II SA/Lu 384/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-07-11	
Data wpływu	2013-05-02	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie	
Sędziowie	Bogusław Wiśniewski
Grażyna Pawlos-Janusz /sprawozdawca/
Jerzy Dudek /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6320 Zasiłki celowe i okresowe	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 182;  art. 11 ust. 1 i ust. 2; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca),, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lipca 2013 r. sprawy ze skargi Z. W na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pomocy na dożywianie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję z dnia [...] r. znak: [...] wydaną przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z upoważnienia Wójta Gminy ; II. przyznaje [...] A. S. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 złotych (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 złotych (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem należnego podatku od towarów i usług.	
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 25 lutego 2013 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania Z. W. od decyzji z dnia 20 grudnia 2012 r., nr [...], wydanej z upoważnienia Wójta Gminy [...] przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], odmawiającej przyznania świadczenia pieniężnego na zakup żywności w ramach rządowego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" – utrzymało w mocy tę decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że wskazaną wyżej decyzją Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] odmówił Z. W. wnioskowanej pomocy z powodu marnotrawienia przez niego przyznanych mu środków finansowych. Organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 19 lipca 2012 r. pracownicy socjalni oraz funkcjonariusz Policji udali się bez zapowiedzi do miejsca zamieszkania wnioskodawcy w celu aktualizacji wywiadu środowiskowego. W domu zastano będącego pod wpływem alkoholu (pijanego) Z. W., który poinformował, że źle się czuje i nie udzieli żadnych informacji. W kuchni przy stole stały trzy puszki po piwie i jedna pusta butelka po alkoholu, na kredensie stała puszka z niedopitym piwem, a w zlewie dwa kieliszki. Powyższe zdarzenie wskazuje zatem na marnotrawienie przez wnioskodawcę przyznanych mu środków pieniężnych.

Organ pierwszej instancji ustalił przy tym, że Z. W. prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, jego żona mieszka w tym samym budynku, jednak pozostają ze sobą w separacji. Z. W. zajmuje pokój i kuchnię, wspólnie użytkowane są przedpokój i łazienka, mieszkanie wyposażone jest w podstawowy sprzęt gospodarstwa domowego. Źródłem utrzymania wnioskodawcy jest emerytura w wysokości 852,88 zł (735,12 zł netto), choć z uwagi na zajęcia komornicze wypłacana emerytura wynosi 521,90 zł. Dochód Z. W. wynosi więc 735,12 zł (zajęcia komornicze nie podlegają bowiem odliczeniu od dochodu) i nie przekracza 150% kryterium dochodowego (813,00 zł), uprawniającego do przyznania świadczenia pieniężnego na dożywianie w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Pomimo odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia Z. W., jak podkreślił Kierownik OPS w [...], nie jest pozbawiony wsparcia ze środków tego organu.

Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Kolegium podkreśliło, że wydając tę decyzję organ nie naruszył prawa ani nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ drugiej instancji wskazał, że nie mają one wpływu na wynik sprawy, gdyż w niniejszej sprawie podstawą odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia był brak współpracy odwołującego się z pracownikiem socjalnym (uniemożliwienie przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego) oraz marnotrawienie przyznanej mu pomocy (nadużywanie alkoholu).

Skargę na powyższą decyzję wniósł Z. W., domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. W skardze oraz w piśmie procesowym z dnia 8 lipca 2013 r. zarzucił organom administracji brak profesjonalizmu, a także "wrogie" działanie z niskich pobudek na jego szkodę. Pracownicy organów, w ocenie skarżącego, wielokrotnie dopuścili się naruszenia prawa w sprawach z jego udziałem, co winno skutkować ich wyłączeniem od udziału w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona, o ile zmierza do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji wydanej z naruszeniem prawa.

Sąd uwzględnił skargę z przyczyn w niej niepodniesionych, które to przyczyny zobowiązany był wziąć pod rozwagę z urzędu w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", stanowiącego, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną.

Skarżący domagał się przyznania świadczenia pieniężnego na zakup żywności, a zatem zastosowanie w niniejszej sprawie mają przepisy ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. nr 267, poz. 2259 ze zm.), a także – w świetle art. 7 tej ustawy – odpowiednio przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182).

Stosownie do art. 5 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1 (to jest takim, które znajdują się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej), jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, to jest 542 zł – w przypadku osoby samotnie gospodarującej.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżący spełnia ustawowe wymogi do przyznania mu świadczenia na podstawie przepisów ustawy o dożywianiu. Z ustaleń organów administracji wynika bowiem, że dochód skarżącego, samodzielnie prowadzącego gospodarstwo domowe, w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, to jest w listopadzie 2012 r. wyniósł 735,12 zł netto, a tym samym nie przekroczył równowartości 150% kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej.

