II GSK 975/08 - Wyrok

Data orzeczenia	2009-05-27	
Data wpływu	2008-10-23	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Kisielewicz /przewodniczący/
Jan Bała /sprawozdawca/
Maria Jagielska	
Symbol z opisem	6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych	
Hasła tematyczne	Telekomunikacja	
Sygn. powiązane	VI SA/Wa 587/08	
Skarżony organ	Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800; art. 56 ust. 3 pkt 2 i 3 oraz 5 - 8, art. 60, art. 201 ust. 3 pkt 3, art. 209 ust. 1 pkt 4; Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1964 nr 16 poz 93; art. 384 § 1, art. 384(1), art. 385; Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 587/08 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie usług telekomunikacyjnych 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od P. S.A. w W. na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 587/08, oddalił skargę P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE) z dnia [...] stycznia 2008 r., Nr [...] w przedmiocie usług telekomunikacyjnych, w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 zaskarżonej decyzji oraz odrzucił skargę w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 tej decyzji.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.

Prezes UKE w dniach od 12 października 2006 r. do 27 października 2006 r. przeprowadził w P. S.A. kontrolę, w celu zbadania przestrzegania w okresie od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia 12 października 2006 r. przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. − Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), określających obowiązki dostawcy usług względem użytkowników końcowych, w zakresie zawierania umów o świadczenie usług telekomunikacyjnych. W wyniku kontroli ustalono, że zawierane przez P. S.A. z abonentami umowy o świadczenie publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych nie zawierały wszystkich postanowień wymaganych zgodnie z art. 56 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego. W protokole kontroli z dnia 23 listopada 2006 r. stwierdzono nieprawidłowości, polegające na braku w wyżej określonych umowach postanowień dotyczących: informacji o zakresie świadczonych usług, w tym danych o czasie oczekiwania na przyłączenie do sieci lub terminie rozpoczęcia świadczenia usług telekomunikacyjnych, zakresu obsługi serwisowej, warunków przedłużenia i rozwiązania umowy, wysokości kar umownych w przypadku niewykonania lub nienależytego wykonania usługi telekomunikacyjnej, trybu postępowania reklamacyjnego, informacji o możliwości rozwiązania sporu w drodze mediacji lub poddania go pod rozstrzygnięcie sądu polubownego.

W zaleceniach pokontrolnych z dnia 26 lutego 2007 r. Prezesa UKE, P. S.A. została wezwana do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W wyniku otrzymanych zaleceń spółka dokonała zmiany treści stosowanych umów o świadczenie usług telekomunikacyjnych poprzez dopisanie na pierwszej stronie umowy odesłania w zakresie składników umowy wymaganych przez art. 56 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego do treści załączonego do umowy Regulaminu. Spółka w wyjaśnieniach złożonych w pismach z dnia 3 września 2007 r. oraz z dnia 3 października 2007 r. stwierdziła, że podjęte w kwietniu 2007 r. działania stanowiły wykonanie dyspozycji art. 56 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego, a tym samym usunięte zostały przez spółkę nieprawidłowości wykazane w zaleceniach pokontrolnych.

Prezes UKE w protokole powtórnie przeprowadzonej kontroli stwierdził jednak, iż P. S.A. zmieniając w ten sposób treść umów nie wykonała zaleceń pokontrolnych. Konsekwencją tego było wszczęcie postępowania w przedmiocie nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oraz nałożenia kary pieniężnej.

