Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek ( spr.) Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Barbara Pasternak Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2012 r. sprawy ze skargi Związku Nauczycielstwa Polskiego Oddział w Brzesku na uchwałę Rady Miejskiej w Brzesku z dnia 28 lutego 2011 r. nr VI/27/2011 w przedmiocie zamiaru reorganizacji Publicznej Szkoły Podstawowej w Sterkowcu, polegającej na likwidacji Szkoły Filialnej w Wojkowicach postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis sądowy w kwocie 300 zł (słownie: trzysta złotych).

postanowienia WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2012r.

W dniu 28 lutego 2011r. Rada Miejska w Brzesku podjęła uchwałę Nr VI/27/2011 w sprawie zamiaru reorganizacji Publicznej Szkoły Podstawowej w Sterkowcu, polegającej na likwidacji Szkoły Filialnej w Wokowicach. Uchwała została podjęta na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Zgodnie z § 1 tej uchwały likwidacja Szkoły Filialnej w Wokowicach miała nastąpić z dniem 31 sierpnia 2011r.

Pismem z dnia 18 marca 2011r. Związek Nauczycielstwa Polskiego Oddział w Brzesku oraz grupa rodziców uczniów uczęszczających do Publicznej Szkoły Podstawowej w Sterkowcu, Szkoły Filialnej w Wokowicach, reprezentowani przez adwokata P. B., wezwali Radę Miejską w Brzesku do usunięcia naruszenia prawa dokonanego w/w uchwałą z dnia 28 lutego 2011r. Nr VI/27/2011. Zdaniem wzywających, naruszenie prawa polegało na niezawiadomieniu o zamiarze likwidacji szkoły rodziców uczniów w ustawowym terminie, tj. co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji zgodnie z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) oraz nieumieszczeniu w treści tej uchwały informacji o pracownikach, tj. o ich zawodowej przyszłości zgodnie z § 131 w zw. z § 143 w zw. z § 35 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908).

Pismem z dnia 18 maja 2011r. skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w Brzesku wniósł Związek Nauczycielstwa Polskiego Oddział w Brzesku, reprezentowany przez adwokata P. B., domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm), polegające na niezawiadomieniu o zamiarze likwidacji szkoły rodziców uczniów w ustawowym terminie, tj. co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, przy jednoczesnym nieprecyzyjnym określeniu czego uchwała dotyczy oraz naruszenie § 131 w zw. z § 143 w zw. z § 35 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908) przez nieumieszczenie w treści uchwały postanowień o pracownikach likwidowanej szkoły i ich zawodowej przyszłości.

Oddział Związku Nauczycielstwa Polskiego w Brzesku stwierdził, iż jest międzyzakładową organizacją związkową o uprawnieniach zakładowej organizacji związkowej w rozumieniu ustawy o związkach zawodowych i prawa pracy (art. 18 ust. 1 Statutu ZNP) i posiada osobowość prawną (art. 66 ust. 1 Statutu ZNP). Wyjaśnił, iż jednym z jego celów jest obrona godności, praw i interesów członków ZNP (art. 5 pkt 1 Statut), którymi są m.in. nauczyciele uczący w Szkole Filialnej w Wokowicach. Zdaniem strony skarżącej, Związek ma interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, gdyż stanowi ona podstawę opracowanych zmian organizacyjnych w Szkole Podstawowej w Sterkowcu, które to zmiany już zdecydowały o ograniczeniu wszystkim nauczycielom zatrudnionym w tej szkole etatów. Strona skarżąca stwierdziła więc, iż zaskarżenie tej uchwały jest konieczne z uwagi na spoczywający na Związku obowiązek obrony praw i interesów jego członków w związku z zamiarem likwidacji miejsc pracy członków Związku.

