II OSK 2100/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-07-26	
Data wpływu	2016-09-01	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Joanna Brzezińska /sprawozdawca/
Małgorzata Miron /przewodniczący/
Paweł Miładowski	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II SA/Sz 210/16	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 718; art. 106 § 3, art. 113 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2013 nr 0 poz 1409; art. 51; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 7, 77 § 1, art. 80; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Dnia 26 lipca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Joanna Brzezińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 210/16 w sprawie ze skargi M. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku nałożonego decyzją oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2016 r., sygn. II SA/Sz 210/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę M. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku nałożonego decyzją.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z dnia 24 listopada 2014 r. M. i A. L. wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z wnioskiem o ustalenie, czy B. i I. M. popełnili samowolę budowlaną na działce o numerze ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości L. [...].

W celu ustalenia powyższego organ powiatowy przeprowadził kontrolę robót budowlanych wykonanych w budynku gospodarczym położonym na przedmiotowej działce. Uczestniczący w niej B. i I. M. oświadczyli, że budynek ten jest budynkiem "poniemieckim" i był pozbawiony dachu. Pierwszego remontu, czyli odbudowy dachu, dokonał poprzedni właściciel – J. S., w 1982 r. Nieruchomość tę nabyli oni i do roku 1985 byli jej jedynymi użytkownikami. Natomiast w 1985 r. budynek podzielono na dwie części, tj. rodziców M. L. oraz I. M. i w tym roku B. i I. M. wykonali w swojej części budynku roboty polegające na pokryciu dachu papą oraz wykonaniu drzwi prowadzących do pomieszczenia na parterze i drzwi na strych. W 1992 r. ponownie wykonali w należącej do nich części remont polegający na pokryciu dachu eternitem oraz przemurowaniu ściany frontowej. Pomimo, że zakres wykonanych robót budowlanych należy do kategorii robót budowlanych wymagających uzyskania stosownego zezwolenia organu administracji architektoniczno-budowlanej, inwestorzy takiej zgody nie uzyskali.

W konsekwencji powyższego, z uwagi na fakt, że przedmiotowe roboty budowlane są inne niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 ww. ustawy i nie ma konieczności ich wstrzymania, decyzją z dnia [...] maja 2015 r., [...] organ powiatowy na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409) nałożył na inwestorów obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 31 sierpnia 2015 r. oceny technicznej robót budowlanych wykonanych w budynku gospodarczym, dobudowanym do ściany szczytowej budynku inwentarskiego.

W wyznaczonym przez organ budowlany terminie zobowiązani wywiązali się z nałożonego obowiązku. Z przedłożonej oceny technicznej, wykonanej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane wynika, że stan techniczny budynku nie jest zły oraz, że nie zagraża życiu i zdrowiu ludzi i nadaje się do dalszego użytkowania. Ponadto nie zachodzi konieczność nałożenia na inwestorów obowiązku doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Z uwagi na powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, stwierdził wykonanie przez B. i I. M. obowiązku nałożonego opisaną decyzją z dnia [...] maja 2015 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. L. - właścicielka sąsiedniej nieruchomości, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: art. 40 § 2 K.p.a. poprzez doręczenie decyzji PINB stronie z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika, art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności niedokonanie przez organ swobodnej oceny dostarczonej przez inwestorów oceny technicznej dotyczącej robót budowlanych wykonanych w budynku gospodarczym dobudowanym do budynku inwentarskiego, posadowionym na działce nr [...] w miejscowości L. [...] oraz art. 36 § 1 K.p.a.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że z przedłożonej przez inwestorów oceny technicznej wynika, że objęte postępowaniem roboty budowlane, wykonane samowolnie w budynku gospodarczym, nie naruszają norm materialnoprawnych i nie stanowią zagrożenia dla ludzi lub mienia. Ponadto z przedłożonej oceny technicznej nie wynika konieczność wykonania jakichkolwiek robót budowlanych, w celu doprowadzenia samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Konieczności takiej nie dostrzegł także organ powiatowy, a zatem zgodnie z art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego należało uznać, że inwestorzy wykonali nałożony na nich decyzją PINB w P. z dnia [...] maja 2015 r. obowiązek, co powoduje, że postępowanie w sprawie doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem zostało zakończone.

