IV SA/Wa 265/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-04-14	
Data wpływu	2014-02-03	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Anna Falkiewicz-Kluj /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II OSK 2184/14	
Skarżony organ	Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 647; art 53 ust 4; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj,, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Prezydenta P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2013r. nr [...]; 2. Stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego Prezydenta P. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta P. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2013 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] – rejon ulicy [...] – część A" w P., wywołanego uchwałą Rady Miasta P. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ przedstawił stan sprawy.

Prezydent Miasta P. w piśmie z dnia 9 października 2013 r. wystąpił w trybie art. 17 pkt 6b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w P. z wnioskiem o uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] – rejon ulicy [...] – część A" w P.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu planu.

Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy GDDKiA wskazał, że przyczynami odmowy uzgodnienia projektu planu jest:

1/ niezachowanie odpowiedniej odległości obiektów budowlanych nieprzeznaczonych na pobyt ludzi od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej [...].

GDDKiA wskazał, że określenie minimalnej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej [...] w jakiej należy lokalizować obiekty budowlane nie przeznaczone na pobyt ludzi poza terenem zabudowy wynosi 40 m wynika wprost z brzmienia art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Obszar objęty projektem planu nie jest terenem zabudowy. Zgodnie z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 42, poz. 430 ze zm.) przez teren zabudowy rozumie się teren leżący w otoczeniu drogi, na którym dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania, wymagające urządzeń infrastruktury technicznej, lub obszary przeznaczone pod takie zagospodarowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego . Dla omawianego obszaru nie ma uchwalonego i obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż jest on dopiero w fazie projektowej. Organ wskazał, że początek takiego terenu oznaczony musi być znakiem drogowym D-42 a koniec D-43, a nie znakami oznaczającymi granice administracyjne miasta. Lokalizacja terenu objętego planem w granicach administracyjnych miasta P. oraz fakt przystąpienia do sporządzenia projektu planu miejscowego nie przesądza o jego miejskich zasadach zagospodarowania.

2/ brak zapisu, że lokalizacja urządzeń reklamowych i szyldów (wolnostojących oraz umieszczonych na elewacjach budynków) skierowanych do użytkowników drogi ekspresowej [...] lub mogących rozpraszać ich uwagę możliwa jest wyłącznie za zgodą i na warunkach podanych przez zarządcę drogi ekspresowej".

Organ wskazał, że zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zabrania się umieszczania reklam w pasie drogowym poza obszarami zabudowanymi z wyjątkiem parkingów. Z uwagi na fakt, że urządzenia reklamowe wolnostojącej trwale związane w gruntem są obiektami budowlanymi należy dla nich stosować odpowiednio przepisy art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych określające minimalne odległości obiektów budowlanych od krawędzi jezdni dróg. Ponadto zarządca drogi jest zobowiązany uwzględniać przepisy art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. "Prawo o ruchu drogowym" stanowiące, iż zabronione jest "umieszczanie na drodze lub w jej pobliżu urządzeń wysyłających lub odbijających światło w sposób powodujący oślepienie albo wprowadzających w błąd uczestników ruchu". Organ wskazał, że sugeruje rozważenie wprowadzenia do projektu planu zapisów mówiących o uzyskaniu zgody zarządy drogi co do możliwości lokalizacji urządzeń reklamowych i szyldów w sąsiedztwie drogi ekspresowej [...], skierowanych do użytkowników drogi lub mogących rozpraszać ich uwagę, bądź też o uzyskaniu opinii w przedmiocie lokalizacji poza granicami pasa drogowego drogi [...].

3/ brak wyznaczenia i uwzględnienia zasięgu negatywnego oddziaływania drogi ekspresowej [...].

Organ wskazał, że w myśl § 11 ust. 1 oraz § 325 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) mówiących, iż budynki z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinny być lokalizowane poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości tj. hałas i drgania, na zarządcy drogi spoczywa obowiązek informowania o zasięgu negatywnego oddziaływania drogi na tereny sąsiednie oraz o możliwości wystąpienia uciążliwości związanych z ruchem drogowym. Aktualnym dokumentem określającym zasięg występowania uciążliwości wywołanych ruchem drogowym na przedmiotowej drodze jest Analiza porealizacyjna dla przedmiotowej inwestycji. Lokalizacja zabudowy z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi w podanej strefie uciążliwości wiąże się z koniecznością zabezpieczenia przedmiotowym budynków przed uciążliwościami wywołanymi ruchem drogowym, względnie wykluczeniem możliwości realizacji zabudowy mieszkaniowej na przedmiotowych terenach. Zdaniem organu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien zawierać informacje dotyczące uciążliwości, jakie mogą wystąpić na terenach przeznaczonych pod zabudowę, zasadne jest wprowadzenie w/w zapisów do projektu planu.