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący wskazał, iż w treści § 1 zaskarżonej uchwały Rada Miejska w Brzesku wyraźnie potwierdziła, że dopiero z dniem 31 sierpnia 2011r. zamiar likwidacji Szkoły zostaje podjęty. Skarżący uważa jednak, iż aby uchwała znalazła podstawę w wymienionym w niej art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty nie może ujawniać jedynie przyszłego zamiaru reorganizacji szkoły w bliżej nieokreślonej przyszłości, lecz istniejący już zamiar reorganizacji szkoły w precyzyjnie określonym terminie. Innymi słowy zamiar likwidacji szkoły musi zostać wyrażony podjętą uchwałą. Zdaniem skarżącego, informowanie o podjęciu w przyszłości zamiaru reorganizacji szkoły nie znajduje podstaw prawnych w ustawie o systemie oświaty, co czyni uchwałę taki zamiar ujawniającą nieważną. Skarżący stwierdził, iż dopiero zastąpienie daty 31 sierpnia 2011r. datą podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. 28 lutego 2011r. i wskazanie daty likwidacji szkoły pozwoliłoby na dostosowanie treści uchwały do przepisów bezwzględnie obowiązującego prawa, jednak, w ich ocenie, tak daleka ingerencja w treść uchwały, nawet w drodze wykładni, wydaje się niemożliwa. Zdaniem skarżącego, wykładania miałaby bowiem charakter prawotwórczy doprowadzając do sformułowania nowego postanowienia o treści, którą można wyrazić w następujący sposób: "Podejmuje się z dniem 28 lutego 2011 r. zamiar reorganizacji Publicznej Szkoły Podstawowej w Sterkowcu, polegający na likwidacji z dniem 31 sierpnia 2011r. Szkoły Filialnej w Wokowicach".

Skarżący podniósł również, iż formułując założenie, że uchwała, wbrew jej treści, jest uchwałą intencyjną, o której mowa w art. 59 ust. 1 zdanie drugie ustawy o systemie oświaty, to jej legalność podważają także zarzuty związane z niezawiadomieniem w terminie rodziców uczniów szkoły o likwidacji szkoły. Jak wynika bowiem z treści art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty organ prowadzący (w tym przypadku Rada Miejska w Brzesku) jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych – uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu, przy czym sama likwidacja może nastąpić wyłącznie z końcem roku szkolnego. Skarżący podniósł, iż skoro końcem roku szkolnego jest 31 sierpnia każdego roku (art. 63 ustawy o systemie oświaty), to o zamiarze likwidacji szkoły w Wokowicach w 2011 roku rodzice powinni zostać zawiadomieni najpóźniej 28 lutego 2011r. Jego zdaniem, forma zawiadomienia nie ma przy tym znaczenia, niemniej jednak informacja o zamiarze likwidacji szkoły powinna zostać imiennie skierowana do każdego z rodziców i musi do niego dotrzeć. W niniejszej sprawie organ wybrał formę pisemną, doręczając pismo w sposób opisany w art. 39 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. za pokwitowaniem przez pocztę. Zawiadomienie przy wyborze formy pisemnej następuje w chwili, w której adresat mógł zapoznać się z treścią pisma, tj. co do zasady z chwilą doręczenia tego pisma. Tymczasem żaden z rodziców nie otrzymał pisma w dniu 28 lutego 2011r. Pisma zostały doręczone w dwóch kolejnych dniach, a zatem na 5 miesięcy i 30 dni lub 5 miesięcy i 29 dni przed terminem likwidacji szkoły. Skarżący stwierdził zatem, iż rodzice nie zostali zawiadomieni w terminie ustawowym, co sprawia, że likwidacja szkoły z dniem 31 sierpnia 2011r. jest niemożliwa, a zatem uchwała taką intencję wyrażająca pozostaje sprzeczna z prawem. O zamiarze likwidacji szkoły rodzice mogli być więc zawiadomieni nie wcześniej niż po ujawnieniu tego zamiaru przez sam organ prowadzący szkołę, a zamiar ten organ ujawnił dopiero przy podjęciu zaskarżonej uchwały.

W swojej skardze Związek Nauczycielstwa Polskiego zaznaczył również, iż w treści zaskarżonej uchwały nie znalazły się żadne postanowienia dotyczące pracowników likwidowanej placówki. Wprawdzie ustawa o systemie oświaty przewiduje jedynie obowiązek zagwarantowania uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, niemniej jednak obowiązek opisania co najmniej uprawnień i obowiązków pracowników likwidowanej placówki wynika z treści § 131 w zw. z § 143 w zw. z § 35 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908).