W ocenie organu drugiej instancji zarzuty podnoszone w odwołaniu pozostają bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Organ powiatowy nieprawidłowo doręczył zaskarżoną decyzję stronie postępowania zamiast pełnomocnikowi, jednakże z odwołania wynika, że pełnomocnik zapoznał się z jej treścią i skorzystał z prawa wniesienia środka zaskarżenia, a organ odwoławczy nie kwestionuje jego terminowości. Natomiast w przypadku uznania, że skarżona decyzja w ogóle nie została doręczona stronie postępowania, organ odwoławczy byłby zobowiązany wydać postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia przez jej pełnomocnika odwołania. Ponadto skarżąca jest stroną postępowania, ale nie jest adresatem zawartego w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia. Zatem jedynym jej uprawnieniem, które zostało ograniczone przez błędne przesłanie decyzji jest prawo do wniesienia odwołania, z którego skarżąca skutecznie skorzystała.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższą decyzję M. L. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 8 K.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy co skutkowało poczynieniem błędnych ustaleń faktycznych w kwestii okresu, jakości i zakresu wykonywanych robót budowlanych w budynku gospodarczym dobudowanym do budynku inwentarskiego, czym organ odwoławczy działał w sposób niebudzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a w konsekwencji doprowadził do niezasadnego utrzymania w mocy decyzji organu I instancji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.,

- art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez brak oceny przez organ odwoławczy dostarczonej przez uczestników postępowania oceny technicznej dotyczącej określenia stanu technicznego i bezpieczeństwa konstrukcji budynku gospodarczego uzupełniającego zabudowę działki siedliskowej, usytuowanego na działce nr [...], położonej w m. L. [...], sporządzonej przez technika budowlanego mimo ciążącego na organie odwoławczym ustawowego obowiązku oceny wartości dowodowej ww. oceny technicznej.

Uzasadniając podnoszone zarzuty skarżąca wywiodła, że przyjęcie przez organ odwoławczy ustaleń poczynionych przez organ I instancji jako własne, oparte zostało jedynie na gołosłownych twierdzeniach uczestników postępowania zawartych w protokole oględzin nieruchomości z dnia 12 stycznia 2015 r. Skarżąca bowiem wykonała roboty na swojej części dachu dopiero w roku 1991, który do tego czasu był zawalony. Ponadto wbrew twierdzeniom uczestników remont dachu na budynku gospodarczym polegający na podniesieniu dachu i oparciu go o ścianę szczytową bez zgody skarżącej wykonali nie w 1992 r., a w 1995 r. Natomiast roboty polegające na wykonaniu przez skarżącą drzwi na parterze prowadzących do pomieszczeń uczestników w ogóle nie były wykonywane, co potwierdzają załączone fotografie. Ponadto żaden z organów nie ustosunkował się do faktu, że dach uczestników tylko w części jest pokryty eternitem, a w drugiej części pokryty jest blachą falistą oraz nie ustalił, kiedy roboty w tym zakresie zostały wykonane. Z tego powodu, w ocenie skarżącej, wydanie decyzji w oparciu o przepis art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego było przedwczesne.

Skarżąca podniosła, że organ odwoławczy opierając się jedynie na zawartych w ocenie technicznej wnioskach i zaleceniach jej autora błędnie uznał, że objęte postępowaniem roboty budowlane wykonane samowolnie w budynku gospodarczym nie naruszają norm materialnoprawnych i nie stanowią zagrożenia dla ludzi i mienia. Autor oceny zupełnie pominął podnoszoną już okoliczność, że dach pokryty jest różnym materiałem, ponadto wbrew stanowisku autora oceny technicznej elementy konstrukcyjne w budynku gospodarczym, zarówno na zewnątrz jak i wewnątrz mają liczne pęknięcia i uszkodzenia. W oparciu o powyższe skarżąca na podstawie art. 106 § 3 K.p.a. wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z załączonych do skargi sześciu fotografii budynku gospodarczego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Na rozprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, w oparciu o przepis art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił wniosek dowodowy zawarty w skardze.

