Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Makuch (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko WSA Janusz Kasprzycki Protokolant starszy referent Paulina Grojec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 15 marca 2024 r. nr SKO.ŚR/4111/125/2024 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie zaskarżoną do Sądu decyzją z 15.03.2024 r. (znak SKO.ŚR/4111/125/2024), po rozpatrzeniu odwołania M. S. (dalej jako "skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy M. z 15.01.2024 r. (nr GOPS.5420.32.2023) w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Decyzja ta została wydana w następującym stanie sprawy:

1. W dniu 15.12.2023 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem, W. S., posiadającym, wydane na stałe - orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności z 4.07.2023 r. Z orzeczenia tego wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności istnieje od 24.05.2021 r., a przyczyna niepełnosprawności określona została symbolem 08-T ("choroby układu pokarmowego").

2. W piśmie z 15.01.2024 r. skarżąca oświadczyła, iż z uwagi na bardzo zły stan zdrowia męża zrezygnowała z pobieranej emerytury, wstrzymując jej wypłatę od 1.01.2024 r. Deklarując wybór korzystniejszego świadczenia skarżąca dostarczyła do organu I instancji - decyzję ZUS z 19.12.2023 r. o wstrzymaniu wypłaty emerytury od 1.01.2024 r.

3. Decyzją z 15.01.2023 r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Motywem rozstrzygnięcia było ustalenie, iż w przypadku skarżącej nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1 b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej jako "u.ś.r."), tj. niepełnosprawność jej męża nie powstała w okresach wskazanych w tym przepisie. Nadto podano, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z wnioskodawczynią, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z uwagi na powyższe organ l instancji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie została spełniona także przesłanka określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.

4. W odwołaniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 17b ust. 1b u.ś.r. (poprzez pominięcie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r. sygn. K 38/13) oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.

5. SKO w Krakowie decyzją z 15.03.2024 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wskazało, iż ocena przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powinna być dokonana w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych obowiązującej do 31.12.2023 r. i w oparciu o ten stan prawny powinna zostać wydana decyzja merytoryczna. Powyższe wynika z art. 63 ust. 1 ustawy z 7.07.2023 r. o świadczeniu wspierającym. Następnie SKO stwierdziło wadliwość decyzji organu I instancji w zakresie, w którym organ ten przywołał jako podstawę prawną decyzji art. 17 ust. 1 b u.ś.r. Organ odwoławczy wskazał w tym względzie na wyrok TK wydany w sprawie o sygn. akt K 38/13.

W ocenie organu II instancji, w sprawie nie występuje jednak związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia przez skarżącą, a opieką nad niepełnoprawnym mężem. Nadto, zakres sprawowanej opieki nie jest tego rodzaju, ażeby zmuszał skarżącą do rezygnacji z zatrudnienia. Organ wskazał, że z akt wynika, że skarżąca (lat 75) mieszka wspólnie z mężem (lat 79) i ma prawo do emerytury. Z wywiadu środowiskowego wynika, że sytuacja zdrowotna męża jest bardzo zła (zaawansowana choroba onkologiczna). SKO zaznaczyło, że mimo powyższego mąż skarżącej jest jednak w stanie samodzielnie wykonać czynności dnia codziennego jak: ubranie się, kąpiel, przygotowywanie prostych posiłków, branie lekarstw itp. Stan zdrowia tej osoby – jak akcentowało Kolegium – utrzymuje się na stabilnym poziomie. Z uwagi na powyższe, nie została wykazana podstawowa przesłanka rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą - w celu sprawowania opieki nad mężem. W ocenie organu odwoławczego fakt, iż odwołująca się - przed pojawieniem się poważnych problemów zdrowotnych u męża i ustaleniem jego stopnia niepełnosprawności - nie była długotrwale zatrudniona (i nie wykazała żadnej aktywności zawodowej w okresie bezpośrednio poprzedzającym wystąpienie o przyznanie świadczeń w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną) powoduje, że nie spełnia ona wymogą rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżąca bowiem z racji wieku jest osobą bierną zawodowo, ma ustalone prawo do emerytury.

Ponadto Kolegium Odwoławcze zaznaczyło, że rzeczywisty zakres opieki wynikający z potrzeb osoby niepełnosprawnej nie wymusza na skarżącej konieczności rezygnacji (niepodejmowania) zatrudnienia. Wskazało w tym względzie, iż opieka, która sprowadza się w większości do czynności dnia codziennego, nie wypełnia zakresu opieki stanowiącej przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem czynności prowadzenia gospodarstwa domowego (zakupy, pranie, sprzątanie i utrzymanie porządku, gotowanie i przygotowywanie posiłków, mycie naczyń, prasowanie, palenie w piecu, prace w ogrodzie, odśnieżanie, płacenie rachunków, załatwianie spraw urzędowych) nie stanowią przeszkody do wykonywania aktywności zawodowej. Odwołując się do orzecznictwa sądowego SKO podkreślało, że zakres opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny nie może ograniczać się do podstawowych czynności domowych.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom zdolnym do pracy ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Nie dotyczy to zatem osób, które z racji wieku i przysługującego im świadczenia emerytalnego i po jego nabyciu (w wysokości przez siebie wypracowanej) sprawują opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny.