Uchwałą z dnia 31 maja 2011r. Nr X/62/2011 w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa Rada Miejska w Brzesku uznała, iż wniesione przez grupę rodziców uczniów oraz Związek Nauczycielstwa Polskiego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 18 marca 2011r. jest nieuzasadnione. W uzasadnieniu uchwały Rada Miejska w Brzesku wyjaśniła, iż w art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) wprowadzono obowiązek zawiadomienia przez organ prowadzący szkołę, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Rada Miejska stwierdziła, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że czynność zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły winna obejmować zarówno informację o przewidywanej likwidacji określonej imiennie szkoły w określonym ściśle terminie, jak i o motywach podjęcia uchwały intencyjnej. Zaznaczyła przy tym, iż obowiązek poinformowania nie musi polegać na przesłaniu rodzicom odpisów uchwały intencyjnej czy też informacji o tym, że dzieci będą dowożone do innej szkoły, gdyż wynika to z przepisów prawa. Istotna jest natomiast treść zawiadomienia, w którym powinien być wskazany ściśle określony termin przewidywanej likwidacji, jak i istotne przesłanki, które w ocenie organu wykonawczego przemawiają za likwidacją szkoły. Rada Miejska wskazała, iż informacja o zamiarze likwidacji szkoły winna być informacją imiennie adresowaną do poszczególnych rodziców. Doręczenie zawiadomienia może być dokonane np. na zebraniu z rodzicami; za pośrednictwem urzędnika gminy, bądź pocztą.

Rada Miejska w Brzesku stwierdziła, iż z akt sprawy wynika, że w dniu 16 lutego 2011r. odbyło się posiedzenie Komisji Oświaty, Kultury i Sportu w Szkole Filialnej w Wokowicach w sprawie reorganizacji sieci placówek oświatowych w miejscowościach Sterkowiec, Wokowice, Szczepanów, mające na celu podjęcie decyzji w sprawie likwidacji Szkoły Filialnej w Wokowicach, w którym uczestniczyli rodzice uczniów. Rada Miejska podniosła, iż z załączonej do protokołu listy obecności wynika, że jedynie rodzice trzech uczniów nie wzięli udziału w spotkaniu. Tym samym zdaniem Rady Miejskiej, wstępną informację rodzice otrzymali w dniu 16 lutego 2011r. Ponadto w dniu 28 lutego 2011r. Urząd Miejski w Brzesku dokonał wysyłki listami poleconymi pism informujących o zamiarze likwidacji Szkoły Filialnej w Wokowicach do rodziców wszystkich dzieci oraz do Związku Nauczycielstwa Polskiego. Rada Miejska w Brzesku uważa zatem, iż skoro organ prowadzący nadał powiadomienie o likwidacji listem poleconym w placówce polskiego operatora publicznego najpóźniej w ostatnim dniu lutego, to termin należy uznać za dochowany.

Co do zarzutu, że w uchwale nie znalazły się żadne postanowienia traktujące o pracownikach likwidowanej szkoły Rada Miejska w Brzesku stwierdziła, iż sprawy te wykraczają poza kompetencje organu prowadzącego. Jej zdaniem, są to czynności podejmowane w związku z likwidacją, w szczególności czynności z zakresu prawa pracy (m.in. wypowiadania umów o pracę, stosunków pracy z mianowania). Tych czynności dokonuje dyrektor likwidowanej szkoły jako osoba występująca w imieniu pracodawcy w stosunkach pracy, a nie organ prowadzący szkołę, który nie ma do tego żadnego umocowania. Rada Miejska wskazała, iż kwestie te uregulowane są szczegółowo w Karcie Nauczyciela oraz Kodeksie pracy, a uchwała nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie. Zdaniem Rady Miejskiej, taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. W związku z powyższym Rada Miejska w Brzesku uznała, iż brak jest podstaw do uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Brzesku wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Rada Miejska w Brzesku powołała się na treść art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie zaś z art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego sprawy szczególnie skomplikowane załatwia się nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Rada Miejska w Brzesku wskazała, iż w przypadku zaskarżenia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa lub pisemnych interpretacji przepisów prawa, wydanych w indywidualnych sprawach – skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Rada Miejska powołała się przy tym na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2009r., sygn. akt II OSK 1440/09, w którym wyjaśniono, że już z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna się bieg terminu 60 dni do wniesienia skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. Podsumowując, Rada Miejska w Brzesku stwierdziła, iż skarga winna ulec odrzuceniu jako wniesiona po upływie terminu 60 dni.

