Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia S. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1053/17 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do powrotu oraz zakazu ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen postanawia: oddalić zażalenie

S. K. (dalej jako skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do powrotu oraz zakazu ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen.

Wraz ze skargą złożono wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący reprezentowany przez pełnomocnika podniósł, że wykonanie zaskarżonej decyzji pozbawi go możliwości osobistego uczestnictwa w postępowaniu sądowym, co skutecznie ograniczyłoby jego prawa. Wskazał również, że termin wyznaczony na dobrowolne opuszczenie Rzeczypospolitej Polskiej jest zbyt krótki i niewystarczający do załatwienia wszystkich formalności, a wywołane skutki prawne i faktyczne spowodują trudną dla niego zmianę rzeczywistości.

Postanowieniem z dnia 30 czerwca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 30 października 2017 r., sygn. akt II OZ 1284/17, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania wskazując, że Sąd I instancji powinien ocenić czy przedstawione okoliczności uzasadniają wstrzymanie wykonywania zaskarżonej decyzji przy uwzględnieniu charakteru postępowania sądowoadministracyjnego.

Ponownie rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, w warunkach związania wykładnią przyjętą w powyższym postanowieniu NSA, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 1 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1053/17 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze podstawy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji zawarte w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej jako P.p.s.a.) Sąd wskazał, że sam fakt zobowiązania skarżącego do powrotu do kraju pochodzenia i zakazu ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz innych państw obszaru Schengen, nie może stanowić przesłanki uzasadniającej wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Niewątpliwie łączy się to z koniecznością opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu. Nie oznacza to jednak automatycznie powstania szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, którym zapobiec może wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Nie można BOWIEM przyjąć, że sam charakter decyzji, która wiąże się z koniecznością opuszczenia kraju przez cudzoziemca uzasadnia jej wstrzymanie. Możliwości takiej ustawodawca nie przewidział stawiając wymóg, by to strona uprawdopodobniła przesłanki wskazane w art. 61 § 3 P.p.s.a. W sprawie tego rodzaju, co poddana kontroli Sądu, istnienia tych przesłanek nie można domniemywać.

Sąd wskazał, że to na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania, że w jego zindywidualizowanej sytuacji wykonanie decyzji może spowodować powstanie dla niego znacznej szkody lub wywołać trudne do odwrócenie skutki. Sąd ma obowiązek zbadać, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Okoliczności wskazane we wniosku muszą mieć charakter konkretny i zindywidualizowany, pozwalający ustalić, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do danego wnioskodawcy.

Mając na uwadze argumentację zawartą we wniosku o wstrzymanie Sąd I instancji stwierdził, że sam fakt zobowiązania skarżącego do powrotu do kraju pochodzenia i zakaz ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz innych państw obszaru Schengen niewątpliwie łączy się z koniecznością opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu i wymusza zmianę planów na życie, ale nie oznacza automatycznie powstania szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, którym zapobiec może wstrzymanie wykonalności zaskarżonego aktu. Uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania takiej decyzji jest możliwe, jeśli strona wykaże, że zmiana w jej życiu osobistym, w tym rodzinnym, jaka nastąpi wskutek powrotu do kraju pochodzenia i zakazu ponownego wjazdu na terytorium Polski oraz innych państw obszaru Schengen, będzie miała charakter znacznej szkody lub wywoła trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., czego skarżący nie uczynił.

Sąd zauważył, że brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie doprowadzi do naruszenia jego praw podmiotowych. W niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnymi skarżący jest reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem, co – w powiązaniu ze specyfiką tego postępowania, które nie wymaga osobistego udziału strony na rozprawie i zasadą orzekania na podstawie akt sprawy (art. 107 i art. 133 § 1 P.p.s.a.) - wyklucza przyjęcie, że do zapewnienia stronie prawa do sądu konieczne jest orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Ustawodawca nie przewidział automatycznego stosowania ochrony tymczasowej, w sytuacji kiedy przedmiotem zaskarżenia jest rozstrzygnięcie, które wiąże się z opuszczeniem kraju przez cudzoziemca.