W dniu [...] grudnia 2007 r. Prezes UKE wydał decyzję nr [...] nakazującą P. S.A. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, polegających na braku w treści zawieranych umów o świadczenie usług telekomunikacyjnych postanowień, wymaganych zgodnie z art. 56 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego − w terminie do dnia 1 lutego 2008 r. oraz nałożył na P.S.A. karę pieniężną.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Prezes UKE uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt 1 sentencji decyzji i w tym zakresie orzekając co do istoty sprawy nadał mu brzmienie "nakazuję P. S.A. z siedzibą w W. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, polegających na braku w treści zawieranych umów o świadczenie usług telekomunikacyjnych postanowień, wymaganych zgodnie z art. 56 ust. 3 pkt 2 i 3 oraz 5-8 Prawa telekomunikacyjnego, w terminie do dnia 1 maja 2008 r.", a w pkt 2 w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż wydając na podstawie art. 201 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego decyzję nakładającą obowiązek usunięcia nieprawidłowości, Prezes UKE może jednocześnie w tej decyzji wymierzyć adresatowi karę pieniężną, o ile przedmiot naruszenia został objęty przepisami art. 209 tej ustawy. Art. 201 ust. 3 pkt 3 oraz art. 209 ust. 1 pkt 4 Prawa telekomunikacyjnego są w tym przypadku łącznie podstawą prawną decyzji, która do jednego stanu faktycznego sprawy − wywołującego dwa skutki w zakresie Prawa telekomunikacyjnego − ustala te skutki poprzez wskazanie dwóch rozstrzygnięć: nakazu usunięcia stwierdzonych naruszeń i nałożenia kary pieniężnej. Zaskarżona decyzja zawiera jednocześnie uzasadnienie uwzględniające przesłanki zastosowania obu rozstrzygnięć. Ewentualne zmiany decyzji w zakresie pkt 1 nie spowodują natomiast komplikacji w zakresie orzekania przez Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów w części dotyczącej rozstrzygnięcia o karze pieniężnej, czyli pkt 2 sentencji decyzji, gdyż zakres orzekania przez ten Sąd oraz przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest odmienny i został precyzyjnie określony zarówno w przepisach, jak i w decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r.

Odnosząc się zaś do argumentacji skarżącej, że wymóg wpisania do treści umów zawieranych z abonentami postanowień wymaganych przez art. 56 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego powoduje sytuację "dyskryminacji" użytkowników usług przedpłaconych, organ wskazał, że w przypadku umów zawieranych poprzez dokonanie czynności faktycznych zobowiązanie użytkownika nie zawiera obowiązku uiszczania ustalonej kwoty pieniężnej - abonamentu przez określony czas. W tych warunkach ustawodawca inaczej określa obowiązki dostawcy usług telekomunikacyjnych zawierającego tego typu umowy, aniżeli w przypadku umów zawieranych w formie pisemnej.

Organ podkreślił, iż ustawodawca wyróżnił w art. 56 i art. 60 Prawa telekomunikacyjnego, minimalne wymagania treści umowy o świadczenie usług telekomunikacyjnych oraz regulaminu, które kształtują łącznie stosunek prawny wiążący dostawcę usług telekomunikacyjnych i użytkownika tych usług. Praktyka powoływania się w umowie na stosowne postanowienia Regulaminu, zamiast ich przytoczenie w treści umowy była zdaniem Prezesa UKE wynikiem dowolnej i sprzecznej z prawem decyzji spółki. Niedopuszczalne było, z punktu widzenia porządku prawnego, decydowanie przez strony umowy o świadczenie usług telekomunikacyjnych o tym, co się ma w niej znaleźć, skoro ustawodawca uregulował tę kwestię w sposób imperatywny.

Na wstępie uzasadnienia wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r., wydanego po rozpoznaniu skargi P. S.A. na decyzję Prezesa UKE, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. podał, że rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 decyzji Prezesa UKE z dnia [...] stycznia 2008 r. (utrzymujące w mocy decyzję Prezesa UKE z dnia [...] grudnia 2007 r. w części dotyczącej nałożenia na skarżącą kary pieniężnej) nie podlegało kognicji sądu administracyjnego, zgodnie bowiem z art. 206 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego od decyzji w sprawach o nałożeniu kary przysługuje odwołanie do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. W związku z powyższym skarga w tym zakresie podlegała odrzuceniu.

