Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2025 г. sygn. akt III SA/Kr 1796/24 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 6 września 2024 r. nr SKO.ŚR/4111/541/2024 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 27 lutego 2025 r., sygn. akt III SA/Kr 1796/24 po rozpoznaniu skargi M.S. (dalej "skarżąca") decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 6 września 2024 r. nr SKO.ŚR/4111/541/2024 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Krakowa oraz odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu, zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dziecku osoby niepełnosprawnej konieczne jest wykazanie, iż pozostałe dzieci niepełnosprawnej są obiektywnie niezdolne do sprawowania opieki i wywiązywania się z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu nakazuje przyjąć, iż możliwości realizacji obowiązku alimentacyjnego przez pozostałe osoby zobowiązane w tym samym stopniu pozostaje bez wpływu na prawo wnioskodawcy do świadczenia pielęgnacyjnego.

W oparciu o powyższy zarzut, skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a.;

2. ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;

3. zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych;

4. w przypadku oddalenia skargi – odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz strony przeciwnej;

5. rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie podnoszonych w niej twierdzeń.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a., ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczone są wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Przed rozpoznaniem skargi kasacyjnej należało przypomnieć, że Sąd I instancji przyjął za podstawę orzekania stan sprawy, zgodnie z którym wnioskiem z 5 października 2023 r. skarżąca wystąpiła do Prezydenta Miasta Krakowa – Krakowskiego Centrum Świadczeń o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad matką, legitymującą się orzeczeniem Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. z 31 sierpnia 2023 r. zaliczającym ww. do znacznego stopnia niepełnosprawności do 31 sierpnia 2024 r. ze stwierdzeniem, że niepełnosprawność istniała od 34 roku życia, zaś znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 31 sierpnia 2023 r.

Decyzją z 21 grudnia 2023 r. znak SO-04.8252.603.2023-1/23, Prezydent Miasta Krakowa odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.

W wyniku odwołania od ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, decyzją z 29 lutego 2024 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że brak jest dostatecznych ustaleń dotyczących rodzeństwa oraz jednoznacznego ustalenia wymaga związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością stałej opieki nad matką. Kolegium zwróciło również uwagę na konieczność przeprowadzenia ponownego wywiadu środowiskowego.

Pismem z 2 kwietnia 2024 r. skarżąca poinformowała organ I instancji, że jej matka zmarła w dniu 26 marca 2024 r.

Ponownie rozpoznając sprawę, Prezydent Miasta Krakowa, decyzją z 9 lipca 2024 r. nr SO-04.8252.603.2023 po raz kolejny odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia za okres od 1 sierpnia 2023 r. do 30 kwietnia 2024 r. oraz umorzył postępowanie w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 maja 2024 r. Organ I instancji odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenia stwierdził, że nie została spełniona przesłanka przyznania świadczenia wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r. warunkująca prawo do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Powołaną na wstępie decyzją z 6 września 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, po rozpoznaniu odwołania skarżącej, utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium zwróciło uwagę, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, zgodnie z którym art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z zasadą równości, o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Organ odwoławczy stwierdził zatem, że w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne wydanie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku. W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że ustalenie daty powstania niepełnosprawności, nie może stanowić przeszkody dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W pozostałym zakresie, Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Kolegium wskazało, że z zebranego w sprawie materiału wynika, że skarżąca mieszkała wraz z matką w K. do dnia jej śmierci. W K. mieszka także brat skarżącej M.S., który jest aktywny zawodowo, a drugi syn P.S. przebywa w Zakładzie Karnym. Kolegium podkreśliło, że również na tych osobach ciążył obowiązek alimentacyjny utrzymania i opieki nad matką. Organ podkreślił, że skarżąca pomagała matce w codziennym funkcjonowaniu we wszystkich czynnościach dnia codziennego, a także w czynnościach higienicznych. Przygotowywała i podawała posiłki, podawała leki, załatwiała wizyty lekarskie, wyprowadzała na spacery. Odnośnie przesłanki rezygnacji z pracy i niepodejmowania zatrudnienia, Kolegium zwróciło uwagę, że skarżąca przedstawiła świadectwo pracy z [...] Sp. z o.o. w J. potwierdzające jej zatrudnienie przez okres od 18 stycznia 2021 r. do 31 lipca 2022 r. Po tej dacie nie podjęła żadnego zatrudnienia.

