia skarżących z opłaty, jest ono całkowite, a więc do 30 listopada 2017 r. skarżący nie mogli uzyskać więcej. Takie rozstrzygnięcie oznacza też, że skarżący mogą wystąpić z ponownym wnioskiem o dalsze zwolnienie. Nie przesądzając losów ewentualnego postępowania z kolejnego wniosku o zwolnienie z opłaty (art. 64 u.p.s.) zauważyć należy, że zwolnienia z ponoszenia wydatków na dom pomocy społecznej mają charakter fakultatywny i zależą głównie od sytuacji materialnej i rodzinnej osób zobowiązanych do opłat. Zgodnie z art. 64a u.p.s. "Osobę zobowiązaną do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej zwalnia się całkowicie z tej opłaty na jej wniosek pod warunkiem, iż przedstawi prawomocne orzeczenie sądu o pozbawieniu rodzica władzy rodzicielskiej nad tą osobą i oświadczy, że władza rodzicielska nie została przywrócona." Nie jest więc tak, jak twierdzi organ, że faktyczne stosunki rodzinne pozostają bez znaczenia dla zwolnienia z opłaty, a liczy się jedynie pokrewieństwo. Jeśli zważymy, że powody do zwolnienia z opłaty wymienione w art. 64 u.p.s. zostały wskazane jedynie przykładowo ("w szczególności"), a pozbawienie władzy rodzicielskiej prowadzi wprost do zwolnienia, to powody, na które wskazują skarżący (postawa ojca wobec nich oraz brak wsparcia finansowego) mogą być brane pod uwagę przy wydawaniu uznaniowej decyzji w kwestii zwolnienia z opłaty. Powody te powinny być jednak szerzej udokumentowane i poza znajdującym się w aktach zawiadomieniem o wszczęciu egzekucji alimentów wykazana powinna być nie tylko zaległość, ale i uporczywość w uchylaniu się od płacenia alimentów oraz brak osobistych więzi i opieki ojca nad dziećmi.

Wobec tego, że kwestia zwolnienia skarżących z opłaty po dniu 30 listopada 2017 r. w oparciu o art. 64 u.p.s. nie została jeszcze przesądzona, a dotychczasowe czasowe zwolnienie było całkowite, to sąd nie znalazł powodów do uchylenia zaskarżonych decyzji w zakresie zwolnienia. Pozostałe przesłanki rozstrzygnięcia zostały omówione wyżej.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd orzekł jak w wyroku.