Z uwagi na brzmienie art. 201 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego, zawarcie przez organ w jednej decyzji dwóch rozstrzygnięć, odnośnie nakazania P. S.A. usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oraz nałożenia na P. S.A. kary pieniężnej, nie stanowiło w ocenie Sądu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Organ nie miał obowiązku prowadzić dwóch odrębnych postępowań administracyjnych, mimo że dla rozstrzygnięć tych ustawodawca przewidział dwa różne tryby odwoławcze. Zdaniem Sądu organ powołał w podstawie prawnej decyzji odpowiednie przepisy, które stanowiły podstawę takiego rozstrzygnięcia, tj. art. 201 ust. 3 w zw. z art. 209 ust. 1 pkt 4 i art. 210 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego.

W ocenie Sądu organ, nakazując P. S.A. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, dokonał prawidłowej wykładni art. 56 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego, określającego minimalne wymagania treści umowy o świadczenie usług telekomunikacyjnych. W art. 60 Prawa telekomunikacyjnego wskazane zostały natomiast niezbędne elementy regulaminów, którymi dostawcy publicznie dostępnych usług muszą się posługiwać, a które są dostarczane abonentom wraz z umową o świadczenie publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych. Z treści powyższych przepisów Sąd wywiódł, że pewne elementy stosunku prawnego powinny być określone zarówno w umowie, jak i w regulaminie, zaś powtórzenie tych samych postanowień w obydwu dokumentach, zgodnie z art. 56 ust. 3 i art. 60 Prawa telekomunikacyjnego, jest obowiązkiem dostawcy publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych. Sąd pierwszej instancji podał, że zawarcia w treści dokumentu obejmującego umowę jedynie adnotacji odsyłającej do regulaminu, w zakresie postanowień umownych, których zamieszczenie w umowie jest wymagane przez przepisy Prawa telekomunikacyjnego, nie można, jak słusznie przyjął organ, uznać za wykonanie obowiązku ustanowionego w art. 56 ust. 3 pkt 2-3 i 5-8 tej ustawy.

Zdaniem Sądu, wobec treści art. 56 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego nie znajduje uzasadnienia odwoływanie się w stanie faktycznym niniejszej sprawy do szczególnego sposobu zawierania umów o świadczenie usług przewidzianego w Prawie telekomunikacyjnym poprzez dokonanie czynności faktycznej tzw. usług przedpłaconych. Przepis art. 56 ust. 3 powyższej ustawy nie ma bowiem zastosowania do tych umów, lecz dotyczy wyłącznie umów zawieranych w formie pisemnej.

Projektowana zmiana treści art. 56 ustawy Prawo telekomunikacyjne, na którą powołała się skarżąca, a która ma służyć wyeliminowaniu dotychczasowych powtórzeń w zakresie informacji, które powinny być określone w umowie i w regulaminie, potwierdza w ocenie Sądu słuszność stanowiska organu, iż w obowiązującym stanie prawnym istnieje obowiązek zamieszczania pewnych danych zarówno w umowie o świadczenie publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, jak i w regulaminie i nie ma możliwości odsyłania w tym zakresie w umowie do uregulowań zawartych w regulaminie.

Nadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ słusznie przyjął, iż nie stanowi warunku uznania, że doszło do naruszenia przepisu art. 56 ust. 3 pkt 2-3 i 5-8 Prawa telekomunikacyjnego fakt, że w określonym stanie faktycznym sprawy został naruszony interes abonenta. Organ nie miał obowiązku udowadniania powyższej okoliczności, gdyż nie stanowiła ona przesłanki prawnej wydania decyzji.

Reasumując, Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu zawarte w pkt 1 decyzji należy uznać za prawidłowe, zgodne z przepisami prawa obowiązującymi w dacie orzekania przez Prezesa UKE, a uzasadnienie decyzji za spełniające wymogi art. 107 § 3 k.p.a. i odnoszące się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Od powyższego wyroku P. S.A. złożyła skargę kasacyjną, zaskarżając to orzeczenie w części (tj. w zakresie pkt 1 wyroku) oddalającej skargę na decyzję Prezesa UKE z dnia [...] stycznia 2008 r., uchylającą i zmieniającą pkt 1 sentencji decyzji Prezesa UKE z dnia [...] grudnia 2007 r.