6. W skardze skarżąca opisała historię swoich starań o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazała w tym względzie na fakt złożenia wniosku o to świadczenie już w 2021 r. i negatywną dla siebie decyzję organu I instancji z 2.12.2021 r. Ta decyzja została uchylona przez SKO w Krakowie decyzją z 31.01.2022 r. W tym rozstrzygnięciu znalazł się zapis o potrzebie pouczenia skarżącej o możliwości zawieszenia otrzymywanej emerytury. W następstwie ponownego rozpoznania tej sprawy w trakcie której skarżąca zawiesiła emeryturę, organ I instancji przyznał jej świadczenie pielęgnacyjne od 1.01.2023 r. do 30.06.2023 r., tj. na okres ważności orzeczenia o niepełnosprawności męża skarżącej (orzeczenie to pochodzi z 16.06.2021 r.). Dalej skarżąca zaznaczyła, że po wygaśnięciu wyżej wskazanego orzeczenia o niepełnosprawności z 2021 r., jej mąż wystąpił o kolejne orzeczenie tego rodzaju. W następstwie powyższego, Powiatowy Zespół Orzekania o Niepełnosprawności wydał orzeczenie z 4.07.2023 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności męża wydanym już na stałe, które skarżąca przedłożyła do akt sprawy (por. punkt 1 uzasadnienia powyżej). W tych uwarunkowaniach skarżąca oczekując, iż wydana zostanie decyzja przyznająca świadczenie pielęgnacyjne, zawiesiła emeryturę (decyzja ZUS z 19.12.2023 r.), jednak organ I instancji odmówił przyznania świadczenia, z motywacją jaką przyjmował orzekając za pierwszym razem, tj. z powołaniem się na niekonstytucyjny art. 17 ust. 1b u.ś.r. Z kolei Kolegium uznało, że skoro ma skarżąca emeryturę, to świadczenie jej się nie należy. W tych okolicznościach skarżąca podkreślała, że czuje się pokrzywdzona, już raz miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne, a skoro w jej sytuacji nic się nie zmieniło, to powinna wsparcie to uzyskać także i teraz, tj. po zdobyciu nowego orzeczenia o niepełnosprawności męża w następstwie wygaśnięcia wcześniejszego orzeczenia terminowego. Do skargi załączone zostały decyzje uprzednio wydane w sprawie skarżącej, które nie stanowiły akt administracyjnych.

7. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Podało także, iż wstrzymanie skarżącej przez ZUS wypłaty emerytury nastąpiło od 1.01.2024 r. (od daty wskazanej we wniosku), a więc wyeliminowanie negatywnej przesłanki pobierania emerytury, nastąpiło już po zmianie u.ś.r. Zatem na dzień 31.12.2023 r. skarżąca nie spełniła przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a tej ustawy.

8. Na rozprawie 21.08.2024 r. sąd dopuścił dowody z dokumentów załączonych do skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga była zasadna i skutkowała uchyleniem obu kontrolowanych decyzji. Przyjęte bowiem przez orzekające w tej sprawie organy administracji publicznej rozstrzygnięcie negatywnie załatwiające wniosek skarżącej o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego, naruszało przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy.