W motywach wyroku oddalającego skargę Sąd Wojewódzki stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie prawidłowo organy przeprowadziły postępowanie w trybie przepisów art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Wskazał, że Inwestorzy wywiązali się z nałożonego obowiązku i w zakreślonym terminie przedłożyli ocenę techniczną "dotyczącą określenia stanu technicznego i bezpieczeństwa konstrukcji budynku gospodarczego, uzupełniającego zabudowę działki siedliskowej, usytuowanego na działce nr [...], położonej w m. L. [...]" sporządzoną przez specjalistę ds. budownictwa ogólnego, urządzeń elektroenergetycznych K. W. posiadającego uprawnienia budowlane oraz zaświadczenie z Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy budowlane dokonały prawidłowej oceny przedłożonej ekspertyzy technicznej, oraz ustaleń dokonanych przez organ I instancji w toku oględzin przedmiotowego budynku i na tej podstawie wyciągnęły zasadny wniosek, że samowolnie wykonane w rzeczonym budynku gospodarczym roboty budowlane nie naruszają norm materialnoprawnych i nie stanowią zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi.

Sąd zakwestionował przy tym prawidłowość stanowiska skarżącej, zarzucającej organowi uchybienie obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego koniecznego do wyjaśnienia przedmiotowej sprawy, skutkującym błędnym ustaleniem jakości i zakresu wykonanych robót budowlanych oraz braku oceny sporządzonej opinii technicznej. Zdaniem WSA, zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji w motywach wydanych decyzji precyzyjnie omówiły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, który był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia i stanowił dowód, o którym mowa w art. 75 § 1 K.p.a. Bezzasadny okazał się wobec tego zarzut naruszenia norm proceduralnych odnoszących się do gromadzenia i oceny materiału dowodowego.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedłożona ekspertyza techniczna sporządzona została przez osobę o odpowiednim przygotowaniu zawodowym i posiadającą stosowne uprawnienia budowlane. Wynikało z niej, że roboty budowlane wykonane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną i zasadami wiedzy technicznej, a stan budynku nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi. Ponadto nie wynika z niej konieczność wykonania jakichkolwiek robót budowlanych, w celu doprowadzenia samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Treść tej oceny nie była przez stronę w trakcie postępowania kwestionowana, jeżeli natomiast się z nią nie zgadzała winna zwrócić się do właściwego organu samorządu zawodowego o przeprowadzenie odpowiedniego postępowania administracyjnego, lub też zlecić opracowanie dokumentacji, która podważyłaby stwierdzenia zawarte w przedłożonej w toku postępowania ekspertyzy technicznej.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, argumentem podważającym zasadność wydanego rozstrzygnięcia, nie mógł być również, podnoszony przez skarżącą, brak ustalenia rzeczywistej daty dokonanej samowoli budowlanej. W przedmiotowej sprawie ścisłe ustalenie daty popełnienia samowoli budowlanej pozostaje bez wpływu na prawidłowość zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy i tym samy na jej końcowe rozstrzygnięcie. Niezależnie bowiem od daty popełnienia samowoli budowlanej, właśnie ten przepis znajduje zastosowanie do jej legalizacji i to w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego.

Sąd pierwszej instancji tym samym nie podzielił zarzutów skargi dotyczących przeprowadzenia postępowania administracyjnego z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej. W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności sprawy, zebrały kompletny materiał dowodowy, który poddały rzetelnej ocenie, dając temu wyraz w uzasadnieniu wydanych decyzji.

Wyjaśniając przyczyny odmowy przeprowadzenia dowodu z załączonego do skargi materiału zdjęciowego z daty 19 stycznia 2016 r., WSA wyjaśnił, że sąd administracyjny kontroluje legalność prowadzonego postępowania na podstawie akt sprawy na datę wydania zaskarżonej decyzji, a nie na podstawie materiałów gromadzonych po tej dacie, stąd powyższe zdjęcia nie mają znaczenia dla oceny legalności działania organów administracyjnych.