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 56 ust. 3 pkt 2 i 3 oraz 5−8 oraz art. 60 Prawa telekomunikacyjnego, poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że przepisy te wymagają powtórzenia w dokumencie (formularzu) umowy o świadczenie usług telekomunikacyjnych oraz w regulaminie świadczenia usług telekomunikacyjnych tych samych postanowień;

2) art. 201 ust. 3 w zw. z art. 56 ust. 3 pkt 2 i 3 oraz 5−8 oraz art. 60 Prawa telekomunikacyjnego, poprzez jego błędne zastosowanie (z uwagi na niewłaściwą wykładnię art. 56 ust. 3 pkt 2 i 3 oraz 5−8 oraz art. 60 Prawa telekomunikacyjnego − przedstawione jako zarzut w pkt 1), polegające na przyjęciu, że:

a) prawidłowe wykonanie art. 56 ust. 3 pkt 2 i 3 i pkt 5−8 oraz art. 60 Prawa telekomunikacyjnego wymaga powtórzenia w dokumencie (formularzu) umowy o świadczenie usług telekomunikacyjnych oraz w regulaminie świadczenia usług telekomunikacyjnych tych samych postanowień,

b) przepisy art. 56 ust. 3 oraz art. 60 Prawa telekomunikacyjnego nie służą ochronie interesów abonentów,

c) skarżąca nie wykonała obowiązków informacyjnych wobec abonentów w zakresie zagadnień wskazanych w art. 56 ust. 3 pkt 2 i 3 oraz pkt 5−8 Prawa telekomunikacyjnego, a w wyniku tego − stwierdzenie, iż po stronie skarżącej nie doszło do wykonania zaleceń pokontrolnych określonych odrębnym aktem administracyjnym, czego konsekwencją było wydanie przez Prezesa UKE decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości, które nie mają miejsca.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. (poprzez błędne niezastosowanie), w zw. z art. 104 § 1 i 2 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a także art. 151 p.p.s.a. (poprzez błędne zastosowanie) − polegające na oddaleniu skargi w zakresie pkt 1 sentencji zaskarżonej decyzji Prezesa UKE, pomimo przesłanki do jej uwzględnienia w zakresie pkt 1 sentencji, tj. przesłanki naruszenia przy wydaniu decyzji przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a polegało na:

(i) prowadzeniu przez organ jednego postępowania administracyjnego w dwóch sprawach administracyjnych;

(ii) wydaniu jednej decyzji administracyjnej dotyczącej dwóch spraw administracyjnych.

Powyższe stanowi również o dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 201 ust. 3 w zw. z art. 209 ust. 1 pkt 4 Prawa telekomunikacyjnego (naruszenie prawa materialnego), a w wyniku tego o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. poprzez błędne niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Wobec powyższego, spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części obejmującej pkt 1 i przekazanie sprawy WSA w W. do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zaś w przypadku, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż nie zachodzi w niniejszej sprawie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skarżąca w zw. z art. 188 p.p.s.a. alternatywnie wniosła o zmianę pkt 1 zaskarżonego wyroku w ten sposób, że uchylony zostanie pkt 1) decyzji Prezesa UKE z dnia [...] stycznia 2008 roku oraz pkt 1) decyzji Prezesa UKE z dnia [...] grudnia 2007 roku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczącego zarzutu naruszenia art. 145 § 1 lit. c/ i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 104 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 201 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego spółka podała, że nie można przyjąć, by jedna decyzja mogła rozstrzygać dwie sprawy administracyjne. Prezes UKE wydał tymczasem decyzję, którą rozstrzygnął dwie sprawy administracyjne, nakładając obowiązek usunięcia stwierdzonych naruszeń prawa oraz zapłaty określonej kwoty pieniężnej, które to obowiązki są pod względem materialnoprawnym odrębne, gdyż wiążą się z wykonaniem przez zobowiązaną stronę odmiennych czynności.