Skargę na powyższe postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2013 r. wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie Prezydent Miasta P. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 106 kpa w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – naruszenie wymaganej formy i zakresu uzgodnień poprzez brak podstawy prawnej dla wskazanych przez organ powodów odmowy uzgodnienia projektu planu, a także naruszenie art. 3 ust. 1 powyższej ustawy poprzez nieuzasadnione przepisami prawa ograniczenie jej władztwa planistycznego.

Wskazując na powyższy zarzut skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] października 2013 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że uważa, że właściwa odległość od krawędzi jezdni powinna wynosić 20 m. W rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 42, poz. 430 ze zm.) wprowadzono definicje terenu zabudowy. Jest to teren leżący w otoczeniu drogi, na którym dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania, wymagające urządzeń infrastruktury technicznej lub obszary przeznaczone pod takie zagospodarowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowy teren należy traktować jako teren zabudowy. Granice planu obejmują obszar znajdujący się granicach administracyjnych miasta i uzasadnione jest twierdzenie, że dla przedmiotowego terenu dominujący charakter mają obszary o miejskich zasadach zagospodarowania. Zdaniem skarżącego jeżeli w projekcie planu na danym terenie przewiduje się zabudowę to powinno się stosować przepis o odległości od krawędzi jezdni, jak dla terenów zabudowanych, a nie jak dla terenów tej zabudowy pozbawionych.

Skarżący wskazał również, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje organom gminy uprawnień do wprowadzenia w planie miejscowym zapisów o konieczności uzyskania zgody zarządcy drogi, ani jakichkolwiek dodatkowych uzgodnień na etapie realizacji inwestycji. Wprowadzenie tego typu zapisów stanowi naruszenie zasad tworzenia prawa.

Prezydent Miasta P. wskazał, że stanowisko GDDKiA o konieczności wyznaczenia i uwzględnienia zasięgu negatywnego oddziaływania drogi ekspresowej [...] wykracza poza zakres uzgodnienia projektu planu.

Podsumowując skarżący wskazał, że odmowa uzgodnienia jest nieuzasadniona ingerencją w działalność gminy poprzez istotne ograniczenie jest samodzielności planistycznej. Brak jest podstaw prawnych uzasadniających stanowisko organu.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy zakreślonej skargą, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 w/w ustawy - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] listopada 2013 r. wydane zostało z naruszeniem prawa.

Odnosząc się do tych zarzutów w pierwszym rzędzie przytoczyć należy treść art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Według tego przepisu, obiekty budowlane przy drogach powinny być sytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni, która to odległość określona została w tabeli stanowiącej część omawianego przepisu, w zależności od rodzaju drogi - dla drogi ekspresowej w terenie zabudowy wynosi 40 m. Ustawa o drogach publicznych nie zawiera definicji legalnej pojęcia "sytuowania" obiektu budowlanego. Próbę odczytania znaczenia omawianego określenia rozpocząć można od uwagi, że pojęcie "sytuowanie" użyte w art. 43 ust. 1 oznacza nie tylko odległość obiektu budowlanego od krawędzi jezdni, ale także wskazuje na to kiedy, w procesie powstawania obiektu, przepis ten znajduje zastosowanie. W tej sytuacji, interpretacja nie może abstrahować od unormowań Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (w dacie podjęcia uchwały: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), działalność obejmującą m.in. sprawy budowy i utrzymania obiektów budowlanych normuje właśnie ta ustawa. Usytuowanie obiektów budowlanych jest przedmiotem regulacji art. 7 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz przepisów rozporządzeń wykonawczych, wydanych na podstawie art. 7 ust. 2 Prawa budowlanego. W odniesieniu do budynków, jest to rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zgodnie z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia, jego przepisy nie odnoszą się, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2, do istniejącej zabudowy. Sytuowanie budynku na działce budowlanej oznacza zachowywanie określonych warunków w trakcie procesu budowy lub zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Uprawniony i powszechnie aprobowany w orzecznictwie jest zatem pogląd, że przepis art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych odnosi się do nowej zabudowy. Ściślej rzecz ujmując, dyspozycja art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych normuje odległości, jakie muszą być zachowane między obiektem budowlanym, a krawędzią jezdni istniejącej drogi publicznej, podczas budowy obiektu budowlanego. Przepis ten nie normuje natomiast przeznaczenia terenu na drogę publiczną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, dokonywanego w drodze uchwały, podejmowanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dotychczasowe zagospodarowanie terenu jest bowiem wprawdzie jednym z czynników wpływających na zapisy planu miejscowego, to jednak obrona interesu prawnego opartego o tytuł prawny podmiotu dysponującego "dotychczasowym zagospodarowaniem", w które ingeruje norma planu miejscowego, ustanawiająca zmieniony sposób zagospodarowania terenu, nie znajduje oparcia w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 kwietnia 2008 r., sygn. II OSK 1687/07, Lex nr 470931, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2008 r., sygn. IV SA/Wa 993/08, Lex nr 515297).