Przyznanie wnioskowanego przez skarżącego świadczenia oparte jest na konstrukcji uznania administracyjnego. Organ administracji ma w tej sytuacji zapewniony pewien zakres swobody, co do oceny, czy wnioskodawcy spełniającemu kryterium dochodowe należy zasiłek celowy przyznać oraz – w przypadku uznania zasadności udzielenia tej formy pomocy – w jakiej wysokości to świadczenie ustalić. Ocena takiej decyzji dokonana przez sąd administracyjny sprowadza się do ustalenia, czy w toku wydawania decyzji organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego.

Działanie organu w ramach uznania administracyjnego nie zwalnia go z obowiązków określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., to jest dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a następnie dokonania oceny – na podstawie całokształtu materiału dowodowego – czy dana okoliczność została udowodniona. W świetle art. 136 K.p.a. obowiązek przeprowadzenia rzetelnego postępowania dowodowego spoczywa również na organie drugiej instancji. Obowiązkiem organów jest także sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób odpowiadający wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a.

Wnikliwe wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, poprzedzone skrupulatnym zgromadzeniem materiału dowodowego, jak również rzetelne uzasadnienie decyzji, jest istotne zwłaszcza, gdy organ pomocy społecznej odmawia przyznania wnioskowanego świadczenia powołując się na art. 11 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z tym przepisem w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego.

Taka sytuacja miała zaś miejsce w niniejszej sprawie, gdyż powodem odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy było uznanie, że marnotrawi on środki finansowe, przeznaczając je na zakup alkoholu. W ocenie Sądu, stanowisko to nie znajduje dostatecznego uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym, co świadczy o tym, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zapadły z naruszeniem powołanych wyżej przepisów postępowania, w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Twierdzenie organów o marnotrawieniu przez skarżącego środków finansowych zostało oparte na jednorazowej sytuacji, jaka miała miejsce w dniu 19 lipca 2012 r., kiedy to dwie pracownice socjalne OPS w [...] udały się wraz z funkcjonariuszem policji do miejsca zamieszkania strony w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Pracownice te, na podstawie zachowania skarżącego, stwierdziły wówczas, że jest on w stanie nietrzeźwym. Okoliczność tę, w ich ocenie, potwierdzały znajdujące się w domu skarżącego puste opakowania po napojach alkoholowych.

Jakkolwiek zachowanie skarżącego podczas wywiadu środowiskowego z dnia 19 lipca 2012 r. (opisane w protokole z tej czynności) mogło świadczyć o tym, iż spożywał on tego dnia alkohol, to jednak faktu tego nie sposób uznać za udowodniony. Stan skarżącego nie został bowiem potwierdzony wówczas odpowiednim badaniem, a skoro – jak wynika z akt sprawy – jest on osobą cierpiącą na chorobę psychiczną, to nie można z góry wykluczyć tego, że jego zachowanie, nawet, jeśli nosi oznaki upojenia alkoholowego, nie mogło być spowodowane stanem jego zdrowia bądź zażyciem adekwatnych do jego schorzenia lekarstw.

Nawet gdyby przyjąć za udowodnioną okoliczność, iż w dniu 19 lipca 2012 r. skarżący był w stanie nietrzeźwym, to i tak – zdaniem Sądu – nie świadczy ona samoistnie o marnotrawieniu przez niego środków finansowych. Organy nie podjęły choćby próby wykazania, że spożywanie przez skarżącego alkoholu powtarza się, przez co nie można wykluczyć, że powyższe zdarzenie miało charakter jedynie incydentalny. Ponadto organy w żaden sposób nie wykazały, że skarżący, spożywając w dniu 19 lipca 2012 r. alkohol, zakupił go za własne środki finansowe. W konsekwencji twierdzenie organów o tym, iż skarżący marnotrawi posiadane środki własne lub też pochodzące z pomocy społecznej, przeznaczając je na zakup alkoholu, nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. W orzecznictwie podkreśla się, że pozbawienie strony korzystającej od lat z pomocy społecznej (takiej jak skarżący), wyłącznie z powodu jednorazowego zdarzenia wymaga przekonującego materiału dowodowego oraz uzasadnienia decyzji (wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2008 r., II SA/Kr 386/07, LEX nr 500906).

Podstaw do odmowy przyznania świadczenia nie dawała również druga ze wskazanych przez organy okoliczności, to jest odmowa współdziałania przez skarżącego z pracownikiem socjalnym, polegająca na uniemożliwieniu przeprowadzenia aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej).