Jeżeli organ wydaje jedną decyzję administracyjną, w której zawiera rozstrzygnięcia w dwóch sprawach administracyjnych, wówczas mogą zdaniem spółki istnieć wątpliwości odnośnie tego, które fragmenty uzasadnienia dotyczą którego rozstrzygnięcia (której sprawy), zaś upadek jednej części decyzji na skutek wniesionego środka zaskarżenia powoduje upadek całości uzasadnienia, jako że brak jest podstaw do tego, by uznać, że pewne fragmenty uzasadnienia decyzji "wspólnego" dla obu spraw pozostają w mocy. Ta ostatnia sytuacja według strony jest równoznaczna z tym, że druga część decyzji administracyjnej (w drugiej sprawie) wprawdzie pozostaje w mocy, ale nie ma już właściwego dla siebie uzasadnienia, co stoi w oczywistej sprzeczności z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. i uniemożliwia kontrolę drugiej części decyzji (w drugiej sprawie) w przewidzianym dla niej trybie. Sytuacja taka zachodzi w niniejszej sprawie, wydając bowiem jedną decyzję administracyjną w dwóch sprawach, z jednym ("wspólnym") uzasadnieniem, organ spowodował, że ich byt stał się wzajemnie zależny w wyżej wskazany sposób.

P. S.A. podał, że w jego ocenie minimalny zakres treści umowy o świadczenie usług telekomunikacyjnych określony w art. 56 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego, podobnie jak treści regulaminu świadczenia usług, określony w art. 60 tej ustawy, ma służyć wyłącznie ochronie interesów abonenta w sferze prawa do informacji. Zdaniem skarżącej, umieszczone na odwrotnej stronie umowy, w regulaminie świadczenia usług, wyróżnione wytłuszczonym drukiem, postanowienia, regulujące kwestie wymienione w art. 56 ust. 3 pkt 2 i 3 oraz 5-8 Prawa telekomunikacyjnego, spełniają powyższy wymóg. Abonent, otrzymując sam dokument umowny wraz z regulaminem świadczenia usług (jako jedną kartkę papieru), nie doznaje − w związku z takim sposobem "rozmieszczenia" uregulowań − jakichkolwiek negatywnych konsekwencji. Z punktu widzenia regulacji ustawowej, obojętne zatem jest, w którym "fragmencie" dokumentacji regulującej stosunek prawny pomiędzy abonentem i dostawcą usług telekomunikacyjnych zostanie opisane dane zagadnienie.

WSA zarzucono, że nie odniósł się do argumentu nawiązującego do sytuacji użytkowników końcowych usługi przedpłaconej, w przypadku których nie funkcjonuje dokument umowy o świadczenie usług. Treść stosunku umownego wynika wyłącznie z regulaminu świadczenia usług telekomunikacyjnych. WSA stwierdził, że odwoływanie się do przykładu użytkowników usługi przedpłaconej nie miało znaczenia w sprawie, nie wyjaśnił jednak, dlaczego oraz nie wskazał przyczyny, dla której w przypadku użytkownika końcowego usługi przedpłaconej wystarczające jest jednokrotne wskazanie na jego uprawnienia, a w przypadku abonenta − niezbędne jest "zdublowanie" informacji.

Odnosząc się do interpretacji art. 56 ust. 3 i art. 60 Prawa telekomunikacyjnego, skarżąca zwróciła uwagę na kwestię zamierzonej nowelizacji ustawy w zakresie wymagań wynikających z tych przepisów. W wersji projektu nowelizacji, przewidywana jest zmiana art. 56 poprzez dodanie w nim ust. 5 w brzmieniu: "Dane, o których mowa w ust. 3 pkt 9-15, na podstawie wyraźnego postanowienia umowy, mogą być zawarte w regulaminie świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych". Powyższy projekt nowelizacji w wersji z dnia 11 kwietnia 2008 r. zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną dowodzi, iż za zbędne uznać należy powtarzanie tych samych informacji w formularzu umowy i w regulaminie.