Uzasadniając z kolei wniosek o oddalenie skargi, Rada Miejska w Brzesku podniosła, iż nie może ona zostać uwzględniona, gdyż nie miało miejsca naruszenie prawa w działalności organu, którego skarga dotyczy, co zostało wykazane w uzasadnieniu uchwały z dnia 31 maja 2011r. Nr X/62/2011.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest kwestia dopuszczalności wniesienia opisanej powyżej skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Brzesku z dnia 28 lutego 2011r. Nr VI/27/2011 w sprawie zamiaru reorganizacji Publicznej Szkoły Podstawowej w Sterkowcu, polegającej na likwidacji Szkoły Filialnej w Wokowicach. Uruchomienie bowiem powierzonej sądowi administracyjnemu kontroli legalności zaskarżonej uchwały poprzedzać musi konstatacja, że skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna i pochodzi od uprawnionego podmiotu.

Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Natomiast z § 2 tego przepisu wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.

W niniejszej sprawie zastosowanie będzie miał cytowany powyżej § 2, albowiem w przypadku zaskarżenia uchwały rady gminy obowiązujące przepisy odmiennie regulują legitymację skargową, wprowadzając dopuszczalny wyjątek od wyrażonej w art. 50 § 1 zasady ogólnej. Wyjątek ten został przewidziany w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm., zwana dalej u.s.g.). Z ustępu 1 tego przepisu wyraźnie wynika, że legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, a wniesienie skargi zostało poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia. Ustawodawca wyraźnie zatem ustanawia wyjątek od ogólnej zasady dotyczącej legitymacji skargowej przewidzianej w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy samorządowej jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 3 § 2 pkt 4 i 5 p.p.s.a., a zatem również w stosunku do art. 50 § 1 tej ustawy (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04, LEX nr 171196, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 grudnia 2010r., sygn. akt II OSK 1919/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w postanowieniu z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 490/09, LEX nr 517520. Przy braku wyraźnej normy w ustawie o systemie oświaty, w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 101 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym. Jednym z warunków umożliwiających rozpoznanie niniejszej skargi jest zatem stwierdzenie istnienia po stronie skarżącej legitymacji skargowej.

Przepis art. 101 ust. 1 cytowanej ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa zaskarżyć je do sądu administracyjnego. Niewątpliwie zakres tego unormowania zawęża krąg osób uprawnionych do złożenia skargi w stosunku do kręgu podmiotów, którym przyznano prawo wnoszenia skargo na zasadach ogólnych, przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z brzmienia art. 101 u.s.g. wynika, iż aby wnieść skargę na uchwałę rady gminy do sądu administracyjnego muszą zostać spełnione trzy warunki: 1) zaskarżona uchwała musi być uchwałą z zakresu administracji publicznej, 2) wniesienie skargi musi zostać poprzedzone bezskutecznym wezwaniem rady gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) skarżący musi wykazać, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Legitymację do złożenia skargi na gruncie przepisów ustawy samorządowej nabywa się zatem jedynie wtedy, gdy doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia danego podmiotu podjętą uchwałą.

Przedmiotem skargi Związki Nauczycielstwa Polskiego Oddział w Brzesku jest uchwała Rady Miejskiej w Brzesku z dnia 28 lutego 2011r. Nr VI/27/2011 w sprawie zamiaru reorganizacji Publicznej Szkoły Podstawowej w Sterkowcu, polegającej na likwidacji Szkoły Filialnej w Wokowicach. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z § 1 tej uchwały "Podejmuje się z dniem 31 sierpnia 2011r. zamiar reorganizacji Publicznej Szkoły Podstawowej w Sterkowcu, polegającej na likwidacji Szkoły Filialnej w Wokowicach".