W realiach kontrolowanego przypadku dostrzec bowiem trzeba, iż organy administracji publicznej konstruując podstawę faktyczną rozstrzygnięcia tej sprawy pominęły fakt uprzedniego przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jak też pominęły wynikające z tej okoliczności konsekwencje dla oceny tego przypadku. Z przedłożonej przy skardze ostatecznej decyzji organu I instancji z 11.04.2022 r. (k. 32 akt sądowych) wynika, że organ ten "przyznał skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zawodowej na W. S. – na okres od 1.04.2022 r. do 30.06.2023 r." Wskazany w sentencji tej decyzji okres, na który udzielono skarżącej świadczenie pokrywa się z końcową datą, do której wydane zostało jej mężowi orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności (k. 6 akt sądowych). Organ I instancji (w ślad za wytycznymi SKO w Krakowie zawartymi w decyzji z 31.10.2022 r., k. 15 akt sądowych) – przyjął zatem we wcześniej wydanej decyzji, że skarżąca spełnia wszystkie pozytywne przesłanki warunkujące uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, jak też uchyliła przesłanki negatywne, blokujące możliwość otrzymania tego wsparcia (zawiesiła pobieranie emerytury). Powyższej okoliczności, tj. przesądzenia w ostatecznej i prawomocnej decyzji administracyjnej występowania związku przyczynowo-skutkowego między niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad mężem (art. 17 ust. 1 ustawy z 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych; Dz. U. 2023 r., poz. 390) - żaden z orzekających w sprawie organów administracji nie poświęcił żadnej uwagi. Tymczasem stwierdzić należy, że skoro skarżąca spełniała już raz wszelkie przesłanki warunkujące przyznanie jej oczekiwanego świadczenia, a zaprzestanie jego pobierania wiązało się tylko i wyłącznie z upływem ważności orzeczenia o niepełnosprawności męża – to podważenie istnienia związku przyczynowo-skutkowego można byłoby ewentualnie upatrywać w istotnej zmianie stanu faktycznego aktualnie rozstrzyganej sprawy, względem sprawy zakończonej pozytywną dla skarżącej decyzją przyznającą jej świadczenie pielęgnacyjne. Mogłoby to dotyczyć np. oczywistej zmiany (zmniejszenia się) skali opieki nad mężem mającej swe źródło w radykalnej poprawie stanu zdrowia tej osoby. W ocenianej natomiast sprawie nie ulegało wątpliwości to, że stan zdrowia męża skarżącej, obciążonego onkologicznie – jest bardzo zły. Takie ustalenie stanowiło element stanu faktycznego tej sprawy, które wprost przyjęło SKO w wydanej decyzji (k. 7 wers 2). Z przedłożonego do akt orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności męża skarżącej z 4.07.2023 r. – uzyskanego po wygaśnięciu poprzedniego orzeczenia w tym przedmiocie – wynika, że stwierdzana dysfunkcja jego zdrowia ma charakter trwały, skoro orzeczenie to jest wydawane na stałe (pkt III orzeczenia). Z powyższego płynie logiczny wniosek o pogorszeniu się z upływem kilku kolejnych lat - które minęły od wcześniejszego orzeczenia - zdrowia męża skarżącej, którego rokowania poprawy musiał nie dostrzec organ orzekający o niepełnosprawności przyznający ustalany znaczny stopień – na stałe. Już z powyższego wynika, że nie sposób było podzielić zasadności wywodzonego przez SKO w Krakowie braku występowania związku przyczynowo–skutkowego zasadzającego się na niewielkim zakresie pomocy nieodzownej mężowi skarżącej, skoro stan zdrowia tej osoby uległ z czasem pogorszeniu, co wynika niewątpliwie z przyznanego na stałe orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Doświadczenie życiowe wskazuje przy tym także, iż stan zdrowia osób zaawansowanych wiekowo, z poważnymi obciążeniami onkologicznymi, z upływem czasu ulega tylko pogorszeniu. Tę okoliczność wskazywała też skarżąca w piśmie z 15.01.2024 r. (k. 11 akt adm.), które organ odwoławczy również zupełnie pominął. Także kwestia emerytalnego wieku skarżącej, nie mogła być skutecznym argumentem przeciwko przyznaniu jej świadczenia pielęgnacyjnego, wobec przesądzenia we wcześniejszej decyzji tego, iż wiek ten oraz uwarunkowania skarżącej nie stały na przeszkodzie stwierdzenia istnienia związku przyczynowo-skutkowego w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. SKO nie wskazało np. na okoliczności zdrowotne skarżącej wykluczające możliwość podjęcia przez nią jakiegokolwiek zatrudnienia (choćby w charakterze opiekuna osoby starszej). Przy braku dowiedzenia powyższego, sama kwestia wieku skarżącej – nie mogła skutkować stwierdzeniem braku związku przyczynowo-skutkowego.