W ocenie skarżącej, skoro brak było podstaw do stwierdzenia, iż powinna ona w sposób bezwzględny powtarzać w treści dokumentu obejmującego umowę te same postanowienia, które powinna zamieszczać w regulaminie świadczenia usług telekomunikacyjnych, nie było podstaw do wydania decyzji nakazującej skarżącej "usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości". Wobec powyższego, WSA w sposób nieprawidłowy oparł swoje rozstrzygnięcie na art. 201 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego.

Spółka wnosząca skargę kasacyjną podniosła też, że uzasadnienie prawne rozstrzygnięcia zostało dokonane bez uwzględnienia złożoności problematyki, jaka wynikła na gruncie sprawy. Zdaniem skarżącej, sposób uzasadnienia wyroku ograniczył stronie zaskarżającej wyrok możliwość ustalenia i odniesienia się do sposobu rozumowania składu orzekającego, a w konsekwencji ograniczył możliwość kontroli instancyjnej orzeczenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takich regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie oparta jest na obu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a.

W ramach drugiej podstawy kasacyjnej kasator wskazuje jako naruszony przepis art. 145 § 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 104 § 1 i 2 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. zarzucając, iż Sąd I instancji oddalił skargę, mimo że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia prawa, gdyż organ prowadził jedno postępowanie administracyjne w dwóch sprawach administracyjnych oraz wydał jedną decyzję administracyjną dotyczącą dwóch spraw administracyjnych. Dla skuteczności tego zarzutu niezbędne byłoby jednak wykazanie, iż Sąd I instancji zaakceptował ustalenia organu administracji, mimo, iż organ ten naruszył art. 104 § 1 i 2, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz że naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.). Tych okoliczności strona skarżąca jednak nie wykazała.

W świetle powyższych przepisów nie było żadnych przeszkód, aby organ prowadził równocześnie dwa postępowania administracyjne − jedno dotyczące usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, polegających na braku w treści zawieranych umów o świadczenie usług telekomunikacyjnych postanowień wymaganych zgodnie z art. 56 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego oraz drugie dotyczące nałożenia kary pieniężnej w związku z nieusunięciem w zakreślonym terminie nieprawidłowości w tym zakresie (art. 201 ust. 3 pkt 3 w związku z art. 209 ust. 1 pkt 4 Prawa telekomunikacyjnego). Z treści uzasadnienia zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji nie wynika też, aby z uwagi na pewne fragmenty "wspólnego" dla obu spraw uzasadnienia była w jakimkolwiek stopniu utrudniona kontrola legalności tej decyzji. Organ administracji wydając decyzje w powyższych sprawach powołał się na odrębne ustalenia faktyczne i podstawy prawne, przy czym mógł uznać, iż niewykonanie zaleceń pokontrolnych wpłynęło na obniżenie stopnia poinformowania użytkowników końcowych o przysługujących im prawach, a zatem decyzja dotycząca nałożenia kary pieniężnej była w pewnym sensie konsekwencją decyzji o nałożeniu obowiązków, które nie zostały wykonane w wyniku uprzedniej kontroli. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej obydwie sprawy administracyjne nie zostały rozstrzygnięte "jedną decyzją", gdyż w sensie materialnoprawnym zostały wydane dwie odrębne decyzje (jedna dotycząca nałożenia obowiązków, a druga dotycząca wymierzenia kary), przy czym okoliczność, iż w sensie formalnym zostały zawarte w jednej decyzji (piśmie) nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy.

Nie można też podzielić zarzutu skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżono wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, skoro Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przytoczył treść art. 56 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego, który stanowił podstawę rozstrzygnięcia i podał, jak ten przepis należy rozumieć.

Okoliczność zaś, iż strona skarżąca nie zgadza się z taką wykładnią omawianego przepisu, w żadnym przypadku nie uzasadnia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Art. 141 § 4 p.p.s.a. zawiera regulację, w ramach której ustawodawca określa, jakie elementy ma zawierać uzasadnienie wyroku, stwierdzając, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku sporządzane jest po wydaniu orzeczenia. Wobec tego wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tylko wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Tylko w takim przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy. Poza tym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jako dotyczący braku lub niedostatecznego rozwinięcia prawem przewidzianych składników uzasadnienia wyroku, nie jest skutecznym narzędziem podważania zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych dokonywanych przez organy administracji publicznej.