Treść i charakter prawny zaskarżonej uchwały budził wątpliwości samej strony skarżącej. Zarówno w skardze, jak i w trakcie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 8 marca 2012r., strona skarżąca podnosiła, że w zaskarżonej uchwale Rada Miejska wyraziła "zamiar zamiaru" likwidacji szkoły.

W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę przytoczoną powyżej treść zaskarżonej uchwały oraz powołaną w niej podstawę prawną należy uznać, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała jest uchwałą intencyjną, podjętą na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty, w której Rada wyraziła dopiero zamiar reorganizacji szkoły. Zaskarżona uchwała nie przesądza zatem o likwidacji szkoły, a jedynie uruchamia procedurę przewidzianą w ustawie o systemie oświaty, która w efekcie doprowadzić może do podjęcia uchwały o reorganizacji (likwidacji) szkoły. O takim charakterze zaskarżonej uchwały świadczy także dalsza jej treść, zawarta w kolejnych paragrafach. W §2 zawarto deklarację, że uczniom likwidowanej szkoły zapewniona zostanie możliwość kontynuowania nauki w innej szkole, w §3 natomiast zobowiązano Burmistrza Brzeska do podjęcia kolejnych czynności niezbędnych do przeprowadzenia reorganizacji szkoły, poprzez uzyskanie wymaganych przed podjęciem uchwały o likwidacji szkoły opinii oraz dokonanie zawiadomienia rodziców.

Kwestia charakteru prawnego podejmowanej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty uchwały o zamiarze likwidacji szkoły była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w kontekście możliwości opiniowania projektu takiej uchwały przez odpowiednie władze statutowe związków zawodowych (por. uchwałę 7 sędziów NSA z 29 listopada 2010r., I OPS 2/10). NSA wyraził pogląd, że tego rodzaju uchwała nie jest aktem prawa miejscowego w klasycznym rozumieniu tego pojęcia, lecz ma charakter nienormatywnego aktu generalnego, czyli aktu generalnego, ale nie zawierającego norm. NSA podkreślił, że uchwała o zamiarze likwidacji szkoły, będąca wstępnym etapem dwuetapowej procedury likwidacji szkoły, nie jest aktem prawnym zawierającym normy prawne generalne i abstrakcyjne w klasycznym rozumieniu tego pojęcia oraz że jest ona aktem stanowiącym szczególnego rodzaju informację o zamiarze podjęcia działań, które będą miały charakter zewnętrzny. Tego rodzaju uchwałą jest zatem tzw. uchwałą "intencyjną".

Odnosząc tę konkluzję do niniejszej sprawy należy rozważyć, czy wobec faktu, że zaskarżona uchwała ma charakter jedynie nienormatywny, intencyjny, może być przedmiotem skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Badając dopuszczalność wniesionej w niniejszej sprawie skargi, Sąd stwierdza, że zaskarżoną uchwałę należy zaliczyć do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Strona skarżąca dopełniła wymogu poprzedzenia skargi bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Wbrew zawartemu w odpowiedzi na skargę zarzutowi organu, niniejsza skarga została także wniesiona w wymaganym 60-dniowym terminie, wezwanie zostało bowiem wniesione do organu w dniu 21 marca 2011r., a skarga nadana w dniu 18 maja 2011r. Konieczne pozostało zatem ustalenie legitymacji strony skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA z 2005 r., nr 1, poz. 2; wyrok TK z dnia 16 września 2008r.,SK 76/06, Dz. U. z 2008r., nr 170, poz. 1053). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, s. 69). Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa na skarżącym. Musi on wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie (wyrok SN z dnia 7 marca 2003r., III RN 42/02, OSNP z 2004r., nr 7, poz. 114; por. też wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Skarżący musi zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894, wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1539/09). Owo naruszenie winno przy tym być wyraźne, bezpośrednie, realne i indywidualne, odnoszące się do określonej normy prawnej i konkretnego podmiotu (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, z dnia 11 stycznia 2008r., II OSK 1413/07, LEX nr 463987, w postanowieniu z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170). Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08).