Ponownie należy podkreślić, że skarżący jest osobą cierpiącą na różnego rodzaju dolegliwości, w tym również schorzenia psychiczne. Z tytułu choroby psychicznej, istniejącej od lipca 1994 r., zostało u niego stwierdzone inwalidztwo, wykluczające możliwość wykonywania jakiegokolwiek zatrudnienia i przyznano mu rentę inwalidzką. Według aktualnego orzeczenia Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności skarżący jest trwale niezdolny do zatrudnienia i wymaga częściowej opieki osób drugich w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Sądowi z urzędu jest wiadome, że stan zdrowia psychicznego skarżącego był także przedmiotem oceny biegłych lekarzy psychiatrów, którzy w grudniu 2003 r. wydawali, zgodnie z postanowieniem Prokuratury Rejonowej [...], opinie w zakresie jego poczytalności. W opinii tej lekarze stwierdzili, że istniejące u niego zaburzenia urojeniowe spowodowały całkowite zniesienie zdolności do kierowania swym postępowaniem, a prawdopodobieństwo popełnienia przez niego czynów zabronionych, związanych z jego chorobą jest znaczne. Jego zaburzenia urojeniowe, obejmujące paranoję, wywołały u niego przekonanie prześladowania przez urzędników.

Organom administracji od wielu lat znany jest fakt, że Z. W. cierpi na chorobę psychiczną. W takiej sytuacji stanowisko tych organów, iż skarżący odmawiając współpracy z pracownikami socjalnymi w zakresie sporządzenia wywiadu środowiskowego działał świadomie i z rozeznaniem należy uznać za wadliwe. Organy te, wobec udokumentowanej choroby psychicznej, nie są uprawnione do formułowania kategorycznych ocen, co do świadomego, w pełni poczytalnego działania skarżącego.

W sytuacji, gdy cierpiący na chorobę psychiczną wnioskodawca nie chce lub nie może współdziałać w sporządzeniu wywiadu środowiskowego, prowadzący postępowanie organ winien wywiad taki przeprowadzić z członkami jego rodziny. Z istoty tego wywiadu wynika bowiem, iż obejmuje on ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i ich rodzin w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu. W przypadku braku możliwości uzyskania żądanych informacji i dokumentów od skarżącego pracownik socjalny mógł uzyskać taką wiedzę na podstawie wyjaśnień od jego żony, która wprawdzie nie prowadzi ze skarżącym wspólnego gospodarstwa domowego, lecz zamieszkuje wspólnie w tym samym budynku.

Dlatego też bierna, a nawet negatywna postawa skarżącego wobec zamiaru przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie zwalniała organu od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie mogła stanowić podstawy do obligatoryjnego zastosowania art. 11 ust. 2 ustawy. W tej sytuacji organ powinien był w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy w myśl art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a w miarę możliwości przeprowadzić wywiad z rodziną skarżącego, dokonać oględzin miejsca zamieszkania i zebrać dane posiadane z urzędu.

Nie czyniąc tego organy naruszyły również przepis § 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. poz. 712). Przepis ten stanowi, że w przypadku gdy o przyznanie świadczenia ubiega się osoba, do której mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2011 r. nr 231, poz. 1375 ze zm.), i nie można, ze względu na stan jej zdrowia, uzyskać podczas wywiadu wymaganych informacji lub dokumentów pracownik socjalny odnotowuje ten fakt w kwestionariuszu wywiadu.

Dopiero, gdy tak zebrane dane nie dawałyby podstaw do przyznania świadczenia, organ mógłby wydać decyzję odmowną na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy. W ocenie Sądu organy administracji zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji co najmniej przedwcześnie zastosowały powyższy przepis.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących konieczności wyłączenia od udziału w sprawie wskazanych w skardze członków Kolegium oraz pracownic OPS w [...] należy wskazać, że są one nieuzasadnione. Podejmowanie czynności w innych sprawach z udziałem skarżącego nie stanowi bowiem przesłanki wyłączenia pracownika organu administracji.

Mając na uwadze przedstawione wyżej uchybienia, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uznał skargę za zasadną i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Rozpatrując ponownie sprawę organy obu instancji, zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., przeprowadzą wnikliwie postępowanie dowodowe, celem wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. W szczególności organy te będą miały na uwadze, że zastosowanie art. 11 ust. 1 ustawy wymaga wykazania ponad wszelką wątpliwość, że skarżący marnotrawi środki finansowe. Założenie takie nie może natomiast opierać się jedynie na incydentalnym zdarzeniu, którego ocena dokonana przez organ nie została nadto poparta żadnymi dowodami.

Z tych wszystkich względów Sąd orzekł jak sentencji wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 P.p.s.a. oraz § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 litera "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461).