W skardze kasacyjnej M. L. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 106 § 3 w zw. z art. 113 §1 P.p.s.a. poprzez odmowę przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci fotografii przedstawiającej uszkodzenia ubytki oraz zniszczenia występujące w budynku gospodarczym z uwagi na prekluzję dowodową pomimo że przepis ten nie zakreśla terminu do dostarczenia dowodów przez stronę, a dowód ten ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu i nie spowodowałby nadmiernego przedłużenia postępowania, a brak jego przeprowadzenia spowodował ustalenie błędnego stanu technicznego budynku gospodarczego oraz pozbawił skarżącą możliwości obrony jej praw.

- art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7,art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez błędne przyjęcie że skarżąca nie kwestionowała dostarczonej przez uczestników postępowania oceny technicznej, podczas gdy podnosiła ona brak oceny ekspertyzy technicznej w odwołaniu jak i skardze, a mimo to sąd niezasadnie odmówił jej prawa do samodzielnego podważania zawartych ustaleń w ekspertyzie, czym uniemożliwił skarżącej obronę jej stanowiska.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podniosła, że dowód uzupełniający z fotografii uszkodzeń w budynku gospodarczym był nowym dowodem, nie przedstawionym w postępowaniu administracyjnym, a zatem w świetle treści art. 106 § 3 P.p.s.a., powinien on zostać dopuszczony i przeprowadzony na rozprawie. Skarżąca zaznaczyła przy tym, że dowód ten był niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie powodował nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, a jego nieprzeprowadzenie doprowadziło do błędnych ustaleń odnośnie stanu technicznego budynku gospodarczego, a w konsekwencji pozbawiło skarżącą możliwości obrony jej praw. Wywiodła również, że argumentacja użyta przez Sąd I instancji dotycząca stosowania art. 106 § 3 P.p.s.a., mogła odnosić się jedynie do organu administracji, nie zaś do strony.

Skarżąca stwierdziła, że organy administracji i Sąd, mimo ciążącego na nich obowiązku dokonania rzetelnej oceny wartości dowodowej przedłożonej przez uczestników postępowania oceny technicznej, nie dokonały takiej oceny i nie odniosły się do podnoszonych przez skarżącą zarzutów, a jedynie bezrefleksyjnie powieliły stanowisko zawarte w ekspertyzie technicznej. Skarżąca podniosła, że z uwagi na wykazany, przez nią zły stan budynku gospodarczego, zagrażający bezpieczeństwu życia i zdrowia ludzi, organy administracji zobowiązane były zweryfikować ustalenia faktyczne zawarte w ekspertyzie technicznej. Obowiązkiem zaś Sądu było czy taka konieczna weryfikacja miała miejsce, a jeśli miała, to czy przeprowadzono ja zgodnie z określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego regułami oceny wiarygodności dowodów. Skarżąca wywiodła również, że przedłożona ocena techniczna nie spełnia wymogów nałożonych decyzją organu. Nie zawarto w niej bowiem w ogóle oceny zgodności z prawem wykonanych robót. Zdaniem bowiem skarżącej za taką ocenę nie można bowiem uznać ogólnikowego stwierdzenia, że roboty budowlane wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną i zasadami wiedzy technicznej. Skarżąca podniosła, że skoro podstawowy dowód w sprawie nie został w ogóle poddany ocenie w toku postępowania, to nie można zgodzić się z poglądem Sądu, że ekspertyza techniczna pozwala na przyjęcie, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z obowiązującym prawem, a tym samym, że inwestorzy wywiązali się z wykonania nałożonego na nich obowiązku.

Jako nietrafną wskazano sugestię Sądu I instancji, że aby skutecznie zakwestionować ekspertyzę należałoby zwrócić się do samorządu zawodowego celem przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Przyjęcie powyższego podglądu oznaczałoby akceptację sytuacji, w której jedyną możliwością skutecznego podważenia przez stronę podstawowego dowodu w sprawie byłoby uruchomienie procedur przed innymi ciałami orzeczniczymi, co pozbawiałoby stronę możliwości realizacji w postępowaniu głównym fundamentalnego prawa do czynnego udział w postępowaniu. Z kolei wiążąca ocena istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy dowodu należałaby do organu samorządu zawodowego, nie zaś do organu orzekającego merytorycznie w sprawie głównej.