W niniejszej sprawie strona skarżąca nie wykazała zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia zaskarżoną uchwałą jej interesu prawnego lub uprawnienia. Legitymację skargową wywodzi bowiem strona skarżąca z tego, że zaskarżona uchwała stanowi podstawę opracowanych zmian organizacyjnych w Szkole Podstawowej w Sterkowcu, gdyż na skutek likwidacji szkoły nastąpi ograniczenie wszystkim nauczycielom zatrudnionym w tej szkole etatów. Tymczasem zaskarżona uchwała ma jedynie intencyjny charakter, wyraża dopiero zamiar likwidacji szkoły, ale nie przesądza jeszcze o tej likwidacji. Zaskarżona uchwała nie wywołuje zatem skutku prawnego w postaci likwidacji szkoły, lecz wszczyna dopiero procedurę, która do podjęcia takiej uchwały o likwidacji może, choć nie musi doprowadzić. Należy zatem ocenić, że zaskarżona uchwała, jako jedynie intencyjna i nie mająca normatywnego charakteru w tym znaczeniu, że nie zawiera ona norm prawnych adresowanych do strony skarżącej i tworzących dla niej określonych uprawnień lub obowiązków, nie mogła naruszyć interesu prawnego lub uprawnienia. Należy zatem stwierdzić, że argumenty, które powołuje strona skarżąca na uzasadnienie tego, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny, nie są uzasadnione. Jak wynika z akt sprawy, celem zaskarżonej uchwały było jedynie podjęcie zamiaru reorganizacji szkoły, a nie dokonanie tej reorganizacji. Zaskarżona uchwała nie wywołuje zatem skutku w postaci likwidacji szkoły, na który powołuje się strona skarżąca. Należy zatem ocenić, że strona skarżąca nie wykazała, że zaskarżona uchwała naruszyła jej interes prawny lub uprawnienie. Zgodnie zatem z treścią przytoczonego powyżej art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie mogła ona skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego, nie ma bowiem legitymacji skargowej w rozumieniu tego przepisu.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie brak legitymacji skargowej w sprawach ze skarg wnoszonych w trybie art. 101 u.s.g., powoduje konieczność odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej. Rozstrzygając kwestię legitymacji skargowej Sąd nie bada bowiem merytorycznie zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego legalności, nie rozstrzyga zatem merytorycznie danej sprawy sądowoadministracyjnej, ograniczając się do ustalenia istnienia uprawnień skarżącego do wniesienia skargi. W sprawach ze skarg wnoszonych w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym należy nadto zwrócić uwagę na treść art. 101 ust. 2 który przewiduje, że ustępu 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. W orzecznictwie obecnie jednolicie przyjmuje się, że zawarte w tym przepisie pojęcie "sprawy" rozumieć należy przedmiotowo (w sprawie danej uchwały), a nie podmiotowo (w sprawie zainicjowanej przez danego skarżącego). Orzecznictwo sądowe jednolicie potwierdza zaistnienie w takiej sytuacji rei iudicate (m.in. post. SN z dnia 9 grudnia 2002r., sygn. akt III RN 127/02, publ. OSNP 2003/24/586, LEX nr 81946; wyrok NSA z dnia 18 września 2003r., sygn. akt II SA 2637/02, LEX nr 80699 oraz wyrok TK z dnia 4 listopada 2003r., sygn. akt SK 30/02, publ. OTK-A 2003/8/84, LEX nr 81789). Ustalając zasady dopuszczalności kontroli uchwał organów samorządowych, przepisy ustawy o samorządzie gminnym wprowadzają zatem konstrukcję powagi rzeczy osądzonej przewidując, że niedopuszczalna jest skarga, jeżeli w sprawie będącej przedmiotem skargi orzekał już sąd administracyjny i poprzednia skarga została oddalona. Ustawodawca dopuszcza w ten sposób tylko jednokrotną możliwość kontroli przez sąd administracyjny legalności samorządowej uchwały podjętej w sprawie z zakresu administracji publicznej i wyraźnie artykułuje tę zasadę w art. 101 ust. 2 u.s.g., odmawiając możliwości wniesienia ponownej skargi na tę samą uchwałę wówczas, gdy sąd już dokonał oceny legalności tej uchwały i skargę oddalił. Taka regulacja oparta jest na założeniu, że Sąd administracyjny oddalając wcześniejszą skargę, dokonał już oceny legalności skarżonego aktu, nie ma więc ani potrzeby, ani możliwości dokonywania ponownej kontroli tego samego.