Z uwagi na przedstawione wyżej rozważania stwierdzić więc należy, iż zakwestionowanie aktualnie przez Kolegium Odwoławcze związku przyczynowo-skutkowego między rezygnacją skarżącej z zatrudnienia, a sprawowaną opieką nad mężem nie mogło być uznane za oparte na wszechstronnym i wnikliwym wyjaśnieniu tej sprawy, a to świadczy o naruszeniu przez organ art. 7 i art. 77 par. 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej wynik. Nadto dostrzec trzeba, że stosownie do art. 8 par. 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Stosownie do par. 2 tego przepisu, organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Jak wskazuje się w literaturze, przez pojęcie "utrwalonej praktyki" należy rozumieć taką praktykę, która jest w stanie wzbudzić w świadomości ostrożnego i należycie poinformowanego podmiotu racjonalne oczekiwania, że organ rozstrzygnie sprawę w określony sposób (tak H. Knysiak-Sudyka [w:] A. Cebera, J. G. Firlus, A. Golęba, T. Kiełkowski, K. Klonowski, M. Romańska, H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2023, komentarz do art. 8, teza 8). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9.10.2015 r. (sygn. akt I OSK 1378/15) stwierdził, że "przejawem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów państwa jest m.in. rozstrzyganie tożsamych faktycznie i prawnie spraw w taki sam lub zbliżony sposób". Przywołane wyżej zasady postępowania administracyjnego, tj. zasady: uprawnionych oczekiwań (pewności prawa) oraz zaufania do władzy publicznej - niewątpliwie zostały naruszone w kontrolowanym przypadku. Skarżąca składając wniosek o – w istocie kontynuację uzyskanego wcześniej świadczenia pielęgnacyjnego, po wygaśnięciu terminowego orzeczenia o niepełnosprawności męża i uzyskaniu nowego (już bezterminowego) orzeczenia w tym przedmiocie – mogła mieć uzasadnione oczekiwania, że jej sprawa zostanie załatwiona w sposób tożsamy do wcześniejszego. Było to usprawiedliwione tym, że już raz przesądzone zostało w decyzji administracyjnej istnienie w jej przypadku związku przyczynowo-skutkowego w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a stan faktyczny, co do zakresu opieki skarżącej nad mężem, mógł z upływem czasu, wobec pogorszenia się stanu zdrowia niepełnosprawnego - ulec zmianie jedynie poprzez zwiększenie się obowiązków opiekuńczych. Z uwagi zatem na przedstawione powyżej wadliwości procedowania obu orzekających organów administracji, Sąd uchylił zaskarżone decyzje.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organy uwzględnią zaprezentowaną ocenę tej sprawy. Organ I instancji będzie miał też na uwadze, że nie stoi na przeszkodzie przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego treść art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tej części, w której Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21.10.2014 r. (sygn. K 38/13) orzekł o niezgodności tego przepisu z Konstytucją RP.

Końcowo należy odnieść się do zawartego w odpowiedzi na skargę stanowiska organu odwoławczego, iż wstrzymanie skarżącej przez ZUS wypłaty emerytury nastąpiło od 1.01.2024 r. (od daty wskazanej we wniosku), a więc wyeliminowanie negatywnej przesłanki pobierania emerytury, nastąpiło już po zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych, co w konsekwencji miało dowodzić, iż na 31.12.2023 r. skarżąca nie spełniła przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a tej ustawy. Abstrahując w tym miejscu od tego, iż przytoczone stanowisko nie było zawarte w wydanej decyzji, lecz pojawiło się dopiero w odpowiedzi na skargę, w którym to piśmie nie jest dopuszczalne uzupełnianie argumentacji (rozważań i ocen) decyzji (por. wyrok NSA z 27.04.1992 r., sygn. akt III SA 1838/91) wskazać należy, iż z dniem 1.01.2024 r. weszły w życie przepisy ustawy z 7.07.2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429). Ustawa ta fundamentalnie zmieniła zasady przyznawania wsparcia opiekunom osób niepełnosprawnych. Zgodnie z przepisami przejściowymi tej ustawy, w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, do których prawo powstało do 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym). Użyte w przywołanym przepisie sformułowanie "prawo powstało" należy interpretować w ten sposób, że jeżeli wniosek o świadczenie pielęgnacyjne został złożony do końca 2023 r. (jak w rozpoznawanej sprawie), należy go rozpoznać z zastosowaniem przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w dotychczasowym brzmieniu, pod warunkiem, że wszystkie ustawowe przesłanki przyznania świadczenia zostały spełnione do końca 2023 r. W ocenie Sądu, dla "powstania prawa", o którym mowa w przywołanym wyżej przepisie, kluczowe jest uzyskanie przez ubiegającego się o świadczenie pielęgnacyjne – do wskazanej w przepisie daty – decyzji ZUS zawieszającej (wstrzymującej) wypłatę emerytury. Wydanie przez ZUS takiej decyzji do końca 2023 r., przy uwzględnieniu normatywnych reguł w zakresie terminów wstrzymywania wypłaty świadczeń (por. art. 134 ust. 2 pkt 2 ustawy z 17.12.1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych; Dz. U. 2023 r., poz. 1251) jest wystarczające dla skutecznego powstania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. uchylenia normatywnej przeszkody przyznania świadczenia. W tej sprawie nie było przy tym wątpliwości co do tego, że skarżąca taką decyzję wstrzymującą wypłatę emerytury uzyskała (decyzja ZUS pochodzi z 19.12.2023 r.), przez co uznać trzeba, że – do daty wskazanej w art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym, nastąpiło skuteczne wyeliminowanie przez skarżącą przeszkody do przyznania oczekiwanego wsparcia.

Mając na uwadze przedstawione wyżej rozważania i oceny, Sąd uchylił decyzję zaskarżoną i decyzję ją poprzedzającą, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935).