Podkreślono, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie ograniczają stronie prawa do wypowiadania się i kwestionowania wiarygodności dowodu w postaci ekspertyzy jedynie do formy kolejnej ekspertyzy, zleconej na jej koszt i we własnym zakresie. Jeżeli strona, korzystając ze swoich uprawnień procesowych, przedstawia twierdzenia i dowody, w których podważa wiarygodność ekspertyzy, to bez względu na to czy twierdzenia te i dowody pochodzą od specjalisty, czy autorem jest sama strona, to zadaniem organu orzekającego jest się do tych twierdzeń odnieść i dopiero po wykazaniu braku ich merytorycznej zasadności, organ może odmówić im mocy dowodowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm., dalej "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy stwierdzić, że ustalony przez organy oraz przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku stan faktyczny sprawy nie został skutecznie zakwestionowany.

Przypomnieć należy, że kognicja sądów administracyjnych obejmuje kontrolę postępowań administracyjnych i aktów wydanych w tym postępowaniu natomiast postępowanie sądowoadministracyjne nie jest kontynuacją postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny nie prowadzi zatem postępowania dowodowego, nie ustala samodzielnie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, opiera się zaś, co do zasady, na materiałach gromadzonych przez organy administracji.

Sąd administracyjny przeprowadza wyłącznie kontrolę legalności zaskarżonego aktu z perspektywy uwzględniającej faktyczne podstawy jego wydania, tj. ustaleń faktycznych, które przyjęte zostały przez organ administracji publicznej, jako podstawa wydawanego w sprawie rozstrzygnięcia. Ugruntowany jest też w orzecznictwie pogląd, iż celem uzupełniającego postępowania dowodowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest umożliwienie sądowi skonfrontowania z dokumentami prawidłowości ustaleń dokonywanych w toku postępowania na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, jeżeli w sprawie istnieją istotne wątpliwości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2885/12, LEX nr 1447273).

Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dowód z dokumentu przeprowadzony w trybie tego przepisu ma zatem charakter wyjątkowy i zależy wyłącznie od uznania sądu, o ile jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wskazywany przez stronę skarżącą przepis nie może być podstawą kwestionowania ustaleń przyjętych przez organ administracji publicznej i nie może służyć zwalczaniu ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza. Należy wyraźnie podkreślić, że przenoszenie ciężaru prowadzenia postępowania dowodowego na sąd administracyjny pozostaje w sprzeczności z rolą tego sądu, która nie polega na rozstrzyganiu spraw administracyjnych i sprowadza się do kontrolowania decyzji administracyjnych pod kątem ich zgodności z prawem. Brak przeprowadzenia dowodu nie może być postrzegany jako naruszenie prawa procesowego w rozumieniu art. 106 § 3 P.p.s.a.

Przepis art. 113 § 1 P.p.s.a. zawiera z kolei dyspozycję w postaci obowiązku zamknięcia rozprawy, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Przez dostateczne wyjaśnienie sprawy, o którym mowa w art. 113 § 1 P.p.s.a., rozumie się nie konieczność wyjaśnienia przez sąd stanu faktycznego sprawy istniejącego w rozpatrywanej sprawie, lecz stan zdolności sprawy do wydania wyroku, a zatem dokonania przez sąd oceny, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przepis ten ma charakter techniczny, "porządkowy", a więc może zostać naruszony tylko wtedy, gdyby przewodniczący nie wydał zarządzenia o zamknięciu rozprawy w ogóle, bądź wtedy, gdyby podjął taką czynność procesową w sytuacji, gdy sąd nie uznał jeszcze sprawy za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia czy też zamknął rozprawę nie udzielając głosu stronom.

