I GSK 1384/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-06-26	
Data wpływu	2020-09-16	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Bogdan Fischer
Marek Sachajko /sprawozdawca/
Piotr Pietrasz /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6559	
Hasła tematyczne	Środki unijne	
Sygn. powiązane	V SA/Wa 314/18	
Skarżony organ	Minister Rozwoju	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 106 par. 3, art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1; art. 3 ust. 1; Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25; art. 89 ust. 5; ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. P. i J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 314/18 w sprawie ze skargi W. P. i J. J. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 22 grudnia 2017 r. nr DIR-IV.7343.25.2017.KH.9, IK:132290 w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza solidarnie od W. P. i J. J. na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej kwotę 10800 (dziesięć tysięcy osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) wyrokiem z 9 stycznia 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 314/18, oddalił skargę J. J. i W. P. (dalej: skarżący, strona, beneficjent) na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów (dalej: organ, Minister) z 22 grudnia 2017 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu kwoty dofinansowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pomiędzy Polską Agencją Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: PARP, organ I instancji) a W. P. oraz J. J. prowadzącymi działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej "I. s.c." została zawarta 11 marca 2010 r. umowa o dofinansowanie na realizację projektu: "Stworzenie inteligentnej wyszukiwarki umożliwiającej rejestrację on-line do lekarza na terenie całego kraju". Celem projektu było stworzenie portalu, który miał za zadanie "dostarczanie aktualnych i kompletnych informacji o jednostkach medycznych w Polsce oraz umożliwiać zarejestrowanie się do lekarza on-line. (...) Portal jako swój nadrzędny cel stawia sobie możliwość rejestracji on-line do poradni. Jest to możliwe po uprzednim założeniu konta na portalu(...)". We wniosku o dofinansowanie beneficjent wskazał przewidywane wskaźniki produktu oraz zaplanował do realizacji wskaźniki rezultatu.

Na podstawie wniosku o płatność zaliczkową strona otrzymała dofinansowanie w wysokości 234 030,00 zł.

W trakcie realizacji projektu beneficjent złożył wniosek o wprowadzenie zmian do umowy o dofinansowanie oraz harmonogramu rzeczowo-finansowego. PARP odmówiła zgody na dokonanie wnioskowanych zmian. Pomimo tego strona wnioskowała jeszcze kilkukrotnie o wprowadzenie zmian do umowy o dofinansowanie, w tym o modyfikację wskaźników realizacji celów projektu, ze względu na m.in. błędną metodologię obliczania wskaźnika "Prognozowana wysokość przychodów netto" przyjętą na etapie przygotowania przez stronę wniosku o dofinansowanie.

W związku z brakiem zgody PARP na wprowadzenie wnioskowanych zmian wskaźników i harmonogramu strona zwróciła się z propozycją przystąpienia do negocjacji w celu zawarcia ugody w zakresie zaprzestania realizacji umowy o dofinansowanie oraz ustalenia warunków rozliczenia środków przekazanych w ramach projektu.

25 kwietnia 2013 r. WARP przeprowadziła kontrolę w celu ustalenia stopnia realizacji projektu przez skarżących w związku z pismem z 6 marca 2012 r. W wyniku przeprowadzonej kontroli, RIF potwierdziła, iż projekt nie został zrealizowany zgodnie z postanowieniami umowy. Okres kwalifikowalności wydatków w realizowanym przez stronę projekcie zakończył się 31 sierpnia 2011 r. Jednakże zgodnie z informacją pokontrolną, projekt nie został zrealizowany i wdrożony zgodnie z założeniami wynikającymi z umowy i wniosku o dofinansowanie.

Kontrola wykazała nieprawidłowości i istotne naruszenia postanowień umowy o dofinansowanie. Nie osiągnięto wskaźników produktu (liczba nowych e-usług - szt. 1) i rezultatu (liczba nowozatrudnionych pracowników, liczba nowych poradni oraz wskaźnik prognozowania wysokości przychodu). Przeprowadzona w okresie trwałości projektu kontrola przez RIF wykazała, iż e-usługa nie została wdrożona i uruchomiona przez stronę przed zakończeniem okresu realizacji projektu.

W czasie kontroli strona poinformowała o zmianach prawnych, jakie nastąpiły w ramach spółki (przystąpienie nowego wspólnika do spółki, zmiana nazwy spółki i treści umowy spółki). Jednakże informacje o dokonanych zmianach w strukturze organizacyjnej spółki nie zostały przekazane do Instytucji Wdrażającej/Instytucji Pośredniczącej II stopnia zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie.

