II SA/Wr 2768/02 - Wyrok

Data orzeczenia	2005-05-31	
Data wpływu	2002-12-02	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Alicja Palus
Halina Kremis
Julia Szczygielska /przewodniczący sprawozdawca/
Zygmunt Wiśniewski	
Symbol z opisem	615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	*Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska /sprawozdawca/, Sędzia NSA Halina Kremis, Asesor WSA Alicja Palus, Protokolant Magda Mikus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2005r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 26 września 2002r. Nr LI/1800/02 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczonego ulicami: Powstańców Śląskich, Sztabową, Bernarda Pretficza i placem Powstańców Śląskich w części A we Wrocławiu I. stwierdza nieważność § 12 zaskarżonej uchwały; II. w pozostałej części skargę oddala.	
Uzasadnienie
W dniu 26 września 2002r. Rada Miejska Wrocławia podjęła uchwałę Nr LI/1800/02 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczonego ulicami: Powstańców Śląskich, Sztabową, Bernarda Pretficza i placem Powstańców Śląskich w części A we Wrocławiu.

W § 12 powyższej uchwały postanowiono, iż: " Stawkę procentową służącą naliczania opłaty, o której mowa w art.36 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, ustala się w wysokości %.

Wojewoda Dolnośląski w skardze złożonej na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591) wniósł o :

- stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w całości, bądź

- stwierdzenie nieważności § 12 powyższej uchwały.

Uzasadniając skargę, stwierdził, że przedmiotowa uchwała w sposób istotny narusza art. 10 ust.3 oraz art. 36 ust. 3 i 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.).

Zdaniem organu, treścią dyspozycji normy prawnej zawartej w cytowanych powyżej przepisach, jest ustalenie obowiązku uiszczenia jednorazowej opłaty, określonej w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości (w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego), przez właściciela lub użytkownika wieczystego w sytuacji, gdy w wyniku uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik ją zbywa przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie planu lub jego zmiany. Ustalenie opłaty następuje w drodze decyzji wójta, burmistrza lub prezydenta miasta.

Ustalenie przez radę gminy stawki procentowej w wysokości 0 %, skutkować będzie tym, iż de facto właściciel lub użytkownik wieczysty w przypadku zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie miejscowego planu lub jego zmiany, będzie "zwolniony" z obowiązku uiszczenia jednorazowej opłaty (w przypadku wzrostu wartości zbywanej nieruchomości), na mocy uchwały organu stanowiącego gminy. Bezprzedmiotowym byłby również zapis art. 36 ust. 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ ustalenie 0% stawki procentowej służącej naliczeniu przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta jednorazowej opłaty nie pozwoli na jej pobranie w żadnej wysokości.

Zdaniem organu ustalenie przez Radę w przedmiotowej uchwale stawki procentowej w wysokości 0 %, jest rażącym naruszeniem art. 36 ust. 3 i 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ wyłącza:

1) ustawowy obowiązek ustalenia przez burmistrza jednorazowej opłaty w sytuacji, gdy w wyniku uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wartość nieruchomości wzrosła, a jej właściciel lub użytkownik wieczysty ją zbywa, przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie miejscowego planu lub jego zmiany.

2) ustawowy obowiązek uiszczenia przez właściciela opłaty, w sytuacji jak w pkt 1.

W ocenie organu nadzoru "stwierdzenie nieważności tylko zapisu § 12 nie miałoby większego sensu, ponieważ i tak w rzeczywistości istniałaby wtedy stawka 0% i takie działanie organu nadzoru nie wywarłoby żadnego skutku prawnego".

W odpowiedzi na skargę Gmina Wrocław wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazała, że w związku z tym, iż nie ma przesłanek do wzrostu wartości nieruchomości znajdujących się w granicach planu, w związku z uchwaleniem tego planu, ustalenie stawki renty planistycznej innej niż 0% może stanowić podstawę postawienia Prezydentowi zarzutu niegospodarności. Ustalenie stawki renty planistycznej innej niż 0% skutkowałoby obowiązkiem dokonania wyceny gruntu na dzień sprzed wejścia w życie planu oraz na dzień jego zbycia (do 5 lat od dnia wejścia w życie planu). Koszty wyceny nieruchomości dokonywane przez uprawnionego rzeczoznawcę, przy posiadanej wiedzy, iż nie została spełniona przesłanka zawarta w art. 36 ust. 4 ustawy, zawsze będą duże.

Gmina wskazała, że ustawa z dnia 07.07.1994 o zagospodarowaniu przestrzennym, określa wyłącznie - w zakresie skutków uchwalenia planu - możliwość wzrostu wartości nieruchomości bądź jej zmniejszenia. Natomiast ustawodawca nie określił sytuacji, kiedy wobec uchwalenia planu nie następuje ani wzrost ani obniżenie wartości nieruchomości, co oczywiście w praktyce jest możliwe, choćby w przypadku urządzenia drogi publicznej. Biorąc pod uwagę stanowisko organu nadzoru oraz wskazane orzecznictwo sądowe z założenia gmina zobligowana jest do ustalenia teoretycznej stawki procentowej - niezgodnej z rzeczywistością, gdyż nieustalenie stawki procentowej ( w tym stawka "0", bądź brak w planie postanowienia w tym przedmiocie) powodować będzie zarzut rażącego naruszenia prawa. Zdaniem strony przeciwnej mamy tutaj przykład luki prawnej, której negatywne skutki muszą ponosić użytkownicy tej ustawy.