Wobec powyższego nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd art. 106 § 3 w zw. z art. 113 § 1 P.p.s.a. poprzez odmowę przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci fotografii przedstawiających uszkodzenia przedmiotowego budynku gospodarczego, które zdaniem skarżącej miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu, nie spowodowałby nadmiernego przedłużenia postępowania, a brak jego przeprowadzenia spowodował ustalenie błędnego stanu technicznego budynku gospodarczego oraz pozbawił skarżącą możliwości obrony jej praw. Podkreślenia wymaga, iż sąd administracyjny, kontrolując zgodność z prawem postępowania administracyjnego i wydanej w jego wyniku ostatecznej decyzji administracyjnej, nie ma w świetle obowiązujących przepisów ani obowiązku, ani nawet uprawnienia, aby odnosić się do zdarzeń późniejszych i uwzględniać dokumenty powstałe po wydaniu zaskarżonej decyzji. Stąd też za prawidłowe należało uznać oddalenie przez Sąd Wojewódzki wniosku skarżącej, opartego o art. 106 § 3 P.p.s.a., w odniesieniu do materiału zdjęciowego oznaczonego datą 19 stycznia 2016r. – czyli wykonanego po zamknięciu sprawy administracyjnej. Zostało to prawidłowo wyjaśnione w uzasadnieniu skarżonego wyroku.

Nie okazał się również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez błędne przyjęcie że skarżąca nie kwestionowała dostarczonej przez uczestników postępowania oceny technicznej, podczas gdy podnosiła ona brak oceny ekspertyzy technicznej w odwołaniu i skardze, a mimo to sąd niezasadnie odmówił jej prawa do samodzielnego podważania zawartych ustaleń w ekspertyzie, czym uniemożliwił skarżącej obronę jej stanowiska.

W tym zakresie wyjaśnić należy, iż przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. obliguje sąd administracyjny do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji w całości albo w części w razie stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, podstawą uchylenia kontestowanego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny jest tylko stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania i to tylko pod warunkiem, że mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego sąd administracyjny jest zobowiązany ocenić czy dane naruszenie przepisów proceduralnych – po pierwsze – miało wpływ na wynik sprawy oraz – po drugie – czy wspomniany wpływ na wynik sprawy mógł mieć charakter istotny.

Analiza rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji – w świetle przedstawionego zarzutu i w kontekście dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych – nie wykazała jego słuszności. Prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż w sprawie nie miało miejsca istotne naruszenie przepisu art. 7, art. 10 § 1, art. 77, ani art. 80 K.p.a., które to mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, bowiem tylko taka ocena – w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. – uprawniałaby do wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięć organów administracji.

Stosownie do przepisu art. 7 K.p.a., organ w toku postępowania stoi na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ jest zatem zobligowany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.), a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Powinno to znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zgodnie z wymaganiami zawartymi w art. 107 K.p.a.

Analizując treść rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego przypomnieć wypada, iż prowadziły one postępowanie legalizacyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych przez inwestorów B. i I. M. w budynku gospodarczym sąsiadującym z nieruchomością skarżącej kasacyjnie – B. M. bez wymaganego zezwolenia. W ramach tego postępowania organ powiatowy – decyzją z dnia [...] maja 2015 r. – nałożył na inwestorów – stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Prawa budowlanego – obowiązek dostarczenia w terminie do 31 sierpnia 2015r. oceny technicznej robót budowalnych wykonanych w budynku gospodarczym, dobudowanym do ściany szczytowej budynku inwentarskiego. Decyzja ta jest ostateczna i jako taka kształtuje sytuację prawną jej adresatów. W wykonaniu wskazanych obowiązków inwestorzy złożyli wymaganą dokumentację – ocenę techniczną sporządzoną przez osobę posiadająca odpowiednie uprawnienia budowalne. Wobec tego organ, na podstawie analizy zgromadzonego materiału dowodowego, wydał [...] listopada 2015r. decyzję stwierdzającą wykonanie obowiązków na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Decyzja ta, na skutek odwołania skarżącej kasacyjnie, została utrzymana w mocy zaskarżoną do Sądu Wojewódzkiego decyzją.