Kolegium, mając na uwadze treść art. 63 u.ś.w., a w szczególności okoliczność braku ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na mocy uprzednio obowiązujących przepisów, a także aktualnie obowiązujące od 1 stycznia 2024 r. treść art. 17 u.ś.r. stwierdziło, że obecnie świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w związku z opieką nad osobą w wieku do ukończenia 18. roku życia, a zatem w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej, również w oparciu o aktualne brzmienie powyższej regulacji.

Skargę na powyższą decyzję złożyła skarżąca.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Sąd I instancji wydając zaskarżone orzeczenie, nie podzielając argumentacji organów, uchylił obie wydane w sprawie decyzje. W ocenie Sądu, organy nie ustaliły czy matka skarżącej wymagała stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, wykluczającej podjęcie przez opiekuna jakiegokolwiek zatrudnienia. Sąd wskazał, że w aktach administracyjnych, poza orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, nie została zgromadzona dokumentacja medyczna wskazująca na jakie schorzenia cierpiała matka skarżącej, a także zawierająca wskazania lekarskie co do zakresu pomocy koniecznej ze względu na jej stan zdrowia. Zdaniem Sądu, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, czy matka skarżącej nie była w stanie funkcjonować bez stałej obecności opiekuna. Organy bowiem nie dokonały w tym zakresie żadnych ustaleń. Sąd wskazał ponadto, że skoro oprócz skarżącej istnieją inne osoby w równym stopniu zobowiązane do alimentacji wobec niepełnosprawnej – dwaj bracia skarżącej, to osoby te winny były również uczestniczyć w opiece nad matką.

Zdaniem Sądu I instancji, rozpoznając ponownie sprawę, organy powinny przeprowadzić wyczerpujące postępowanie dowodowe w celu ustalenia stanu zdrowia podopiecznej, zaleceń lekarskich co do zakresu koniecznej pomocy, niezbędnych czynności opiekuńczych, a znajdujących potwierdzenie w dokumentacji medycznej obrazującej jej stan zdrowia. Także w jakim zakresie bracia skarżącej byli w stanie wypełniać obciążającą ich część obowiązku alimentacyjnego wobec matki, nie został bowiem ustalony zakres, w jakim ww. osoby mogły ten obowiązek wypełnić i czy zakres ten był wystarczający do podjęcia pracy przez skarżącą. W konsekwencji czy wnioskująca o świadczenie pielęgnacyjne wyczerpała wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki niezdolnej do samodzielnej egzystencji matce, biorąc pod uwagę charakter jej schorzenia. Dopiero takie ustalenia pozwalałyby stwierdzić czy skarżąca wyczerpała wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki niezdolnej do samodzielnej egzystencji matce, a mimo to - ze względu na rzeczywisty zakres opieki, wynikający z potrzeb niepełnosprawnej matki (a dokładniej, jej stanu zdrowia) – istniała konieczność rezygnacji z zatrudnienia bądź ww. sytuacja uniemożliwiała jego podjęcie.

W skardze kasacyjnej zakwestionowano powyższe stanowisko Sądu I instancji.

Przechodząc do rozpoznania złożonej skargi kasacyjnej na wstępie wskazania wymaga, że została ona oparta wyłącznie o pierwszą z podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), tj. o zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm., dalej "u.ś.r.") poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dziecku osoby niepełnosprawnej konieczne jest wykazanie, iż pozostałe dzieci niepełnosprawnej są obiektywnie niezdolne do sprawowania opieki i wywiązywania się z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego. Istotnym jest również, że skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów naruszenia przepisów postępowania, co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.

Poza sporem w sprawie jest, że matka skarżącej urodzona w 1961 r. zmarła 26 marca 2024 r. Legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym 31 sierpnia 2023 r. przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. zaliczającym ww. do znacznego stopnia niepełnosprawności do 31 sierpnia 2024 r. Wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką skarżąca złożyła w dniu 5 października 2023 r. Sąd I instancji, uchylając decyzje organów obu instancji uznał, że materiał zgromadzony w sprawie był niewystarczający do wydania decyzji, bowiem nie wynika z niego czy matka skarżącej była w stanie funkcjonować samodzielnie i na jakie schorzenia cierpiała. W aktach sprawy znajdują się jedynie oświadczenia skarżącej, z których wnika, że B.S. cierpiała na toczeń, osteoporozę, nadciśnienie, tarczycę, miażdżycę. W 2020 r. przeszła trepanację czaszki z powodu krwiaka mózgu. Miała zaniki pamięci, zachwiania równowagi, stany lękowe oraz była dializowana 3 razy w tygodniu.

