II SA/Gl 1492/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-20	
Data wpływu	2025-11-28	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Agnieszka Kręcisz-Sarna /sprawozdawca/
Artur Żurawik
Stanisław Nitecki /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 1130; art. 28; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Dz.U. 2023 nr 0 poz 1688; art. 64; Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (t.j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Starszy referent Renata Pacewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2026 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na uchwałę Rady Miasta Ruda Śląska z dnia 21 marca 2024 r. nr PR.0007.65.2024 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność § 34 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem [...] w części dotyczącej działek nr [...], nr [...], nr [...] obręb [...] wraz z załącznikiem graficznym w tym zakresie; 2) oddala skargę w pozostałym zakresie; 3) zasądza od Gminy Ruda Śląska na rzecz strony skarżącej kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Pismem z 29 września 2025 r. P. S.A. z siedzibą w W. (dalej "Skarżąca" lub "Spółka), reprezentowana przez radcę prawnego, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualny tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r. poz. 1436; dalej "u.s.g.") wniosła skargę na uchwałę Rady Miasta Ruda Śląska z dnia 21 marca 2024 r. nr PR.0007.65.2024 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Ruda Śląska – POŁUDNIE" – Etap I (Dz. U. Woj. Śląsk. z 2024 r. poz. 2722, dalej "Uchwała" lub "m.p.z.p.").

Skarżąca zaskarżyła Uchwałę w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do nieruchomości oznaczonych ewidencyjnie jako działki:

1) nr [...] obręb [...]

2) nr [...] obręb [...]

3) nr [...] obręb [...]

4) nr [...] obręb [...]

5) nr [...] obręb [...]

6) nr [...] obręb [...]

Zaskarżonej Uchwale, w zakresie objętym zaskarżeniem, Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "u.p.z.p.) obowiązującego na mocy art. 67 ust. 3 pkt 4 i art. 67 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw poprzez nadużycie władztwa planistycznego i przeznaczenie nieruchomości niezgodnie z treścią Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ruda Śląska, przyjętego przez Radę Miasta Ruda Śląska uchwałą nr PR.0007.79.2015 z dnia 24 marca 2015 r. (dalej "Studium");

2) art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym, na mocy art. 67 ust. 3 pkt 4 i art. 67 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. poprzez uchwalenie części m.p.z.p. niezgodnie ze Studium;

3) art. 3 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez nieuzasadnione względami interesu publicznego ograniczenie sposobu wykonywania użytkowania wieczystego Spółki, których możliwość zagospodarowania została faktycznie wykluczona bądź bezpodstawnie zmieniona, wbrew treści Studium.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności Uchwały w zaskarżonej części. Nadto wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W skardze zawarto również żądanie dopuszczenia i przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów:

1) wydruki z ksiąg wieczystych nr [...] i [...],

2) zaświadczenie Prezydenta Miasta Ruda Śląska z 25 czerwca 2024 r., znak [...],

3) zaświadczenie Prezydenta Miasta Ruda Śląska z 15 maja 2024 r., znak [...].

W uzasadnieniu skargi Skarżąca wyjaśniła, że posiada interes prawny w zaskarżeniu Uchwały, a następnie podała argumenty na poparcie wniesionych zarzutów.

Wykazując swój interes prawny wskazała, że od 2021 r. jest użytkownikiem wieczystym wymienionych wyżej działek, położonych w obszarze m.p.z.p., co potwierdzają wydruki z ksiąg wieczystych. Następnie podniosła, że działki te znajdują się na terenie, dla którego obowiązywało Studium. Przeznaczenie działek przewidziane w zaskarżonej Uchwale zostało istotnie zmienione w stosunku do przeznaczenia tych działek określonego w Studium.

Działki nr [...] i nr [...] w Studium znajdują się na obszarze oznaczonym symbolem 3K-IT i miały następujące przeznaczenie: a) podstawowe: tereny obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej, b) dopuszczalne: obiekty administracji i służące obsłudze funkcji podstawowej. Tymczasem m.p.z.p. dla tych nieruchomości przewiduje odmienne przeznaczenie, tj. 12ZP – tereny zieleni urządzonej z przeznaczeniem podstawowym pod zieleń urządzoną; ustala się przeznaczenie dopuszczalne jako urządzenia sportu i rekreacji.

Ustalenia m.p.z.p. nie są zatem zgodne z kierunkami określonymi w Studium, gdyż: 1) całkowicie eliminują możliwość realizacji urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej, stanowiących funkcję podstawową dla symbolu K-IT, 2) zastępują ją funkcją zieleni urządzonej, która w Studium nie występowała ani jako podstawowa, ani jako dopuszczalna, 3) zmieniają przeznaczenie terenu z technicznego o znaczeniu funkcjonalnym na teren rekreacyjny o charakterze ogólnodostępnym.

Jeśli chodzi o działkę nr [...] to w Studium znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem 3K-IT, zaś m.p.z.p. przewiduje dla niej przeznaczenie 76-KDW, tj. tereny dróg wewnętrznych z przeznaczeniem podstawowym pod drogi wewnętrzne. Nadto w myśl § 4 ust. 4 m.p.z.p. ustala się dla ww. terenów, za wyjątkiem terenów: ZWS, ZL, ZLd, WS, dopuszczenie elementów zagospodarowania niezbędnych dla poprawnego funkcjonowania terenów o ustalonych przeznaczeniach podstawowych i dopuszczalnych, w szczególności: a) miejsca do parkowania; b) dojazdy, dojścia; c) ciągi piesze, pieszo-rowerowe, rowerowe; d) zieleń urządzona; e) zieleń izolacyjna; f) infrastruktura techniczna, w tym na terenach ZWS; g) stacje ładowania pojazdów. Oznacza to istotną zmianę charakteru funkcjonalnego terenu – z terenu infrastrukturalnego (infrastruktura techniczna) na teren komunikacyjny (drogi wewnętrzne).

Odnosząc się do działek nr [...] i nr [...] Skarżąca wskazała, że w Studium znajdują się one na obszarze oznaczonym symbolem 3K-IT i 35K-MN. Przeznaczeniem podstawowym terenu 35K-MN są tereny mieszkaniowe i mieszkaniowo-usługowe zabudowy jednorodzinnej, przeznaczeniem równorzędnym – tereny zabudowy usługowej obejmujące usługi publiczne i komercyjne, zaś przeznaczeniem dopuszczalnym – tereny mieszkaniowe i mieszkalno-usługowe, zabudowa wielorodzinna – jako uzupełnienie zabudowy o tym charakterze. Zaś m.p.z.p. przewiduje dla działki nr [...] funkcję 76-KDW, zaś dla działki nr [...] – funkcję nr 12ZP. W rezultacie zaskarżona uchwała całkowicie zmieniła przeznaczenie tych działek – z terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej i infrastrukturalnej na tereny o charakterze komunikacyjnym i rekreacyjnym, pozbawione możliwości realizacji zabudowy kubaturowej.

W przypadku działki nr [...] w Studium oznaczona jest ona symbolem 35K-MN, zaś w m.p.z.p. symbolem 78KDD – tereny dróg publicznych klasy "dojazdowa" z przeznaczeniem podstawowym pod drogi publiczne klasy "dojazdowa". Takie ustalenie całkowicie eliminuje funkcję mieszkaniową i usługową, która w Studium określona jest jako podstawowa i równorzędna.

Wobec wyżej opisanych rozbieżności doszło – zdaniem Skarżącej – do przekroczenia granic władztwa planistycznego, co ujemnie przełożyło się na prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, bez należytego uzasadnienia, na przykład względami ochrony środowiska czy celami publicznymi, w sposób nieproporcjonalny.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Ruda Śląska (dalej "Organ"), w imieniu której działa Prezydent Miasta Ruda Śląska, reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Organ wyjaśnił, że przy uchwalaniu Studium i m.p.z.p. kierowano się celem strategicznym nr 2 oraz celem operacyjnym 2.1, w szczególności zadaniami 2.1.1, 2.1.3, 2.1.5 oraz celem 2.4, w szczególności zadaniem 2.4.3, określonymi w Strategii Rozwoju Miasta Ruda Śląska na lata 2014 – 2030, przyjętej uchwałą Rady Miasta Ruda Śląska nr [...] z dnia 27 marca 2014 r. (dalej "Strategia"). Cel strategiczny nr 2 dotyczy integralności miasta, zachowania zasobów naturalnych oraz rozwinięcia infrastruktury technicznej w sposób określony w poszczególnych celach operacyjnych i zadaniach m.in. zachowanie ładu urbanistycznego (2.1.1), zagospodarowanie terenów i obiektów poprzemysłowych (2.1.3), pielęgnowanie i utrzymanie terenów zieleni w mieście (2.1.5), czy utrzymanie dużej powierzchni terenów zielonych, w tym utrzymanie wysokiego poziomu lesistości (2.4.3). Wymienione aspekty należy uwzględniać na każdym etapie prowadzenia prac planistycznych oraz zgodnie z nimi rozważać zasadność przyjętych rozwiązań wynikających ze Strategii w związku z art. 10e ust. 3 pkt 1-2, 5 i 8 u.s.g.

Organ podkreślił, że korelacja planu miejscowego ze studium nie odbywa się na zasadach "jeden do jednego", a jest zależna od szczegółowości zapisów studium i poszczególnych uwarunkowań. W myśl definicji zawartej w pkt 7 str. 92 Tom II Kierunki Zagospodarowania Przestrzennego przez "przeznaczenie podstawowe – należy rozumieć takie przeznaczenie, które przeważa tj.: stanowi ponad 50 procent powierzchni w granicach linii rozgraniczających terenu określonego w studium". W związku z tym w granicach terenów określonych symbolem 3K-IT powinno zachodzić dopuszczenie możliwości zrealizowania obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej na ponad 50% tych terenów. Definicja ta nie wymusza utworzenia terenów stricte przeznaczonych pod lokalizację obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej, a jedynie dopuszcza możliwość zrealizowania takich obiektów na więcej niż 50% obszaru wyznaczonego w Studium. W związku z powyższą definicją oraz art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm.; dalej "u.g.n.") taka możliwość została dopuszczona poprzez wyznaczenie terenów dróg oznaczonych symbolami 75KDW i 76KDW (możliwość zagospodarowania terenu urządzeniami i obiektami infrastruktury technicznej do 100% powierzchni terenu) oraz dopuszczeniem realizacji infrastruktury technicznej o szerokim pojęciu w myśl § 4 ust. 4 m.p.z.p. dla terenu oznaczonego symbolem 12ZP.

Jednocześnie na terenie jednostki 3K-IT, zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach o sygn. akt II SA/Gl 1527/24, częściowo obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadzony uchwałą nr [...] Rady Miasta Ruda Śląska z dnia [...] r. (Dz. U. Woj. Śląskiego z [...] r. Nr [...] poz. [...]; dalej "m.p.z.p. z 2006 r."), który wyznacza tereny "stricte infrastruktury technicznej", tj. tereny gospodarowania odpadami przemysłowymi oznaczone na rysunku planu symbolem OP1 z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod urządzenia gospodarki odpadami przemysłowymi – tereny składowania, magazynowania odpadów, tereny zakładów utylizacji oraz dla pozostałych terenów dopuszcza realizację sieci i urządzenia infrastruktury technicznej.

W świetle powyższego, nie zachodzi niezgodność zaskarżonej Uchwały ze Studium, gdyż jednostka 3K-IT umożliwia lokalizowanie infrastruktury technicznej w przeważającym zakresie, jednocześnie dla jednostki tej dopuszcza się w myśl pkt 7 s. 92-93 Tomu II Kierunki Zagospodarowania Przestrzennego: "W ramach przeznaczenia dopuszczalnego w granicach linii rozgraniczających terenów (niezależnie od przeznaczenia wskazanego w tabeli) możliwa jest realizacja: – innej funkcji stanowiącej funkcję istniejącą, o ile nie stanowi uciążliwości dla funkcji przewidzianej w liniach rozgraniczających terenu". Jak natomiast wynika z zaskarżonej Uchwały, tereny będące w posiadaniu Skarżącej obecnie posiadają funkcję terenów zielonych. Organ podkreślił, że infrastruktura techniczna samodzielnie nie może stanowić kompletnego zagospodarowania terenu, gdyż ma służalczy stosunek względem innych przedsięwzięć, tzn. służy ona do zaspokojenia potrzeb związanych z komunikacją, przesyłami czy obsługą innej funkcji związanej z prowadzoną działalnością. Organ zaznaczył, że z uwagi na dawne wykorzystanie terenów jako składowisko odpadów zastosowanie znajduje § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1902 z późn. zm.). Zamknięcie składowiska nastąpiło 12 maja 2011 r. na podstawie decyzji Marszałka Województwa Śląskiego w Katowicach nr [...]. Jednocześnie w toku prowadzenia prac projektowych planu miejscowego nie została wykazana ekspertyza umożliwiająca skrócenie czasu zakazu budowania budynków, wykopywania wykopów, instalacji naziemnych i podziemnych, z wyłączeniem instalacji związanych z funkcjonowaniem składowiska, nałożonego przez ww. rozporządzenie.

Odnosząc się do poszczególnych działek objętych skargą, Organ wyjaśnił, że działki nr [...] i [...] nie posiadały charakteru przemysłowo-infrastrukturalnego. Działki te w poprzednio obowiązującym planie miejscowym stanowiły teren ZP2 – teren zieleni urządzonej wraz z usługami, gdzie zieleń miała stanowić główny aspekt terenu zgodnie z wyznaczeniem wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej na poziomie min. 50% oraz maksymalną możliwość zabudowy jedynie w 40% wskazanego obszaru. Dla działek tych nie została dopuszczona realizacja dużych instalacji odnawialnych źródeł energii, gdyż nie wyznaczono na nich strefy pn. Obszary rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100kW wraz ze strefą ochronną", która umożliwiałaby takie przedsięwzięcie. Poprzednio obowiązujący plan miejscowy, nie dopuszczał również lokalizacji obiektów produkcyjnych czy baz technicznych. Na działkach tych dopuszcza się lokalizowanie urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej zgodnie z § 4 ust. 4 m.p.z.p. Nadto zarówno poprzednio jak i obecnie dla działek tych obowiązywało przeznaczenie pod tereny zielone, tak więc ustalenie terenów 12ZP nie zmienia de facto przeznaczenia, a stanowi jego utrzymanie. Zieleń urządzona nie jest przy tym tożsama z ogólnodostępnymi terenami rekreacyjnymi.

Organ wskazał także, że wyznaczenie w Studium jednostki 3K-IT miało umożliwiać realizację instalacji przeznaczonych do likwidacji istniejących osadników pyłów dymnicowych dawnej [...], nie planowano dla wskazanych terenów realizacji "nowoczesnej infrastruktury energetycznej lub przemysłowej", nie planowano również urbanizacji wskazanych terenów z uwagi na uwarunkowania przestrzenne i środowiskowe oraz dla bezpieczeństwa potencjalnych użytkowników terenu.

W odniesieniu do działek nr [...] i [...] wskazano, że w myśl art. 143 ust. 2 u.g.n. drogi stanowią infrastrukturę techniczną.

Tereny działki nr [...] zostały określone adekwatnie jak dla działek nr [...] i [...]. Różnica pomiędzy tymi terenami stanowi częściowe objęcie nieruchomości jednostką 35K-MN w Studium. Dla części o odmiennej jednostce w Studium wyznaczono teren 12ZP w celu ujednolicenia funkcji terenu dla całej nieruchomości. Wyznaczenia tego dokonano zgodnie z dopuszczeniem zawartym w pkt 7 str. 92-93 TOM II Kierunki Zagospodarowania Przestrzennego.

Z kolei działka nr [...], dla której wyznaczono w m.p.z.p. teren 78KDD – teren drogi publicznej klasy dojazdowej, został wyznaczony jako fragment projektowanego ciągu jezdnego stanowiącego element infrastruktury dla terenów mieszkaniowych. Wyznaczenia dokonano zgodnie z ww. dopuszczeniem umieszczonym w pkt 7 str. 92-93 Studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga okazała się częściowo zasadna.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej "p.p.s.a.") prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Kontrola działalności administracji publicznej, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie).

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W razie zaś nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Skarga w rozpoznawanej sprawie dotyczy uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) i została wniesiona przez Spółkę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu, Skarżąca wykazała legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. skoro dysponuje prawem użytkowania wieczystego działek znajdujących się na obszarze objętym zaskarżoną Uchwałą. Wskazane w m.p.z.p. przeznaczenie działek wyklucza możliwość ich zagospodarowania w sposób zamierzony przez Spółkę, gdyż sposób ten pozostaje w kolizji z treścią planu. W konsekwencji zaskarżona Uchwała ingerując w sposób wykonywania prawa użytkowania wieczystego, narusza interes prawny Spółki.

Przesłanki stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Stanowi on, że istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przy czym ocena zgodności zaskarżonego aktu prawa miejscowego z przepisami prawa dokonywana jest według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania aktu.

Zauważyć także trzeba, że obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Natomiast brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostaje co prawda naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem i w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p., tzw. władztwa planistycznego.

W tym miejscu wskazać należy, że skarga na tę samą Uchwałę była już w przeszłości przedmiotem rozpoznania przez tut. Sąd w sprawie o sygn. akt: II SA/Gl 1527/24 (wyrok z 24 kwietnia 2025 r.). Dotyczyła ona jednak innych nieruchomości Spółki. Jak wynika z uzasadnienia ww. wyroku skład orzekający orzekł jedynie w granicach interesu prawnego strony skarżącej. Wyrok ten uzyskał przymiot prawomocności.

Przechodząc do oceny merytorycznej zgodności z prawem zaskarżonej Uchwały - w zakresie objętym interesem prawnym Skarżącej - należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że stosownie do art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688 z późn. zm.; dalej "ustawa zmieniająca"), która weszła w życie 24 września 2023 r., do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, w przepisach ustaw zmienianych niniejszą ustawą, z wyjątkiem ustawy zmienianej w art. 26, odnoszących się do planu ogólnego gminy, przez plan ogólny gminy należy rozumieć studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z wyjątkiem spraw uchwalania planów ogólnych gminy. Ponadto zgodnie z art. 65 ust. 1 ustawy zmieniającej w brzmieniu na dzień podjęcia zaskarżonej Uchwały, studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r., i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe. Nadto w myśl art. 67 ust. 3 pkt 2 ustawy zmieniającej, przepisy art. 15 ust. 1 i art. 20 ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, z wyłączeniem obowiązku sporządzenia przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz z wyłączeniem obowiązku stwierdzenia przez radę gminy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza ustaleń tego studium: a) w zakresie lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii oraz ich stref ochronnych, których nie stosuje się od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, lub b) jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiana dotyczy wyłącznie lokalizacji inwestycji celu publicznego, których nie stosuje się od dnia utraty mocy przez studium. Oznacza to, że w niniejszej sprawie znajdzie zastosowanie - mimo uchylenia - art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zastosowanie znajdzie także art. 15 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Także pomimo, że z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w obecnym brzmieniu wynika, iż plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami planu ogólnego, to na gruncie niniejszej sprawy, chodzi o stwierdzenie, że plan miejscowy nie narusza ustaleń studium.

Odwołując się do dorobku orzeczniczego powstałego na gruncie ww. przepisów u.p.z.p. należy wskazać, że użyty w art. 20 ust. 1 tej ustawy zwrot "nie narusza" oznacza, że pomiędzy treścią studium, a uchwalonego planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność, wystarczy aby nie było sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, dalej "NSA", z 17 października 2019 r., II OSK 2525/18 oraz z 21 czerwca 2023 r., II OSK 2243/20 - opublikowano w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Punktem wyjścia do dokonania oceny studium, o której mowa w art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jest zawsze przedmiot i sposób ujęcia jego ustaleń. Od zakresu uszczegółowienia treści studium zależy bowiem to, w jakim stopniu organ gminy związany będzie jego ustaleniami przy uchwalaniu planu miejscowego (por. wyroki NSA z 16 lutego 2022 r., II OSK 729/21 i z 13 marca 2025 r., II OSK 479/22 – opubl. w CBOSA). Przy czy wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może jednak wyjść jednak poza ogólne ustalenia wynikające ze studium (por. wyrok NSA z 24 października 2018 r., II OSK 2891/17, opubl. w CBOSA). Studium jest z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy stanowi uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę (por. wyrok NSA z 16 lutego 2022 r., II OSK 729/21, opubl. w CBOSA).

W tym miejscu wskazać trzeba, że Sąd zapoznał się z uchwałą Rady Miasta Ruda Śląska nr PR.0007.79.2015 z dnia 24 marca 2015 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ruda Śląska wraz z uzasadnieniem oraz załącznikami nr 1 i 2. Zostały one opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta Ruda Śląska na stronie: https://rudaslaska.bip.info.pl/dokument,iddok,44412,idmp,2413,r,o.

Sąd nadmienia, że informacja o treści ww. Studium i jej załącznikach, z racji ich zamieszczenia w BIP, jest faktem notoryjnym. Sąd podziela pogląd prawny, że powszechny dostęp do informacji publicznej realizowany z wykorzystaniem Internetu, pozwala uznać, iż informacja zamieszczona na stronach BIP także może być uznana za fakt powszechnie znany (por. wyrok NSA z 14 maja 2019 r., I GSK 385/19, opubl. w CBOSA).

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów dotyczących niezgodności Uchwały ze Studium należy wskazać, że działki objęte skargą znajdują się w Studium w obszarach 3K-IT oraz 35K-MN. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do Studium, tj. Tomem II, Część III - Kierunki zagospodarowania przestrzennego, pkt 7 "Szczegółowe ustalenia dotyczące kierunków oraz wskaźników zagospodarowania oraz użytkowania terenów" tereny IT to tereny obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej. W części tabelarycznej określono przeznaczenie podstawowe, przeznaczenie równorzędne i przeznaczenie dopuszczalne terenów. I tak dla terenów o symbolu 3K-IT przewidziano przeznaczenie podstawowe IT, tj. tereny obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej, nie określono przeznaczenia równorzędnego, zaś przeznaczenie dopuszczalne to obiekty administracji i służące obsłudze funkcji podstawowej. Tereny MN to tereny mieszkaniowe i mieszkaniowo-usługowe - zabudowa jednorodzinna. W części tabelarycznej dla terenów o symbolu 35K-MN przewidziano przeznaczenie podstawowe MN, tj. tereny mieszkaniowe i mieszkaniowo-usługowe - zabudowa jednorodzinna; przeznaczenie równorzędne U, tj. tereny zabudowy usługowej obejmujące usługi publiczne i komercyjne; przeznaczenie dopuszczalne: MW, tj. tereny mieszkaniowe i mieszkaniowo – usługowe - zabudowa wielorodzinna – jako uzupełnienie zabudowy o tym charakterze.

Zgodnie ze Studium (str. 92 Tomu II, Część III) przez przeznaczenie podstawowe należy rozumieć takie przeznaczenie, które przeważa tj.: stanowi ponad 50 procent powierzchni w granicach linii rozgraniczających terenu określonego w studium. Przez przeznaczenie równorzędne należy rozumieć takie przeznaczenie, które może współwystępować z przeznaczeniem podstawowym, a także może stanowić ponad 50 procent powierzchni w granicach linii rozgraniczających terenu określonego w studium. Zaś przez przeznaczenie dopuszczalne należy rozumieć przeznaczenie, które uzupełnia i wzbogaca przeznaczenie podstawowe bądź równorzędne i obejmuje nie więcej niż 50 procent powierzchni w granicach linii rozgraniczających terenu określonego w studium. Zaznaczyć także należy, że w Studium (str. 92-93 Tomu II, Część III) zastrzeżono, że w ramach przeznaczenia dopuszczalnego w granicach linii rozgraniczających terenów (niezależnie od przeznaczenia wskazanego w tabeli) możliwa jest realizacja:

– innej funkcji stanowiącej funkcję istniejącą, o ile nie stanowi uciążliwości dla funkcji przewidzianej w liniach rozgraniczających terenu,

– sieci i urządzeń infrastruktury technicznej,

– dróg publicznych dojazdowych, lokalnych, dróg wewnętrznych, placów do ruchu pojazdów, parkingów,

– ciągów pieszo-jezdnych, ciągów pieszych, ścieżek rowerowych,

– obiektów gospodarczych, pomocniczych służących obsłudze funkcji podstawowej,

– obiektów małej architektury,

– zieleni urządzonej,

– urządzeń sportu i rekreacji,

– dla terenów usług o symbolu U – mieszkań wbudowanych w obiekty usługowe.

W Studium zawarte zostały także wytyczne dla planów miejscowych (str. 107 Tomu II, Część III). Wskazano m. in. że realizacja obiektów budowlanych wymaga uwzględnienia ograniczeń wynikających, z uwarunkowań konserwatorskich, górniczych, ochrony środowiska oraz przebiegu sieci i urządzeń infrastruktury technicznej.

Działki nr [...] i [...] w Studium znajdują się w obszarze 3K-IT, zaś w m.p.z.p. znajdują się w obszarze oznaczonym symbolem 12ZP. W myśl § 34 ust. 1 m.p.z.p. dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami od 1ZP do 19ZP oraz 21ZP ustala się: 1) przeznaczenie podstawowe: zieleń urządzona; 2) przeznaczenie dopuszczalne: urządzenia sportu i rekreacji. Dla terenów, o których mowa w ust. 1 ustala się następujące zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenów: 1) minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej: 80%; 2) wysokość obiektów budowlanych: nie więcej niż 5 m; 3) zakaz lokalizowania budynków (§ 34 ust. 2 m.p.z.p.). Przez zieleń urządzoną należy rozumieć starannie urządzone i utrzymywane zespoły drzew, krzewów, rabat, trawników, kwietników (§ 3 pkt 23 m.p.z.p.).

Wobec tego w przypadku działek nr [...] i [...] w m.p.z.p. całkowicie odstąpiono od funkcji określonej dla tych działek w Studium. W Studium jednoznacznie wyrażono dla nich kierunek zagospodarowania przestrzennego jako tereny infrastruktury technicznej. Tylko w ramach przeznaczenia dopuszczalnego w granicach linii rozgraniczających terenów, Studium dopuszczało realizację innej funkcji stanowiącej funkcję istniejącą, jednakże pod warunkiem, że nie ona stanowi uciążliwości dla funkcji przewidzianej w liniach rozgraniczających terenu. Zatem wyznaczenie innej funkcji było możliwe tylko dla przeznaczenia dopuszczalnego, które zgodnie ze Studium uzupełnia i wzbogaca przeznaczenie podstawowe bądź równorzędne i obejmuje nie więcej niż 50 procent powierzchni w granicach linii rozgraniczających terenu określonego w Studium. Możliwość realizacji zieleni urządzonej oraz urządzeń sportu i rekreacji została dopuszczona także tylko w ramach przeznaczenia dopuszczalnego, czyli do 50% powierzchni w granicach linii rozgraniczających terenu. Innymi słowy w Studium wskazano, że wydzielenie innej funkcji stanowiącej funkcję istniejącą, funkcji zieleni urządzonej bądź funkcji urządzeń sportu i rekreacji w ramach terenu 3K-IT jest dopuszczalne jeśli udział tej funkcji nie będzie przekraczał 50% powierzchni wydzielonego terenu. Natomiast w m.p.z.p. teren działek nr [...] i [...] został w całości objęty funkcją 12ZP, tj. zieleń urządzona oraz urządzenia sportu i rekreacji.

W myśl § 4 ust. 4 Uchwały ustala się dla terenów wyznaczonych planem, za wyjątkiem terenów: ZWS, ZL, ZLd, WS, dopuszczenie elementów zagospodarowania niezbędnych dla poprawnego funkcjonowania terenów o ustalonych przeznaczeniach podstawowych i dopuszczalnych, w szczególności: 1) miejsca do parkowania; 2) dojazdy, dojścia; 3) ciągi piesze, pieszo-rowerowe, rowerowe; 4) zieleń urządzona; 5) zieleń izolacyjna; 6) infrastruktura techniczna, w tym na terenach ZWS; 7) stacje ładowania pojazdów.

Wskazane w tej regulacji elementy zagospodarowania, w szczególności infrastruktura techniczna są dopuszczalne, ale nie bezwarunkowo – muszą być niezbędne dla poprawnego funkcjonowania terenów o ustalonych przeznaczeniach podstawowych i dopuszczalnych. W przypadku omawianych działek muszą być zatem niezbędne dla poprawnego funkcjonowania zieleni urządzonej (przeznaczenie podstawowe) lub urządzeń sportu i rekreacji (przeznaczenie dopuszczalne). Infrastruktura techniczna jest zatem dopuszczona nie jako samodzielne zagospodarowanie terenu, ale jako zapewniające korzystanie z terenu zgodnie z jego przeznaczeniem podstawowym i dopuszczalnym.

Zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. W każdym bądź razie ustalenia studium nie mogą być sprzeczne z postanowieniami planu miejscowego (por. m.in. wyrok NSA z 12 kwietnia 2023 r., II OSK 1168/20, opubl. w CBOSA). Skoro, w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium (por. wyrok NSA z 24 listopada 2020 r., II OSK 1715/18, opubl. w CBOSA).

Za niezasadne Sąd uznał argumenty Organu odwołujące się do treści § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów. Po pierwsze ze Studium nie wynikają żadne ograniczenia w zagospodarowaniu terenu wykorzystywanego dotychczas jako składowisko odpadów. Po drugie z ust. 2 ww. przepisu wynika, że okres pięćdziesięciu lat od dnia zamknięcia składowiska odpadów może być skrócony, jeżeli z ekspertyzy geotechnicznej oraz z ekspertyzy sanitarnej wynika, że prowadzenie na składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne prac, o których mowa w ust. 1, nie spowoduje zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska. Także argument dotyczący tego, że infrastruktura techniczna ma służebny charakter względem innych przedsięwzięć nie zasługiwał na uwzględnienie. Służebny charakter urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej nie wyklucza możliwości "kompletnego" zagospodarowania terenu.

Wobec powyższego należy przyjąć, że dla działek nr [...] i [...] przewidziano realizację innej funkcji niż określona w Studium i w tym zakresie Uchwała narusza ustalenia polityki przestrzennej co do kierunków zmian w przeznaczeniu terenów zawartych w Studium. Wprowadzenie zatem w m.p.z.p. funkcji 12ZP (teren zieleni urządzonej), gdzie w Studium przewidziano tereny obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej, stanowi o niezgodności zaskarżonej Uchwały ze Studium.

Powyższe uwagi dotyczą również działki nr [...], z tym, że w Studium położona jest ona na terenie 3K-IT (obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej) i 35K-MN (zabudowa jednorodzinna).

Jeśli chodzi o działkę nr [...] w Studium znajduje się ona na obszarze oznaczonym symbolem 3K-IT, zaś w m.p.z.p. - w obszarze oznaczonym symbolem 76-KDW (drogi wewnętrzne). Z kolei działka nr [...] w Studium znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem 3K-IT i 35K-MN, zaś w m.p.z.p. – na obszarze 76-KDW (drogi wewnętrzne). W odniesieniu zaś do działki nr [...] należy wskazać, że w Studium zlokalizowana jest na obszarze oznaczonym symbolem 35K-MN, zaś w m.p.z.p. na obszarze oznaczonym symbolem 78KDD (drogi publiczne klasy D "dojazdowa").

Podzielić należy stanowisko Organu, że w myśl art. 143 ust. 2 u.g.n. drogi stanowią urządzenia infrastruktury technicznej. W Studium dla terenu 3K-IT wskazano kierunek zagospodarowania przestrzennego jako tereny infrastruktury technicznej, tj. tereny obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej. Nie sposób zatem przyjąć, że postanowienia m.p.z.p. w tym zakresie naruszają Studium.

W Studium przewidziano w ramach przeznaczenia dopuszczalnego lokalizację m.in. dróg wewnętrznych, w każdym obszarze objętym Studium i to niezależnie od funkcji przewidzianej w tabeli "Kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania i użytkowania terenów" (Tom II, część III, str. 93). W tym kontekście trudno przyjąć, aby wytyczenie drogi wewnętrznej nie stanowiło uzupełnienia w zasadzie każdej funkcji, a więc również tej związanej z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową czy usługi. Nie sposób też nie dostrzec, że działki nr [...] i nr [...] w ewidencji gruntów zostały zakwalifikowane jako droga ("dr"). W odniesieniu do działki nr [...] z wyjaśnień Organu wynika, że teren drogi publicznej klasy dojazdowej został wyznaczony jako fragment projektowanego ciągu jezdnego stanowiącego element infrastruktury dla terenów mieszkaniowych. W świetle zapisów Studium (Tom II, Część III, str. 92-93), a także potrzeby wyznaczenia dróg obsługujących zabudowę mieszkaniową zaakceptować należy zmianę funkcji działki nr 35K-MN (Studium) na 78KDD (m.p.z.p.) jako mieszczącą się w granicach władztwa planistycznego gminy. Nadto ze Studium wynika, że realizacja obiektów budowlanych wymaga uwzględnienia ograniczeń wynikających z uwarunkowań konserwatorskich, górniczych, ochrony środowiska oraz przebiegu sieci i urządzeń infrastruktury technicznej (Tom II, Część III, str. 93). Zmiana ta dotyczy obszaru o powierzchni 0,0035 ha i ze względu na lokalizację działki przyjęte rozwiązanie jest uzasadnione obiektywnie istniejącymi okolicznościami uwzględniającymi potrzeby interesu publicznego (zapewnienie skomunikowania terenów pod budownictwo mieszkaniowe).

Konkludując stwierdzić należy, że zarzut niezgodności zaskarżonego m.p.z.p. ze Studium okazał się częściowo trafiony. Dlatego też, działając na podstawie art. 147 § 1 w związku z art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania w kwocie 797 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zaliczając do nich uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł, wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 118) oraz opłatę skarbową od udzielonego pełnomocnictwa 17 zł.