Jednocześnie J. J. poinformował, iż działalność firmy została zawieszona z dniem 1 lipca 2012 r.

Po przekazaniu przez RIF raportu z kontroli z wraz z jej negatywnym wynikiem PARP wypowiedziała umowę o dofinansowanie ze skutkiem natychmiastowym. Beneficjent zaprzestał realizacji projektu, nie udostępnił e-usługi w okresie wskazanym w umowie oraz nie zakończył realizacji projektu zgodnie z jej postanowieniami. Nie osiągnął wskaźników produktu i rezultatu, do których osiągnięcia zobowiązał się na podstawie postanowień umowy o dofinansowanie.

W związku z nieuregulowaniem należności wynikających z wezwania do zwrotu dofinansowania PARP poinformowała beneficjenta o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu środków, a następnie o zakończeniu postępowania dowodowego oraz możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz złożenia ewentualnych wyjaśnień.

Decyzją z 19 grudnia 2016 r. PARP określiła solidarnie do zwrotu przez W. P. oraz J. J. kwotę 234 030,00 zł, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek bankowy, tj.

1) dla kwoty 198 925,50 zł, od dnia 13 maja 2010 r. do dnia dokonania zwrotu,

2) dla kwoty 35.104,50 zł, od dnia 30 kwietnia 2010 r. do dnia dokonania zwrotu,

z zastrzeżeniem, że dla ww. kwot z okresów naliczania odsetek powinien zostać wyłączony okres od dnia 24 sierpnia 2016 r., tj. od dnia wszczęcia postępowania administracyjnego przez PARP do dnia doręczenia decyzji PARP.

Organ I instancji wskazał, iż zgromadzony materiał dowodowy, a w szczególności przeprowadzona kontrola realizacji Projektu pozwalają stwierdzić, że beneficjent zaprzestał realizacji Projektu w konsekwencji nie osiągnął celu Projektu i w związku z rozwiązaniem Umowy cel ten nie zostanie osiągnięty, a zatem przyznane środki na realizacje ww. Projektu wypłacone w łącznej wysokości 234 030,00 zł zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem w rozumieniu art. 207 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm., dalej: u.f.p.) i zachodzi konieczność ich zwrotu.

Zdaniem PARP opisane powyżej naruszenia umowy i brak zwrotu środków przez beneficjenta po wezwaniu go przez organ I instancji, stanowią nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31.07.2006. str. 25, dalej: rozporządzenie nr 1083/2006).

Od ww. decyzji PARP zostały złożone odwołania: J. J. oraz W. P. z 2 stycznia 2017 r. Oba odwołania zawierały tożsame zarzuty i ich uzasadnienie.

Organowi I instancji zarzucono naruszenie art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm., dalej: O.p.) w zw. art. 60 pkt 6 i art. 67 u.f.p. Wskazano, że obowiązek zapłaty należności z tytułu wypłaconych kwot w kwietniu i maju 2010 r. i wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem przedawnił się z dniem 31 grudnia 2015 r. – zgodnie z art. 70 § 1 O.p. w zw. z art. 67 i art. 60 pkt 6 u.f.p.

W związku z brakami formalnymi złożonego przez W. P. odwołania (brak podpisu), organ odwoławczy wezwał do usunięcia braków ww. odwołania w terminie 7 dni. Jednocześnie w związku z wnioskiem strony zawartym w odwołaniu o doręczanie pism w formie elektronicznej wezwano stronę o podpisanie ww. wniosku w terminie 7 dni. Poinformowano, że nieusunięcie ww. braku spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania, a korespondencja w przedmiotowej sprawie nadal będzie kierowana na dotychczasowy adres w formie papierowej. Poinformowano również o obowiązkach wynikających z art. 41 k.p.a., tj. informowania o każdej zmianie swego adresu.

Z uwagi na nieusunięcie braku odwołania, organ II instancji pozostawił odwołanie W. P. bez rozpoznania, o czym poinformowano W. P. zawiadomieniem z 22 grudnia 2017 r.

Decyzją z 22 grudnia 2017 r. Minister utrzymał w mocy decyzję PARP z 19 grudnia 2016 r. zobowiązującą skarżących do zwrotu kwoty dofinansowania.