Wobec niepodważenia w skardze kasacyjnej stanu faktycznego sprawy i związania wskazanym w niej zarzutem, Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany był do dokonania jedynie oceny prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w kontekście możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy istnieją inne osoby w tym samym stopniu co skarżąca zobowiązane do alimentacji wobec matki.

W oparciu o tak przedstawiony zarzut uznać należy, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni wskazanego przepisu prawa materialnego, jednakże okoliczność ta nie mogła spowodować uchylenia zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji w zakresie w jakim Sąd ten uznał, że skoro skarżąca ma dwóch braci (jeden osadzony w zakładzie karnym), którzy są w równym stopniu co ona zobowiązani do alimentacji wobec niepełnosprawnej matki, to brak jest podstaw do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na konieczność współdziałania braci w opiece nad matką. Podkreślenia wymaga, że zarówno skarżąca, jak i jej rodzeństwo należą do pierwszej grupy zobowiązanych alimentacyjnie i jednocześnie uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest już stanowisko, zgodnie z którym przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie określa tego, która z takich osób winna sprawować opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i jakimi kryteriami należy się kierować przy wskazaniu takiej osoby. W takiej sytuacji nie powinno być podważane, iż rozstrzygnięcie tej kwestii należy pozostawić samej rodzinie. W sytuacji zatem, gdy jedno z uprawnionych w pierwszej kolejności dzieci podopiecznego zwraca się o przyznanie takiego świadczenia, to nie ma podstaw pozbawienia go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci osoby wymagającej opieki. Ustawodawca takiego wymogu nie przewidział w stosunku do osób należących do tej samej grupy alimentacyjnej. Wymóg ten dotyczy jedynie osób z różnych grup alimentacyjnych. W stosunku do pozostałych sytuacji znajdą zastosowanie ogólne zasady i przesłanki przyznawania tego świadczenia, a wśród nich przesłanka faktycznego sprawowania opieki. Zatem w sytuacji, gdy jedno z rodzeństwa, które w rzeczywistości sprawuje pełną opiekę nad rodzicem i z tego tytułu zrezygnowało z pracy bądź nie podejmuje zatrudnienia, ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne, nie ma podstaw do pozbawiania go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci, które również taki obowiązek alimentacyjny mogą wypełniać, ale nie zwróciły się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (zob. wyroki NSA z: 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1596/23; 29 maja 2024 r., sygn. akt 1626/23; 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1554/23; 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1521/23; 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1627/23; 9 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1397/23; 9 maja 2024 r., sygn. akt 1407/23; 9 maja 2024 r., sygn. akt 1471/23; 13 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 127/23; 30 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 781/22; 9 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 2449/22; 5 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1576/22; 28 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 925/21, dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W konsekwencji uznać należy, że kwestia zbadania czy bracia skarżącej mogli sprawować osobistą lub pomocową opiekę nad matką a tym samym uczynić zadość obowiązkowi alimentacyjnemu nie miała znaczenia w kwestii przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego i taką też wykładnię organy rozpoznające niniejszą sprawę będą zobowiązane wziąć pod uwagę przy ponownym jej badaniu.

Zwrócić należy również uwagę, że od 1 stycznia 2024 r. ustawodawca ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429, dalej "u.ś.w.") wprowadził nowe zasady związane z ustalaniem prawa m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego. W art. 63 ust. 1 u.ś.w. został uregulowany sposób postępowania dla spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie nowych przepisów. Zgodnie z tym przepisem - w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku wniosku złożonego przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, to jest przed 1 stycznia 2024 r., organ administracji rozpatrujący wniosek po tym dniu powinien w pierwszej kolejności zbadać, czy wnioskodawca spełnia przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego określone w przepisach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r. Stosowanie dotychczasowych przepisów jest obecnie możliwe wyłącznie wtedy, gdy do dnia 31 grudnia 2023 r. prawo do świadczenia "powstało", a zatem, gdy do 31 grudnia 2023 r. ziściły się wszystkie przesłanki przyznania tego prawa.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieuzasadnioną i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a., ją oddalił.