Zdaniem Sądu, skarżący w złożonym wniosku nie uprawdopodobnił, że wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, a tym samym, że zachodzi konieczność zastosowania żądanej przez niego ochrony tymczasowej.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowienia zarzucił naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez:

- uznanie, że sąd administracyjny nie jest zobligowany z urzędu do oceny istnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, gdy strona złożyła wniosek o jej wstrzymanie, a także, że to stronę wnioskującą w całości obciąża udowodnienie ich zaistnienia, w sytuacji, gdy sąd administracyjny w granicach badania danej sprawy powinien samodzielnie stwierdzić, czy ziściły się przesłanki do wstrzymania zaskarżonej decyzji,

- uznanie, że wykonanie zaskarżonej decyzji nie wiąże się z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla skarżącego w sytuacji, gdy opuszczenie przez skarżącego granic Rzeczypospolitej Polskiej spowoduje utratę dotychczasowego zatrudnienia, miejsca zamieszkania, a tym samym naruszy to przysługujące skarżącemu prawo do ochrony życia prywatnego.

W uzasadnieniu wskazano, że sąd rozpoznając wniosek o wstrzymanie powinien brać pod uwagę wszystkie istotne w tej materii okoliczności, nawet te nie podniesione we wniosku, o ile są możliwe do wyinterpretowania na podstawie akt sprawy. Wystarczy uprawdopodobnić, że występują przesłanki z art. 61 § 3 P.p.s.a.

Skarżący dowodzi, że przymusowe opuszczenie przez skarżącego terytorium Polski przed prawomocnym rozstrzygnięciem jego sprawy przez sądy administracyjne pozbawiłoby go udziału w postępowaniu sądowym. W przypadku uwzględnienia skargi udzielona ochrona sądowa okazałaby się iluzoryczna.

Skarżący wskazuje się, że w razie wykonania decyzji a następnie uchylenia jej przez sąd skarżący nie będzie miał możliwości odwrócenia działań, które zmuszony był podjąć w związku z rozstrzygnięciem. Wykonanie decyzji spowoduje poważne i nieodwracalne skutki dla skarżącego z uwagi na zapewnienie ochrony jego życia prywatnego. Podkreślił, że całość powiązań społecznych pomiędzy migrantami a społecznością, w której żyją jest częścią koncepcji życia prywatnego w rozumieniu art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Wnioskodawca przebywał stale w Polsce od 2014 r. do czasu wydania zaskarżonej decyzji. Tutaj posiada on swoje centrum życiowe, w tym stałe i systematyczne źródło dochodu. Zwieńczeniem jego dążeń w zakresie ustabilizowania swojej sytuacji materialno-bytowej stanowić ma przyjazd oraz osiedlenie się w Polsce jego rodziny. W kontekście tego podnosi się, że skarżący nawiązał z Polską bardzo silne więzi społeczne, kulturowe i życiowe. Z tym krajem wiąże on przyszłość własną jak i członków swojej rodziny. Czasowe opuszczenie przez wnioskodawcę jego terytorium może osłabić te więzi, zwłaszcza w zakresie uzyskania zatrudnienia oraz miejsca zamieszkania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zaznaczyć, że zaskarżone postanowienie WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2017 r. odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji zapadło w warunkach związania tego sądu postanowieniem NSA z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OZ 1284/17 na podstawie art. 190 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez NSA. Wykładnia prawa polega na ustaleniu znaczenia przepisów prawa. Znaczenie nadane przepisom prawa przez NSA jest jedynym słusznym nawet gdyby organ i sąd orzekający w tej sprawie miały odmienne stanowisko.

NSA w wydanym w tej sprawie postanowieniu stwierdził, że wnioskodawca w swoim wniosku o wstrzymanie nie wykazał okoliczności świadczących o zaistnieniu przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a., a zatem Sąd I instancji nie miał podstaw do udzielenia ochrony tymczasowej, co jednak uczynił. Wskazano, że za wstrzymaniem nie przemawia konieczność osobistego udziału cudzoziemca w postępowaniu sądowym albowiem ma ustanowionego pełnomocnika. Przesłanką wstrzymania określoną według kryteriów z art. 61 § 3 P.p.s.a. nie będzie okoliczność przymusowego opuszczenia terytorium Polski bowiem zdarzenie takie automatycznie nie wywołuje zagrożenia w postaci znacznej szkody ani też trudnych do odwrócenia skutków.