Ponadto Gmina zauważyła, iż strona skarżąca – która z jednej strony dokonuje ogłoszenia planu w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego Nr 249 poz. 3485 z dnia 9.12.2002 r., co powoduje wejście w życie planu, a następnie występuje ze skargą do Naczelnego Sądu Administracyjnego o stwierdzenie jego nieważności - powodowana była wątpliwościami w powyższym zakresie.

Reasumując, mając powyższe na uwadze Gmina wniosła jak we wstępie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny działając w granicach kompetencji wynikających z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. 153, poz.1269/ w związku z art.3 § 2 pkt.5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/, obowiązany jest skontrolować, czy zaskarżona uchwała odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art.147 § 1 lub art.151 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi .

Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm./ - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, co oznacza, że cyt. wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie w niniejszej sprawie.

Jak wynika z art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), określenie stawki procentowej służącej naliczeniu opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3, stanowi obowiązkowy element uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała pozbawiona tego elementu będzie zatem wadliwa.

W celu usunięcia tej wadliwości rada gminy powinna stosowną uchwałą uzupełnić dotychczasową uchwałę o ten brakujący element, nadając mu treść zgodną z ustawą, a przez to wypełniając wiążące oceny prawne i wskazania sądu administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku.

Sprzeczność omawianego elementu z ustawą bądź jego brak posiada zatem charakter przejściowy, zaś treścią działań zmierzających do zapewnienia legalności uchwały jest wyrażenie tego koniecznego elementu każdej uchwały w sprawie planu miejscowego w sposób zgodny z ustawą.

Wadliwość prawna tego elementu uchwały nie wpływa zatem sama przez się na legalność pozostałych części uchwały. Uchwała ta w pozostałym zakresie wywołała określone skutki prawne oraz była składnikiem podstawy prawnej wydawanych decyzji administracyjnych, pozostając przy tym w omawianym zakresie w zgodności z prawem.

Byłoby niezrozumiałą i zbyt dolegliwą sankcją prawną unicestwienie skutków prawnych funkcjonowania mających samodzielne znaczenie i niewadliwych części uchwały, wyłącznie na skutek stwierdzenia podstawy dla nieważności pozostałej jej części.

Uchwalenie przez radę stawek procentowych w sposób prawidłowy umożliwi wydanie decyzji, o których mowa w art. 36 ust. 9 ustawy, również w odniesieniu do przypadków odpłatnego zbycia nieruchomości w okresie poprzedzającym uzupełnienie uchwały o ten brakujący element.

Stwierdzenie nieważności uchwały w całości wskutek braku tego elementu, co postuluje skarżący, istotnie wywołałoby trwałe wyeliminowanie podstawy do pobierania renty planistycznej.

Wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w całości był więc nieuzasadniony.

Skarga zasadna była natomiast w części dotyczącej stwierdzenia nieważności fragmentu uchwały sprzecznego z ustawą. W tym zakresie uzasadnienie skargi zawierało prawidłowy wywód prawny.

Z przepisu art. 36 ust. 3 ustawy wynika niewątpliwie, że właściwy organ musi pobrać opłatę w razie zrealizowania się przesłanek ustawowych do jej pobrania. Ustalenie opłaty w drodze decyzji byłoby oczywiście niemożliwe, gdyby w miejscowym planie określono stawkę procentową opłaty w rozmiarze 0%. Nie mogą mieć tutaj znaczenia żadne pozaustawowe względy, uzasadniające w ocenie gminy zaniechania pobrania opłaty.

O ile nawet przepisy art. 36 ustawy zostały przeniesione do nowej ustawy, to również na gruncie tej ustawy nie jest możliwa wykładnia, jakoby ustawowy wymóg obciążenia zbywcy nieruchomości w drodze decyzji rentą planistyczną był spełniony przez jej ustalenie za pośrednictwem stawki procentowej 0%. Upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia wykonawczego (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Dz. U. Nr 164, poz. 1587) zawarte w art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie obejmowało ustalenia wysokości stawki procentowej. Wysokość tej stawki reguluje samodzielnie przepis art. 36 ust. 4 nowej ustawy stanowiąc, że należy pobrać opłatę określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, a jej wysokość nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości, przy czym konkretne stawki procentowe ustala się w planie miejscowym (art. 15 ust. 2 pkt 12 nowej ustawy).

Ustalenie w drodze rozporządzenia wymaganego zakresu projektu planu miejscowego, nie oznaczało upoważnienia do ustalenia treści planu i dodania pozaustawowej podstawy do zwolnienia zbywcy od obowiązkowej opłaty. Z treści niekonstytucyjnego rozporządzenia wykonawczego do nowej ustawy nie można czerpać argumentacji do prawotwórczej wykładni ustawy poprzednio obowiązującej, sprzecznej z jej wyraźnym brzmieniem.

Wymaga jeszcze podkreślenia, że określana przez ustawodawcę w ustawie o podatku VAT stawka procentowa 0% nie ma na celu ustanowienie zwolnienia od tego podatku, o czym przekonuje lektura tej ustawy. Zawodne zatem byłoby odwoływanie się do treści innych ustaw ustanawiających stawkę procentową 0%, jako służących przez to do zwolnienia od daniny publicznej, gdy cele ustawodawcy związane z ustaleniem takiej stawki są inne.

Gdy zatem ustawa nie przewiduje podstaw do zwolnienia od renty planistycznej, poza możnością jej ustalenia w znikomej wysokości, to przyznanie takiego zwolnienia w drodze uchwały rady gminy stanowiło istotne naruszenie ustawy.

Mając powyższe na uwadze, zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 oraz art. 147 § 1 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) , orzeczono jak na wstępie.

H.B. 22.06.2005r.