Słuszny jest również zarzut dotyczący punku II odmowy uzgodnienia projektu planu z powodu braku zapisu, że lokalizacja urządzeń reklamowych i szyldów skierowanych do użytkowników drogi ekspresowej [...] mogących rozpraszać ich uwagę możliwa jest wyłącznie za zgodą i na warunkach podanych przez zarządcę drogi ekspresowej

Analiza treści przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie daje podstaw do przyjęcia, aby gmina uzależniała możliwość dokonania określonych czynności, przewidzianych w ustaleniach planu, od uzyskania zgody, dokonania uzgodnienia, zgodnie z warunkami i zasadami, udzielanymi przez podmioty takie jak: np. zarządca drogi.

Ustawa ta określa ogólne ramy tworzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Ramy te tworzą również definicje zawarte w tej ustawie. Gdyby wolą ustawodawcy było przyznanie organowi planistycznemu uprawnienia do modyfikacji definicji ustawowych w akcie prawa miejscowego, to uprawnienie takie zawarte zostałoby wyraźnie w ustawie lub rozporządzeniu wykonawczym.

Przepisy dotyczące uzgodnienia obowiązują niezależnie od planu miejscowego i dlatego GDDKiA nie może żądać wprowadzanie zapisu o konieczności dokonania uzgodnienia w planie.

Powtórzenie regulacji ustawowych lub ich modyfikacja w akcie prawa miejscowego jest niedopuszczalne, gdyż trzeba się liczyć z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 479/11)

Odnosząc się do punktu III odmowy i obowiązku wyznaczenia i uwzględnienia zasięgu negatywnego oddziaływania drogi ekspresowej [...] to wskazać należy, że wyliczenie w art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym materii podlegających regulacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma charakter enumeratywny, a tym samym wyklucza dopuszczalność określania przedmiotu regulacji przez radę gminy. Rada gminy jest związana granicami przedmiotowymi wyznaczonymi przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i samodzielnie może określać treść regulacji objętej planem wyłącznie w granicach ustawowego upoważnienia zawartego w art. 15 powyższej ustawy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 915/10). GDDKiA żąda od gminy wprowadzenia zapisów nie wskazanych w powyższym art. 15 ustawy.

Odmowa uzgodnienia projektu planu miejscowego w przedłożeniu określonym przez organy gminy, w trybie art. 17 pkt 7 lit. d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest dopuszczalna zatem tylko wtedy, gdy jest uzasadniona obowiązującymi przepisami prawa. Rolą organu uzgadniającego jest więc wykazanie, do naruszenia jakiego przepisu prawa doszło przy ustalaniu treści planu. W przeciwnym razie tworzenie planu miejscowego przez organy gminy, jako aktu prawa miejscowego, którego ustalenia - stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, byłoby ograniczone wolą innych organów i jednostek organizacyjnych, nie zawsze znajdującą uzasadnienie w prawie powszechnie obowiązującym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 6 października 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 837/08).

Wobec powyższego Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2013 r. oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z [...] października 2103 r. r. nie wskazują na podstawy prawne uzasadniające zawarte w nich rozstrzygnięcia odmowne, co narusza art. 17 pkt 7 lit. d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

W zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ uwzględni wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku.