II SA/Bk 101/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-03-01	
Data wpływu	2021-02-05	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku	
Sędziowie	Grażyna Gryglaszewska /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II OSK 1247/21	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono sprzeciw wniesiony na podstawie art. 3 § 2a ustawy ppsa	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 1333; art. 33 ust. 4 pkt 1; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 marca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. F. w B. od decyzji Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na rozbiórkę budynku i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala sprzeciw	
Uzasadnienie
Sprzeciw został wywiedziony na podstawie następujących okoliczności.

We wniosku z 21 stycznia 2020 r. W., właściciel lokali w budynku przy ul. F. [...] i [...] w Białymstoku (dalej powoływana jako W.), wystąpiła do Prezydenta Miasta B. o wydanie pozwolenia na rozbiórkę budynku handlowo - usługowego na działce o nr ewid. gr. [...] położonej w B.

Decyzją z [...] marca 2020 r. nr [...] Prezydent Miasta B. odmówił udzielenia pozwolenia na rozbiórkę przedmiotowego budynku. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że dołączona do wniosku uchwała W. nr [...] z [...] lutego 2015 r., podjęta niejednogłośnie, wykracza poza ustawowe kompetencje przyznane właścicielom w ustawie o własności lokali. Przedłożona uchwała nie jest dokumentem wymaganym w procedurze pozwolenia na rozbiórkę obiektu, ponieważ zgodnie z art. 33 ust. 4 ustawy, do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę należy dołączyć zgodę właściciela obiektu. W dołączonej do wniosku zgodzie na rozbiórkę budynku handlowo-usługowego nie wskazano, kto jest jego właścicielem. Ponadto, została ona podpisana jedynie przez członków zarządu W. a nie przez właścicieli obiektu. Dlatego, zdaniem organu stwierdzić należy, że inwestor nie spełnił przepisu art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy, gdyż nie przedłożył zgody właściciela obiektu na jego rozbiórkę. W związku z tym organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może wydać decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę.

Odwołanie od tej decyzji wniosła W. Zdaniem W. organ pierwszej instancji błędnie uznał, że do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę nie dołączono zgody właściciela obiektu, podczas gdy dołączono do niego uchwałę nr [...] z [...] lutego 2015 r., z której wynika, że stanowi ona zgodę właścicieli lokali na rozbiórkę budynku. Wskazano przy tym, że skuteczność i zgodność z prawem przedmiotowej uchwały była przedmiotem kontroli sądu (zakończonej prawomocnym wyrokiem). Organ administracji publicznej jest zatem związany treścią wyroku podjętego w sprawie [...].

Decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...] Wojewoda P. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu nakazano organowi pierwszej instancji uwzględnić stanowisko zawarte w wyroku wydanym w sprawie [...].

Prowadząc ponownie postępowanie organ pierwszej instancji zawiadomieniem z 27 lipca 2020 r. poinformował strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z możliwości tej skorzystali I. i A. Ś., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, którzy w piśmie z 5 sierpnia 2020 r. stwierdzili, że uchwała nr [...] z [...] lutego 2015 r. dotyczy zgody na wystąpienie do organu w celu uzyskania pozwolenia na rozbiórkę, a nie zgody na rozbiórkę budynku o nr [...]. Odnosząc się do tego stanowiska w piśmie z 11 sierpnia 2020 r. W. wskazała, że w przedmiotowej sprawie zarówno Sąd Okręgowy w B. i Sąd Apelacyjny w B. rozstrzygając zgodność z prawem uchwały nr [...] z [...] lutego 2015 r. nie stwierdziły, że przedmiotowa uchwała nie stanowi zgody na rozbiórkę, ani też że konieczna jest odrębna uchwała. Dlatego, zdaniem W., przedmiotowa uchwała stanowi zgodę na rozbiórkę.

Kolejną decyzją z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] organ pierwszej instancji udzielił pozwolenia na rozbiórkę przedmiotowego budynku. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że uchwała nr [...] z [...] lutego 2015 r. stanowi wymaganą, jako załącznik do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę, zgodę właściciela obiektu na rozbiórkę.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli I. i A. Ś. i podtrzymali swoje stanowisko, że uchwała dająca możliwość inwestorowi wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na rozbiórkę budynku do właściwego organu nie jest tożsama ze zgodą udzieloną przez właścicieli na rozbiórkę budynku. W piśmie z 6 października 2020 r. poinformowano organ, że Sąd Okręgowy w B. wyrokiem z [...] września 2020 r., [...] uchylił uchwałę W. z [...] września 2015 r. dotyczącą "Zaangażowania projektanta celem wykonania projektu rozbiórki budynku nr [...] tzw. "Baraku" (...) wraz z uzyskaniem wszelkich wymaganych przepisami uzgodnień, pozwoleń właściwych organów i służb".

Decyzją z [...] stycznia 2021 r. nr [...] Wojewoda P., działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., ponownie uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wstępnie wyjaśnił, że niniejsza sprawa rozpatrywana jest na podstawie przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), obowiązujących przed wejściem w życie ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471). Zgodnie bowiem z art. 25 ww. ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy w brzmieniu dotychczasowym. Rozpatrywana sprawa została wszczęta przed dniem wejścia w życie ww. ustawy, tj. przed dniem 19 września 2020 r., a zatem konieczne jest zastosowanie przepisów obowiązujących przed wskazaną zmianą ustawy - Prawo budowlane.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z przepisem art. 3 pkt 7 ustawy, prace polegające na rozbiórce obiektu budowlanego stanowią roboty budowlane, zatem w myśl przepisu art. 28 ust. 1 ustawy (z zastrzeżeniem art. 31 ust. 1, 2 i 3) można je rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (rozbiórkę). W myśl art. 33 ust. 4 ustawy, do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę należy dołączyć: zgodę właściciela obiektu (na rozbiórkę), szkic usytuowania obiektu budowlanego, opis zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych, opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia, pozwolenia, uzgodnienia lub opinie innych organów, a także inne dokumenty, wymagane przepisami szczególnymi oraz w zależności od potrzeb projekt rozbiórki obiektu.

W sprawie niniejszej na etapie postępowania odwoławczego odwołujący przedłożyli wyrok Sądu Okręgowego w B. z [...] września 2020 r., [...], uchylający uchwałę W. z [...] września 2015 r. nr [...], dotyczącej zaangażowania projektanta celem wykonania projektu rozbiórki budynku nr [...] tzw. - "Baraku" będącego częścią W. przy ul. F. [...] i [...], wraz z uzyskaniem wszelkich wymaganych przepisami uzgodnień, pozwoleń właściwych organów i służb". Wskazano, że z uzasadnienia tego wyroku wynika, że pierwszym i niezbędnym elementem przeprowadzenia rozbiórki budynku stanowiącego część nieruchomości wspólnej jest podjęcie przez wspólnotę mieszkaniową stosownej uchwały, wyrażającej m.in. zgodę na rozbiórkę, która wymaga jednomyślności. Zdaniem sądu W., aby uzyskać zgodę na rozbiórkę budynku nr [...] przy braku jednomyślności w tym zakresie członków wspólnoty (z czym mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie), powinna wystąpić do sądu celem uzyskania stosownej zgody. Dopiero wyrok sądu umożliwiłby wspólnocie podjęcie stosownych działań celem przeprowadzenia rozbiórki budynku.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że istotnie w decyzji kasacyjnej z [...] lipca 2020 r. zobowiązał organ pierwszej instancji do przeprowadzenia na nowo całego postępowania z uwzględnieniem stanowiska Sądu Okręgowego w B. zawartego w wyroku z [...] marca 2019 r., [...] (dotyczącego zgodności z prawem uchwały nr [...] z [...] lutego 2015 r. w sprawie wystąpienia do Urzędu Miejskiego celem uzyskania pozwolenia na rozbiórkę budynku nr [...] tzw. Baraku), utrzymanym w mocy wyrokiem Sądu Apelacyjnego z [...] października 2019 r., [...]. Jednak analiza wyroku Sądu Okręgowego w B. z [...] września 2020 r., [...] wykazała, że wbrew twierdzeniu organu pierwszej instancji zawartym w uzasadnieniu skarżonej decyzji, W. do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę nie przedłożyła podstawowego dokumentu jakim jest zgoda właścicieli na rozbiórkę. Stwierdzono, że fakt podjęcia uchwały dotyczącej wystąpienia do Urzędu Miejskiego w celu uzyskania pozwolenia na rozbiórkę nie jest równoznaczny z udzieleniem przez właścicieli budynku zgody na jego rozbiórkę. Zgoda właścicieli na rozbiórkę budynku będącego własnością W. musi być zawarta w formie uchwały podjętej jednomyślnie, a w przypadku braku jednomyślności zgodę taką Wspólnota Mieszkaniowa może uzyskać na drodze sądowej.

Oznacza to, że organ pierwszej instancji udzielił W. pozwolenia na rozbiórkę bez wymaganej zgody właścicieli budynku na rozbiórkę, czym naruszył art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy. Naruszono także art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., przez brak zebrania dostatecznego materiału dowodowego w sprawie, co miało istotny wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. W prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji podjął się oceny stanu faktycznego sprawy, która jest odmienna do oceny przedstawionej w wyroku Sądu Okręgowego w B. z [...] września 2020 r. [...]. Podkreślono, że wobec braku zgody na rozbiórkę właścicieli budynku uprawnieniem do dokonania rozbiórki zastępującym zgodę właściciela jest prawomocne postanowienie sądu upoważniające do dokonania rozbiórki. Ustalenia sądu powszechnego zgodnie zaś z art. 365 § 1 K.p.c. wiążą organy oraz sąd administracyjny. Związanie sądów, organów państwowych oraz organów administracji publicznej polega na niemożności dokonania przez te podmioty odmiennej oceny prawnej przedmiotu zaskarżenia niż zawarta w prejudykacie w odniesieniu do przyjętych w wyroku sądu cywilnego ustaleń faktycznych.

W ponownie prowadzonym postępowaniu nakazano organowi pierwszej instancji przeprowadzić na nowo całe postępowanie tym razem z uwzględnieniem stanowiska Sądu Okręgowego w B. zwartego w wyroku z [...] września 2020 r., [...].

Sprzeciw od tej decyzji do sądu administracyjnego wniosła W. zarzucając naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo tego, że brak było przesłanek do zastosowania tego przepisu, gdyż decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy manifestującymi się w przyjęciu, że:

a) do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę nie załączono zgody właścicieli nieruchomości, w sytuacji gdy zgoda taka znajduje się w aktach sprawy od początku i stanowi ją "zgoda na rozbiórkę podpisana przez Zarząd W. przy - ul. F. [...] i [...]" oraz "uchwala nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r.", co uprzednio było już przedmiotem postępowania odwoławczego prowadzonego przed Wojewodą P. w sprawie [...], i co do której Wojewoda P. w uprzedniej decyzji potwierdził walor przedmiotowej uchwały jako zgody W. na rozbiórkę;

b) uchwala nr [...] z [...] lutego 2015 r. nie stanowiła zgody właścicieli na rozbiórkę w sytuacji gdy z jej treści wynika udzielenie takowej zgody, a sama uchwała była już przedmiotem kontroli sądu powszechnego (Sądu Okręgowego i Sądu Apelacyjnego w B.), co doprowadziło do wydania utrzymującego ją w mocy prawomocnego wyroku;

c) organy administracyjne związane są ocenami wynikającymi z uzasadnienia wyroku Sądu Okręgowego w B. z [...] września 2020 r., [...] w sytuacji, gdy wyrok ten nie jest prawomocny, a przewidziane w art. 365 K.p.c. związanie innych sądów oraz organów dotyczy wyłącznie prawomocnych orzeczeń;

d) organ pierwszej instancji nie zebrał dostateczne materiału oraz nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy, w sytuacji gdy organ drugiej instancji nie wskazał w zupełności jakiego materiału dowodowego w sprawie brakuje oraz "jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy", a jego wywód sprowadza się do podważania oceny prawnej zebranego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego.

Wskazując na powyższe naruszenia strona skarżąca wniosła o:

1) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z:

a) postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z [...] stycznia 2019 r. na okoliczność istnienia i ostateczności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z [...] kwietnia 2016 r. zakazującej użytkowania budynku przy ulicy F. [...], którego dotyczy przedmiotowa sprawa o pozwolenie na rozbiórkę;

b) apelacji strony skarżącej od wyroku Sądu Okręgowego w B. z [...] września 2020 r., [...] wraz z dowodem nadania i wydrukiem śledzenia przesyłki na fakt braku prawomocności tego wyroku.

2) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewodę P.;

3) zasądzenie od organu na rzecz W. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.

W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że wbrew twierdzeniu organu do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę załączono zgodę właścicieli nieruchomości. Zgoda taka znajduje się w aktach sprawy i od początku stanowi ją zgoda na rozbiórkę podpisana przez Zarząd W. przy ul. F. [...] i [...] oraz uchwala nr [...] z [...] lutego 2015 r. dotycząca "wystąpienia do Urzędu Miejskiego celem uzyskania pozwolenia na rozbiórkę budynku nr [...] tzw. baraku z powodu złego stanu technicznego". Wobec podważania przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji charakteru niniejszej uchwały, jako zgody na rozbiórkę strona skarżąca zadała pytania: Jaki jest inny cel podjęcia takowej uchwały jeżeli nie wyrażenie zgody na rozbiórkę? Jaki byłby sens wyrażenia zgody na uzyskanie pozwolenia na rozbiórkę przy jednoczesnym braku zgody na rozbiórkę? Nadto podniesiono, że zgodność z prawem uchwały nr [...] z [...] lutego 2015 r. była przedmiotem kontroli sądu, co zakończyło się prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w B. z [...] marca 2019 r., [...], stwierdzającym że uchwała obowiązuje. Organ odwoławczy swoją opinię o braku udzielenia zgody na rozbiórkę przez W. wywiódł z analizy innego wyroku, tj. Sądu Okręgowego w B. z [...] września 2020 r., [...] wydanego w przedmiocie oceny innej uchwały, w którego to uzasadnieniu sąd marginalnie przytoczył, że zgoda na rozbiórkę powinna być, w jego ocenie, podjęta jednomyślną uchwałą. W tejże sprawie, przedmiotem rozstrzygnięcia sądu była kwestia spełniania cech gospodarności przez uchwałę w przedmiocie zaangażowania projektanta. Wyrok ten został zaskarżony, zaś apelacja oczekuje na rozpoznanie przez Sąd Apelacyjny w B. w sprawie [...]. Wojewoda P. przyjął zaś, że jest związany powyższym orzeczeniem Sądu Okręgowego w B. z [...] września 2020 r. na mocy art. 365 K.p.c. Zdaniem strony skarżącej stanowisko to jest błędne bowiem bez znaczenia pozostają dla oceny przedmiotowej w sprawie, rozważania prawne sądów w innych sprawach, dotyczące innych uchwał i konkluzje, że dany typ uchwały wymaga jednomyślności, w szczególności gdy przedmiotowa uchwała została uznana za skuteczną prawomocnym wyrokiem. Podkreślono przy tym, że żaden przepis ustawy o własności lokali nie przewiduje obowiązku podjęcia uchwał jednomyślnie. Związanie organu wyrokiem sądu cywilnego nie dotyczy poglądów prawnych wyrażonych w orzeczeniu, które nie dotyczy uchwały stanowiącej zgodę na rozbiórkę. Wyrok Sądu Okręgowego w B. z [...] września 2020 r., [...] nie tylko nie dotyczy znajdującej się w aktach sprawy uchwały, ale też jest nieprawomocny. W konsekwencji, wbrew twierdzeniom organu drugiej instancji, wyrok ten nie spełnia przesłanek z art. 365 K.p.c., a tym samym nie wiąże innych sądów i organów nawet w zakresie sentencji oraz faktycznie nie pozostaje w obrocie prawnym. Pogląd prawny wyrażony w jego uzasadnieniu nie byłby wiążący nawet w przypadku, w którym wyrok ten byłby prawomocny. Nadto podkreślono, że kwestia istnienia zgody właściciela nieruchomości na rozbiórkę uprzednio była już przedmiotem postępowania odwoławczego prowadzonego przed Wojewodą P. w sprawie [...], w wyniku którego uchylono decyzję Prezydenta Miasta B., odmawiającą udzielenia pozwolenia na rozbiórkę. Jednocześnie w tej decyzji, organ drugiej instancji, wyraził zapatrywanie, że uchwała nr [...] z [...] lutego 2015 r. dotycząca "wystąpienia do Urzędu Miejskiego celem uzyskania pozwolenia na rozbiórkę budynku nr [...] tzw. baraku z powodu złego stanu technicznego" przedmiotową zgodę stanowi a postępowanie sądowe, które toczyło się w przedmiocie ustalenia jej obowiązywania dotyczyło "rozbiórki budynku handlowo-usługowego przy ul. F.". Tym samym, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, Wojewoda P. zaprzecza dokonanym przed siebie uprzednio w tej samej sprawie ocenom prawnym, które stanowiły wcześniej podstawę do wydania decyzji kasacyjnej. W wyniku poprzedniej decyzji kasacyjnej Wojewody P., Prezydent Miasta B. udzielił zgody na rozbiórkę. Wskazano, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wywód organu odwoławczego w sprawie niniejszej sprowadza się natomiast do podważania oceny prawnej zebranego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie wykazał by decyzja Prezydenta Miasta B. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, nie podniósł jakie są braki w materiale dowodowym oraz nie wskazał jaki jest konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, ani tym bardziej, że ma to istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym brak było podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Końcowo strona skarżąca podniosła, że przedmiotowy budynek objęty jest nakazem wyłączenia z użytkowania ustanowionym w drodze ostatecznej i prawomocnej decyzji PINB Powiatu G. w B. z [...] kwietnia 2016 r. Budynek ten, stanowi ruderę zagrażającą bezpieczeństwu ludzi i mienia, użytkowaną przez uczestników wbrew obowiązującemu zakazowi na potrzeby działalności gospodarczej - faktycznie pełni on rolę swoistego magazynu. Zdaniem W. sprawa zaczyna się jawić jako taka w której zamiast zaakceptować fakt, że przedmiotowy budynek nadaje się jedynie do rozbiórki, uczestnicy dążą do jego zachowania w taki sposób, że finalnie komuś stanie się krzywda, a następnie wszyscy uczestnicy procesu decyzyjnego będą adresatami pytań mediów dlaczego budynek nie został rozebrany pomimo jednoznacznego stanowiska uprawnionych organów co do jego stanu i bezcelowości napraw.

Organ w odpowiedzi na sprzeciw wniósł o jego oddalenie i generalnie podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jego zarzuty i argumenty nie podważają legalności zaskarżonej decyzji.

Przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej jest decyzja Wojewody Podlaskiego, wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., czyli tzw. decyzja kasacyjna. Od dnia 1 czerwca 2017 r. decyzja taka podlega zaskarżeniu wyłącznie sprzeciwem, a nie skargą, zaś zasady rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasacyjnych zostały uregulowane w rozdziale 3a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: P.p.s.a.).

Zgodnie z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a. W konsekwencji, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 K.p.a. Jak wskazuje się w orzecznictwie, sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest kierowany wyłącznie przeciwko uchyleniu decyzji pierwszointancyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, sprzeciw ten inicjuje postępowanie szczególne, w którym sąd powinien wyłącznie ocenić, czy organ odwoławczy zasadnie uchylił się od wydania rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy, nie powinien zaś, jak w przypadku spraw ze skarg, rozstrzygać w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Kontrola ta nie może zatem obejmować oceny materialnoprawnej co do istoty sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby niedopuszczalne i przedwczesne (vide: wyrok z 8 sierpnia 2017 r., IV SA/Po 649/17; z 17 października 2017 r., II SA/Go 838/17; z 29 listopada 2017 r., II SA/Łd 654/17, pub. CBOSA).

Przepis art. 138 § 2 K.p.a. stanowi że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie do § 2b art. 138 K.p.a. przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3 K.p.a., tj. gdy organ drugiej instancji sam przeprowadzi konieczne postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, na zgodny wniosek wszystkich stron (art. 136 § 2 K.p.a) lub na wniosek jednej ze stron, za zgodą pozostałych stron (art. 136 § 3 K.p.a.).

Organ odwoławczy odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136. Jednocześnie zaakcentować należy, że organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a. powinna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 K.p.a. stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 K.p.a.).

Kontrolując – w świetle powyższych kryteriów – zasadność wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej, sąd stwierdził, że okoliczności jakimi kierował się organ odwoławczy uzasadniały uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zasadnie stwierdzono, że organ pierwszej instancji naruszył art. 7 i 77 K.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przedmiotem postępowania w sprawie niniejszej było udzielenie W. pozwolenia na rozbiórkę budynku handlowo - usługowego na działce o nr ewid. gr. [...] położonej w B. Zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa) do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć:

1) zgodę właściciela obiektu;

2) szkic usytuowania obiektu budowlanego;

3) opis zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych;

4) opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia;

5) pozwolenia, uzgodnienia lub opinie innych organów, a także inne dokumenty, wymagane przepisami szczególnymi; nie dotyczy to uzgodnienia i opinii uzyskiwanych w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000;

6) w zależności od potrzeb, projekt rozbiórki obiektu.

Spór w sprawie niniejszej dotyczy tego czy do wniosku o rozbiórkę została dołączona zgoda właściciela budynku na jego rozbiórkę. Organy rozstrzygając tę kwestię zajmowały następujące stanowiska:

1. organ pierwszej instancji rozstrzygając sprawę po raz pierwszy odmówił wydania pozwolenia na rozbiórkę stwierdzając, że inwestor nie spełnił wymogu z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy, ponieważ nie przedłożył zgody właściciela obiektu na jego rozbiórkę. Organ ocenił, że przedłożona wraz z wnioskiem uchwała W. nr [...] z [...] lutego 2015 r., podjęta niejednogłośnie i podpisana jedynie przez członków zarządu W. a nie przez właścicieli obiektu, nie stanowi takiej zgody;

2. organ odwoławczy wydając pierwszą decyzję kasacyjną nakazał w ponownie prowadzonym postępowaniu uwzględnić stanowisko zawarte w wyroku wydanym w sprawie [...]. Wyrokiem tym SO w B. oddalił powództwo I. Ś. i A. Ś. przeciwko W. o uchylenie uchwały nr [...] z [...] lutego 2015 r. podjętej w celu "wystąpienia do Urzędu Miejskiego celem uzyskania pozwolenia na rozbiórkę budynku nr [...] tzw. – Baraku". Sąd w uzasadnieniu tego wyroku stwierdził, że brak jest podstaw do uchylenia uchwały z tego powodu, że zły stan technicznych budynku wymaga natychmiastowej interwencji. Sąd stwierdził przy tym, że zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy z 24 czerwca 1997 r. o własności lokali (t. j. Dz.U. z 2018 r., poz. 716 ze zm.), uchwały podejmowane przez ogół właścicieli lokali zapadają większością głosów (więcej niż 50% głosów) obliczaną według wielkości udziałów. Chodzi tu o większość głosów wszystkich aktualnych właścicieli lokali (a nie np. właścicieli obecnych w danym dniu na zebraniu członków wspólnoty). Ustawa nie różnicuje tego wymogu w zależności od tego, czy konkretna procedowana uchwała dotyczy czynności zwykłego zarządu, czy też czynności przekraczającej zwykły zarząd nieruchomością wspólną. Nie jest to również uzależnione od tego, czy uchwała jest podejmowana na zwołanym zebraniu, w trybie indywidualnego zbierania głosów, czy też w procedurze mieszanej. Kwestionowana uchwała została podjęta większością 57,37% głosów, co ostatecznie nie było kwestionowane przez żadną ze stron. Sąd ocenił, że dopisek o wymogu 100% poparcia dla uchwały nie ma znaczenia prawnego i nie może stać się podstawą zakwestionowania skuteczności jej podjęcia. Wyrok ten jest prawomocny, apelacja od tego wyroku została oddalona przez Sąd Apelacyjny w B. wyrokiem z [...] października 2019 r., [...].

3. po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji wydał pozwolenie na rozbiórkę i tym razem stwierdził, że uchwała nr [...] z [...] lutego 2015 r. stanowi wymaganą, jako załącznik do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę, zgodę właściciela obiektu na rozbiórkę;

4. kolejną decyzją kasacyjną, stanowiącą przedmiot zaskarżenia w sprawie niniejszej, organ odwoławczy nakazał tym razem w ponownie prowadzonym postępowaniu uwzględnić stanowisko zawarte w wyroku wydanym przez SO w B. w dniu [...] września 2020 r. w sprawie [...] z powództwa I. Ś. i A. Ś. przeciwko W. o uchylenie uchwały nr [...] z [...] września 2015 r. dotyczącej "zaangażowania projektanta celem wykonania projektu rozbiórki budynku nr [...] tzw. – Baraku będącego częścią W. przy ul. F. [...] i [...], wraz z uzyskaniem wszelkich, wymaganych przepisami uzgodnień, pozwoleń, właściwych organów". Sąd uchylając tę uchwałę stwierdził, że została ona podjęta przedwcześnie, tj. przed podjęciem przez wspólnotę mieszkaniową uchwały wyrażającej zgodę na rozbiórkę. W uzasadnieniu tego wyroku sąd stwierdził, że podjęcie takiej uchwały wymaga jednomyślności. Niemożność zaś uzyskania wymaganej jednomyślności właścicieli lokali wymaga poszukiwania rozwiązań na gruncie kodeksu cywilnego i wystąpienia ze stosowanym powództwem. Wyrok nie jest prawomocny, gdyż została wniesiona od niego apelacja.

Zdaniem sądu powyższa sekwencja podejmowanych rozstrzygnięć świadczy o tym, że istotna dla rozstrzygnięcia sprawy kwestia dotycząca tego czy do wniosku o wydanie pozwolenia na rozbiórkę została dołączona zgoda właściciela nie została ustalona. Wbrew wywodom sprzeciwu, zgody takiej nie może stanowić uchwała z [...] lutego 2015 r. nr [...]. Z treści tej uchwały jednoznacznie wynika, że została ona podjęta w celu wyrażenia zgody "na wystąpienie do Urzędu Miejskiego celem uzyskania pozwolenia na rozbiórkę budynku nr [...] tzw. – Baraku z powodu złego stanu technicznego". W ocenie sądu uchwała ta nie może być utożsamiana ze zgodą właściciela na rozbiórkę. Bez znaczenia w sprawie niniejszej, pozostają wyroki wydane w sprawach cywilnych [...] i [...] i spór dotyczący tego, czy na mocy art. 365 K.p.c. miały moc wiążąca. Wyroki te dotyczył bowiem uchwał, z których żadna nie była podjęta w przedmiocie wyrażenia zgody na rozbiórkę. Pierwszy z ww. wyroków dotyczył uchwały z [...] lutego 2015 r. nr [...], drugi uchwały nr [...] z [...] września 2015 r. dotyczącej zaangażowania projektanta celem wykonania projektu rozbiórki budynku. Zarzutem jaki można postawić organowi odwoławczemu w sprawie niniejszej może być jedynie to, że nie ocenił samodzielnie treści uchwały z [...] lutego 2015 r. nr [...], tak jak to uczynił organ pierwszej instancji w swojej pierwszej decyzji, i dwukrotnie czując się związany ww. wyrokami wydawał decyzje kasacyjne. Marginalnie podnieść należy, że z akt sprawy wnika, że organ pierwszej instancji prowadząc ponownie postępowanie, postanowieniem z [...] stycznia 2021 r. zobowiązał W. do przedłożenia zgody właściciela na rozbiórkę. Powyższe wyroki sądu cywilnego mogą jedynie stanowić wskazówkę interpretacyjną w jaki sposób powinna być podjęta uchwała przez wspólnotę mieszkaniową w zakresie wyrażenia zgody na rozbiórkę.

Końcowo wyjaśnić należy, że dla prawidłowej wykładni art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy i jego zastosowania nie mógł mieć znaczenia zły stan techniczny budynku. Możliwość wydania nakazu rozbiórki obiektu znajdującego się w złym stanie technicznym przewiduje regulacja zawarta w art. 67 ustawy. Postępowanie w sprawie o udzielenie pozwolenie na rozbiórkę prowadzone w oparciu o art. 32 i 33 ustawy należy do właściwości organu architektoniczno – budowlanego i jest postępowaniem odrębnym od postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 67 ustawy. Analiza akt sprawy wskazuje, że strona skarżąca nie ubiegała się o wszczęcie jednego z postępowań przewidzianych w Rozdziale 6 Prawa budowlanego obejmującym postępowania z zakresu utrzymania obiektów budowlanych, lecz wystąpiła do organu architektoniczno- budowlanego z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę. Sprawy te są odrębnymi sprawami administracyjnymi. Zły stan techniczny budynku i związane z tym zagrożenie bezpieczeństwa powinno być natomiast zgłoszone właściwemu powiatowemu organowi nadzoru budowlanego zgodnie z art. 83 ustawy, do oceny zagrożenia i wydania odpowiednich nakazów. Z punktu widzenia stosowanych w sprawie przepisów okoliczność ta nie mogła mieć żadnego znaczenia.

Uchybienie polegające na braku ustaleń w zakresie wyrażenia zgody właściciela budynku na rozbiórkę nie mogło być uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego, gdyż uniemożliwiłoby to stronom postępowania czynny udział przed organami obydwu instancji a to z kolei naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Powyższe argumenty świadczą o zasadności wydania decyzji kasacyjnej. Tym samym za bezzasadne uznać należy zarzuty sprzeciwu skoncentrowane wokół wykazania braku podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej.

Mając powyższe na uwadze sprzeciw należało oddalić na podstawie art. 151a § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.