Ponownie rozpoznając wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania decyzji zobowiązującej go do powrotu i zakazującej mu ponownego wjazdu na terytorium RP i innych państw obszaru Schengen Sąd I instancji musiał uwzględnić ocenę prawną dokonaną przez NSA. Był nią związany i nie mógł jej pominąć wydając zaskarżone postanowienie.

Analiza treści zaskarżonego postanowienia potwierdza, że Sąd I instancji zastosował się do oceny prawnej dokonanej w niniejszej sprawie przez NSA, czego wynikiem była odmowa wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Nie można zatem czynić Sądowi I instancji zarzutów, że zastosował się do wykładni prawa przedstawionej w postanowieniu NSA. Wynikiem tego była odmowa uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W ocenie NSA rozpoznającego zażalenie, Sąd I instancji właściwie przyjął (realizując pogląd NSA), że wniosek cudzoziemca o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie wskazuje okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę jego uwzględnienia na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a.

Sąd I instancji prawidłowo uznał, że z uwagi na charakter postępowania przed sądami administracyjnymi, które zasadniczo nie wymaga osobistego udziału stron i tylko wyjątkowo przewiduje możliwość przeprowadzenia dowodów z dokumentów, prawo do sądu zostanie skarżącemu zapewnione gdyż jego interesy podczas jego nieobecności w Polsce będzie reprezentował ustanowiony przez niego profesjonalny pełnomocnik - adwokat B. M. Nie zachodzi zatem obawa, że podczas jego nieobecności w Polsce dojdzie do naruszenia jego praw jako strony postępowania. Na straży przestrzegania praw strony będzie stał profesjonalny pełnomocnik, którego wybrał i ustanowił skarżący. Zatem brak osobistego udziału w postępowaniu wywołanym skargę nie spowoduje ani znacznej szkody ani trudnych do odwrócenia skutków dla skarżącego i jego sytuacji prawnej.

Sąd I instancji słusznie uznał, podzielając tym samym ocenę NSA, że okoliczność przymusowego opuszczenia Polski i zakaz ponownego wjazdu na terytorium RP lub innych państw obszaru Schengen sama w sobie, niejako automatycznie, nie stanowi o powstaniu w sytuacji skarżącego okoliczności, które świadczyłyby o niebezpieczeństwie wyrządzenia mu znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków. Oczywiście wyjazd taki powoduje opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu, niemożność kontynuowania stosunku pracy oraz tymczasowe zerwanie stosunków gospodarczych, społecznych czy kulturalnych z dotychczasowym miejscem pobytu ale jest to obiektywny i normalny skutek takiego zachowania. Niewątpliwie zerwanie stosunków z otoczeniem gdzie funkcjonowało się dłuższy czas (kilka lat) jest utrudnieniem dla zobowiązanego do powrotu ale nie ma w tym szczególnego zagrożenia, bynajmniej skarżący nie przedstawia argumentów przemawiających za takimi twierdzeniami. Skarżący wskazuje na krótki czas na dobrowolne opuszczenie Polski, w którym to okresie nie załatwi wszystkich formalności związanych z opuszczeniem Polski, a natychmiastowe jednostronne rozwiązanie stosunku pracy z pracodawcą narazi go na odpowiedzialność.

Zdaniem NSA, taka argumentacja jest zbyt lakoniczna i ogólna aby stanowić podstawę do wstrzymania. Nie wiadomo, jakie konsekwencje dla sytuacji prawnej czy faktycznej skarżącego wywoła w jego wyjazd. Sąd nie jest zobowiązany do poszukiwania takich okoliczności. W interesie wnioskodawcy jest przedstawić takie okoliczności i dowody źródłowe na ich poparcie by wywołać przekonanie (uprawdopodobnić) Sądu, iż z uwagi na jego indywidualną sytuację należy wstrzymać wykonanie decyzji o powrocie. W niniejszej sprawie tego zabrakło. Rozwiązanie stosunku pracy z dotychczasowym pracodawcą, doprowadzenie własnych spraw do stanu zgodnego z prawem dotyczy każdej osoby wyjeżdżającej właściwie dbającej o swoje sprawy. Sąd miał zbyt mało danych, które dałyby podstawy do twierdzeń, że skarżący rozwiązując stosunek pracy i opuszczając Polskę naraziłby się na określone szkody czy doprowadził do powstania trudnych do odwrócenia skutków. W złożonym przy skardze wniosku w istocie nie wykazał w żaden sposób, że wyjazd doprowadzi do powstania przesłanek wstrzymania z art. 61 § 3 P.p.s.a. W związku z powyższym Sąd I instancji prawidłowo uznał, że nie było podstaw do udzielenia ochrony tymczasowej, gdyż nie zostały one w jakikolwiek sposób wykazane.