Przedmiotem kontestowanych w skardze decyzji było zatem stwierdzenie wykonania przez inwestorów obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji organu nadzoru budowlanego. Organ podstaw do wydania takowej decyzji upatrywał w swoich ustalenia faktycznych potwierdzających brak konieczności wykonania robót budowlanych lub innych dalszych czynności oraz złożeniu oceny stanu technicznego budynku przygotowanej przez osobę posiadającą stosowne w tym zakresie uprawnienia.

Takie ustalenia faktyczne legły u podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, który w konsekwencji stwierdził, iż skarga M. L. nie zasługuje na uwzględnienie. Wobec wskazanych ustaleń faktycznych, które znajdują swoje potwierdzenie w zgromadzonych w sprawie dowodach (przede wszystkim treści oceny technicznej i protokołu kontroli), nie zasługuje na uwzględnienie argument strony skarżącej kasacyjnie, iż postępowanie dowodowe zostało przez organy przeprowadzone z naruszeniem przywołanych wyżej przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 stycznia 2011 r., II OSK 165/10 stwierdził, że w przypadku wykonanych robót budowlanych organy nadzoru budowlanego winny obowiązek przedłożenia inwentaryzacji powykonawczych, ocen technicznych lub ekspertyz nakładać w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, natomiast przepis art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego zawiera normę regulującą zakończenie legalizacji robot budowlanych, przy czym wykonanie nałożonego obowiązku należy oceniać z uwzględnieniem celu jego nałożenia, którym nie jest uczynienie zadość formalnym wymogom, lecz doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Dalej NSA zastrzegł, że gdyby przedłożone dokumenty stanowiły podstawę do ustalenia, iż w tym celu konieczne jest nałożenie obowiązku wykonania jeszcze innych czynności lub robót budowlanych, to nie jest wykluczone wydanie następnej decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Przedstawiony powyżej model postępowania naprawczego został niewątpliwie zastosowany w niniejszej sprawie. W rezultacie przyjąć należało, że Sąd Wojewódzki kontrolując decyzje w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku miał obowiązek zweryfikować, czy w sprawie zaistniały przesłanki do zakończenia postępowania naprawczego w sposób przewidziany w art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Przyjąć bowiem należało, że wydanie decyzji o stwierdzeniu wykonania obowiązku musi być poprzedzone sprawdzeniem nie tylko tego, czy formalnie w wyznaczonym terminie inwestorzy zrealizowali nałożony na nich obowiązek, ale też czy z przedstawionej ekspertyzy i sporządzonej dokumentacji wynika zgodność wykonanych robót budowlanych z wymogami prawa.

Wbrew zarzutowi kasacyjnemu Sąd Wojewódzki zasadnie zaakceptował rozstrzygnięcia organów administracji obydwu instancji podjęte w niniejszej sprawie.

Wskazać przyjdzie, iż w wykonaniu obowiązku nałożonego ostateczną decyzją administracyjną inwestorzy robót budowlanych przedłożyli ocenę techniczną wykonanych w warunkach samowoli budowlanej robót, sporządzoną przez osobę o stosownych uprawnieniach budowlanych. Z treści ekspertyzy wykonanej w celu ustalenia aktualnego stanu technicznego i analizy bezpieczeństwa konstrukcji budynku wynika, iż jej zakresem objęta została sporna połowa budynku gospodarczego (fundamenty, ściany zewnętrzne, strop i więźba dachowa). Autor analizy wskazał, że wykonał ją na podstawie wizji lokalnej, obowiązujących norm i przepisów dotyczących warunków technicznych i odbioru robót oraz badania poszczególnych elementów konstrukcyjnych. Ocena techniczna zawiera szczegółową charakterystykę budynku, jego opis techniczny oraz wnioski. Autor analizy stwierdził, że stan techniczny budynku nie jest zły oraz że nie zagraża życiu i zdrowiu ludzi i nadaje się do dalszego użytkowania. Elementy konstrukcyjne budynku nie posiadają widocznych pęknięć, ugięć i uszkodzeń wymagających pilnej interwencji budowlanej.