Zasadę jednokrotnego badania legalności uchwał potwierdzają też ogólne zasady działania polskich sądów administracyjnych. Specyfika wymiaru sprawiedliwości przez polskie sądy administracyjne polega na tym, że sprawują go one poprzez kontrolę działania administracji publicznej. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyraźnie przewiduje, iż Sąd nie jest związany granicami skargi (art. 134 §1 p.p.s.a.). Tym samym, w razie zaskarżenia do sądu danego aktu, kontroli sądowej podlega cały zaskarżony akt, niezależnie od tego, jakie zarzuty co do jego niezgodności z prawem powołał w skardze skarżący. Priorytet powierzonego sądom administracyjnym zadania zapewnienia legalności działania administracji potwierdza też wyłączenie zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego w sytuacji stwierdzenia przez sąd wady nieważności skarżonego aktu (art. 134 §2 p.p.s.a.). Kontrolując legalność uchwał samorządowych sądy administracyjne działają jako specyficzne sądy nad prawem, korzystając z kompetencji analogicznych do tych, jakie w odniesieniu do innych rodzajów aktów normatywnych ustrojodawca przyznał Trybunałowi Konstytucyjnemu. Nadto należy zwrócić uwagę na treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (poprzednio art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym), który przewiduje, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Odnosząc wskazane powyżej argumenty do niniejszej sprawy należy uznać, że wobec treści cytowanego powyżej przepisu art. 101 ust. 2 u.s.g. wniesienie skargi przez podmiot nie mający legitymacji skargowej nie może powodować rozstrzygnięcia Sądu w postaci oddalenia skargi. Pomimo bowiem tego, że w istocie Sąd ograniczył się w niniejszej sprawie jedynie do zbadania przesłanek legitymacji skargowej strony skarżącej i nie dokonywał oceny legalności zaskarżonej uchwały, w przypadku wydania przez Sąd wyroku oddalającego skargę kolejni skarżący mogliby zostać w przyszłości pozbawieni prawa do kwestionowania przed sądem administracyjnym tej samej uchwały. Pomimo więc tego, że nie doszło do merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, powstałaby powaga rzeczy osądzonej w stosunku do tej uchwały, a zatem mogłoby dojść do sytuacji, w której uchwała samorządowa podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej wyłączona byłaby spod kontroli jej legalności przez sąd administracyjny. Nawet bowiem gdyby przyjąć dopuszczalność dokonywania w kolejnych sprawach analizy przyczyn oddalenia skargi przez sąd, zwrócić należy uwagę na treść art. 141 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z mocy którego uzasadnienie wyroku oddalającego skargę sporządza się jedynie na wniosek. Jeżeli zatem żadna ze stron nie złożyłaby wniosku o uzasadnienie wyroku oddalającego skargę, motywy tego rozstrzygnięcia nie byłyby w przyszłości znane. Z samej sentencji wyroku nie sposób byłoby zatem ustalić, czy oddalenie skargi poprzedzone było merytoryczną kontrolą zaskarżonej uchwały i wnioskiem sądu o jej zgodności z prawem, czy też sąd ograniczył się jedynie do zbadania dopuszczalności zaskarżenia danej uchwały przez konkretnego skarżącego i z tego powodu, odmawiając mu legitymacji skargowej, skargę oddalił.

Mając na uwadze powyżej wskazywane argumenty, w ocenie Sądu w niniejszej sprawie powstała konieczność odrzucenia skargi. Skoro bowiem Sąd uznał, że złożona w niniejszej sprawie skarga pochodziła od podmiotu nie mającego legitymacji skargowej, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiącego, iż sąd odrzuca skargę jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne, postanowiono o odrzuceniu skargi z powodu jej wniesienia przez podmiot do tego nieuprawniony.

O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.