W ocenie NSA, zarzuty zażalenia nie zasługują na uwzględnienie. Wbrew temu co podnosi skarżący we wniosku o wstrzymanie to on jako zainteresowany udzieleniem mu ochrony na czas trwania procesu ma obowiązek wykazać w czym należy upatrywać ustawowych przesłanek wstrzymania. Sąd może z urzędu formułować oceny w tym zakresie ale tylko wówczas gdy ma ku temu podstawy np. charakter sprawy wskazuje na zaistnienie przesłanek wstrzymania czy z akt sprawy wynika okoliczność, którą można uznać za postawę wstrzymania. Jak już wyżej była mowa opuszczenie miejsca dotychczasowego pobytu automatycznie nie powoduje zagrożeń z art. 61 § 3 P.p.s.a. Gdyby skarżący takowe wskazał we wniosku Sąd miałby podstawy do rozważań w tym zakresie. Niemniej jednak okoliczności świadczące o konieczności zapewnienia skarżącemu ochrony tymczasowej nie zostały przez niego wykazane.

Chybione jest także twierdzenie, że wstrzymanie wykonania z art. 61 § 3 P.p.s.a. uzasadnia potrzeba ochrony życia prywatnego. Zerwanie powiązań ze społeczeństwem kraju, w którym się przebywa, zakończenie zatrudnienia w miejscu swego pobytu czy konieczność przeprowadzki z dotychczasowego miejsca zamieszkania zasadniczo może rodzić zarówno szkody jak i trudne do odwrócenia skutki. Należy jednak je odnieść do indywidualnej sytuacji skarżącego, czego w analizowanym wniosku zabrakło. Bez tego skonkretyzowania należałoby każdej osobie zobowiązanej do powrotu udzielać ochrony tymczasowej co kłóci się z wyjątkowym charakterem tej instytucji prawnej. Same przesłanki wstrzymania potwierdzają, że musi nastąpić szczególna sytuacja (znaczna szkoda a nie zwykła szkoda, trudne do odwrócenia skutki a nie normalne skutki decyzji). Należy zauważyć, że także w zażaleniu bardzo ogólnie przytacza się okoliczności potwierdzające potrzebę ochrony życia prywatnego skarżącego. Kilkuletni pobyt w Polsce, wykonywanie pracy, zamieszkiwanie w Polsce czy plany związane ze sprowadzeniem rodziny do Polski mogą odnosić się do wielu osób przebywających w Polsce. Takie argumenty, w razie zobowiązania do wyjazdu z kraju, w żaden sposób nie przesądzają o szczególnej pozycji zobowiązanego. Tym samym nie można na tej podstawie wywodzić zaistnienia zagrożeń wskazanych w art. 61 § 3 P.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny zawartych w powołanym przepisie przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Należy podkreślić, że ciężar dowodu w zakresie wykazania wymienionych w art. 61 § 3 P.p.s.a. okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, spoczywa na wnioskodawcy. Do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest wystarczające samo twierdzenie strony o istnieniu tych niebezpieczeństw. Stawiane twierdzenia należy uzasadnić stosownymi okolicznościami. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Powinno ono wskazywać na konkretne okoliczności powodujące, że wykonanie aktu lub czynności będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej spowoduje w stosunku do wnioskodawcy wystąpienie jednej lub obu przesłanek określonych w art. 61 § 3 P.p.s.a.

W niniejszej sprawie ze złożonego wniosku o wstrzymanie nie wynikało, że deportowanie skarżącego uzasadnia wstrzymanie zaskarżonej decyzji, co właściwie ocenił i uzasadnił Sąd I instancji.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. i art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.