Jeżeli w ekspertyzie wykonanej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia zawodowe wykazane zostało, że przedmiotowe roboty budowlane wykonane zostały zgodnie z warunkami technicznymi oraz sztuką budowlana, a w rezultacie budynek może być bezpiecznie użytkowany, mimo naturalnego zużycia materiałów budowlanych, to uzasadnione było wydanie decyzji kończącej legalizację spornej inwestycji. W świetle materiału dowodowego zebranego w aktach nie było podstaw do zakwestionowania, przez wyspecjalizowane organy nadzoru budowlanego, a w dalszej kolejności przez Sąd Wojewódzki, pod względem merytorycznym opinii technicznej. Z akt administracyjnych nie wynika, aby skarżąca zgłosiła adekwatnie udokumentowane zastrzeżenia, podważające skutecznie ustalenia i wnioski tej opinii. W skardze skarżąca sama wskazuje, że nie posiada stosownej wiedzy z zakresu budownictwa, nie twierdzi także aby wskazane przez nią uszkodzenia, czy ubytki stanowiły istotne zagrożenie dla stanu technicznego i bezpieczeństwa przedmiotowego obiektu budowlanego. W takim stanie sprawy organ nadzoru budowlanego nie miał obowiązku dopuszczenia dodatkowych dowodów, celem wyjaśniania subiektywnych wątpliwości wyłącznie skarżącej, jak wywodzi się w skardze kasacyjnej. Organy administracji oceniły całokształt zgromadzonego materiału dowodowego i na tej podstawie prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, wyjaśniając wszystkie istotne dla jej rozstrzygnięcia okoliczności, w stopniu wystarczającym do zastosowania właściwej normy prawa materialnego.

Pobocznie nadto należy wskazać, iż dołączony do skargi materiał fotograficzny nie podważa prawidłowości ustaleń faktycznych organu co do stanu technicznego budynku umożliwiającego jego bezpieczne użytkowanie bez konieczności uprzedniego dokonywania robót budowlanych lub innych czynności – czyli przesłanek do wydania zaskarżonej decyzji legalizacyjnej.

Podkreślić należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarta została ocena Sądu Wojewódzkiego co do prawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w tym prawidłowej i wszechstronnej oceny materiału dowodowego. Ocena ta nie została skutecznie podważona w skardze kasacyjnej, opartej raczej na konsekwentnym powielaniu wyłącznie wątpliwości skarżącej kasacyjnie, co do których nie przedłożyła w toku postępowania administracyjnego żadnych dowodów kwestionujących prawidłowość i rzetelność opinii technicznej i jej wniosków. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał jedną z możliwości podważenia merytorycznej prawidłowości przedłożonej przez inną stronę postępowania, w wykonaniu obowiązku nałożonego decyzją, oceny technicznej sporządzonej przez osobę posiadająca stosowne uprawnienia budowlane, czyli przedłożenie stosownej kontropinii. W kontekście okoliczności i przedmiotu sprawy, nie może odnieść zamierzonego skutku oczekiwanie skarżącej kasacyjnie, iż wyłącznie na skutek zgłaszanych przez nią zastrzeżeń co do stanu technicznego obiektu, mimo braku wątpliwości co do treści opinii technicznej po stronie wyspecjalizowanego organu, jego obowiązkiem jest dalsze prowadzenie postępowania, celem wykazania twierdzeń skarżącej. Jak się bowiem trafnie przyjmuje w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady oficjalności – nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności , których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji pasywnej postawy strony w tym zakresie. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (por. wyroki NSA z 10 października 2007r. sygn. akt II GSK 172/07, z 21 grudnia 2007r. sygn. II OSK 1783/06, z 28 czerwca 2011r. sygn. II GSK 631/10, z 27 lipca 2011r. sygn. II OSK 1560/10, z 9 września 2011r. sygn. II OSK 1700/10, z 8 listopada 2013r. sygn. II OSK 1291/12, z 8 grudnia 2015r. sygn. II OSK 910/14, z 11 kwietnia 2017r. sygn. II OSK 2045/15 – dostępne w CBOSA).

Z tych względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.