Również zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego nie mogą wywołać skutku w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej. W szczególności nie można podzielić zarzutu, iż Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 56 ust. 3 pkt 2 i 3 oraz 5−8 Prawa telekomunikacyjnego przez to, iż uznał za niewystarczające określenie wymogów określonych w tych przepisach wyłącznie w regulaminie świadczenia usług wydanym na podstawie art. 60 Prawa telekomunikacyjnego, zamiast wprost w umowie o świadczenie publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych (art. 56 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego). W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji mógł bowiem uznać, iż samo "odesłanie" w tej umowie do regulaminu świadczenia usług telekomunikacyjnych zawierającego m.in. wymogi z art. 56 ust. 3 pkt 2 i 3 oraz 5−8 Prawa telekomunikacyjnego, a także stwierdzenie w tym regulaminie, iż regulamin stanowi integralną część umowy, nie może stanowić realizacji obowiązków wynikających z treści art. 56 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego. Treść bowiem tego ostatniego przepisu jest jednoznaczna i "wymusza" bezpośrednie uwzględnienie w umowie o świadczenie usług wszystkich informacji ważnych z punktu widzenia użytkownika (odbiorcy) tych usług. Takiego rozumienia omawianego przepisu nie może zaś zmienić okoliczność, iż niektóre z tych obowiązków informacyjnych wymaganych umową pokrywają się z obowiązkami informacyjnymi zawartymi w regulaminie świadczenia usług. Wprawdzie nie ma przeszkód prawnych, aby umowa o świadczenie usług telekomunikacyjnych zawierała także załączniki w postaci regulaminów świadczenia takich usług, ale nie mogą one zastępować istotnych elementów umownych określonych w art. 56 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego, które powinny być uzgodnione na piśmie indywidualnie i bezpośrednio w dokumencie umownym. Tylko w takiej bowiem sytuacji jest miejsce na jednoznaczność zawartej umowy, która ma pierwszeństwo wobec wszelkiego rodzaju wzorców umownych, do których to wzorców zalicza się również regulamin świadczenia usług (art. 384 § 1 Kodeksu cywilnego).

W skardze kasacyjnej strona skarżąca mocno akcentuje okoliczność, iż zamieszczenie tylko w regulaminie obowiązków informacyjnych, do którego to regulaminu "odsyła" zawarta umowa, nie powoduje żadnych negatywnych skutków w zakresie ochrony interesów abonenta. Pomija jednak, iż w świetle art. 384 § 1 k.c. wzorzec umowy (regulamin) ustalony jest tylko przez jedną ze stron. Wiąże wprawdzie drugą stronę, jeżeli został jej doręczony przed zawarciem umowy, tym niemniej zgodnie z art. 385 k.c. w razie sprzeczności treści umowy ze wzorem umowy strony są związane jedynie umową. Ponadto wzorzec umowy (regulamin) może być wydany (a więc także zmieniony poprzedni regulamin) w trakcie trwania stosunku umownego i wiąże stronę, jeżeli nie wypowiedziała umowy w najbliższym terminie wypowiedzenia (art. 3841 k.c.). Oznacza to, że strona, której w trakcie trwania stosunku umownego zostanie doręczony nowy regulamin świadczenia usług, jednostronnie ustalony przez operatora, będzie tym regulaminem związana, jeżeli nie wypowie umowy w najbliższym terminie wypowiedzenia. Tak więc w praktyce sytuacja strony (abonenta), która ma zagwarantowane określone uprawnienia w samej umowie, jest niewątpliwie znacznie korzystniejsza od sytuacji, gdy te uprawnienia zostały określone wyłącznie w regulaminie na podstawie "odesłania" zawartego w umowie.

Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 tej ostatniej ustawy.