Organ odwoławczy stwierdził, że PARP prawidłowo wykazała, iż cele projektu określone przez stronę we wniosku o dofinansowanie nie zostały osiągnięte, a poniesione przez stronę wydatki nie mogą być uznane za kwalifikowalne.

Wyjaśnił, że strona naruszyła art. 207 ust. 1 pkt 1 u.f.p., w związku z postanowieniami umowy o dofinansowanie, nie wywiązując się ze zobowiązania realizacji projektu w terminie wskazanym w umowie. Strona nie osiągnęła wskaźników, do których osiągnięcia była zobowiązana (wskaźnika produktu: liczba nowych e-usług - 2 szt. (po 1 na 2009 r. i 2010 r.) Organ II instancji potwierdził, iż e-usługa nie została wdrożona i uruchomiona przed zakończeniem okresu realizacji projektu. Beneficjent nie osiągnął również zaplanowanych we wniosku wskaźników rezultatu, co spowodowało naruszenie postanowień umowy, a także przepisów prawa (art. 207 ust. 1 pkt. 1 u.f.p.), a tym samym konieczny jest zwrot otrzymanych środków dofinansowania. Minister nadmienił również, że w związku z niezrealizowaniem założeń i nieosiągnięciem wskaźników niemożliwe jest także w tym zakresie dopełnienie obowiązku umowy, który wskazuje, iż "Beneficjent zobowiązuje się do osiągnięcia założonych celów Projektu oraz utrzymania trwałości Projektu przez okres co najmniej 3 lat od dnia zakończenia realizacji Projektu, a w szczególności do kontynuowania działalności będącej przedmiotem dofinansowania".

Przedstawiona przez beneficjenta w prezentacji w czasie kontroli z dnia 25 kwietnia 2013 r. usługa nie odpowiadała wymogom wskazanym we wniosku o dofinansowanie. Usługa, która miała umożliwić zarejestrowanie się do lekarza on-line z ogólnym dostępem do pełnej, aktualnej, rzetelnej wiedzy na temat placówek medycznych w Polsce przez całą dobę nie została wdrożona. Ze względu na zaprzestanie realizacji projektu przez beneficjenta nie można było potwierdzić celowości wydatkowanej części otrzymanego przez beneficjenta dofinansowania. Organ odwoławczy uznał, iż zasadny jest w tym przypadku zwrot pełnej kwoty wypłaconego dofinansowania.

Organ II instancji na podstawie zebranego materiału dowodowego stwierdził, że Beneficjent zaprzestał realizacji projektu, co skutkowało nieosiągnięciem jego celu.

Odnosząc się do zarzutów strony zawartych w odwołaniu, organ odwoławczy stwierdził, że przepis art. 70 O.p. nie powinien być w niniejszej sprawie stosowany z uwagi na regulacje szczególne, tj. Rozporządzenie Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1, dalej: rozporządzenie nr 2988/95).

Skarżący pismami z 17 stycznia 2018 r. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie decyzji. Wskazali, iż domagają się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PARP. Jako zarzuty przeciwko decyzji wskazali, iż ponawiają zarzuty wymienione wcześniej w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 2 stycznia 2020 r. pełnomocnik W. P. uzupełnił skargę w ten sposób, że poza zarzutami już podniesionymi, będącymi nawiązaniem zarówno W. P. jak i J. J. do treści wniesionych przez nich odwołań, podniósł zarzut naruszenia przez organ II instancji:

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 65 § 1 i 2 oraz art. 64 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że W. P. nie uzupełnił braku formalnego odwołania poprzez jego podpisanie, gdy tymczasem odwołujący się to uczynił skutecznie w terminie.

W konsekwencji zarzucił Ministrowi także, że błędnie ocenił, iż W. P. nie złożył odwołania oraz nie podjął się jego rozpoznania.

Oddalając skargę WSA w Warszawie wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem nr 2988/95 Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 jest programem wieloletnim. W ocenie Sądu, zawarte w u.f.p. odesłanie do przepisów Działu III O.p., nie może i nie pozwala, w świetle powyższych przepisów, na stosowanie niejako mechaniczne, lecz wymaga uwzględnienia szczególnej regulacji jaka została zawarta w przepisach art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95.

W ocenie Sądu I instancji termin przedawnienia co do spraw objętych POIG 2007-2013 może być liczony dopiero od dnia 28 grudnia 2018 r., co w przedmiotowej sprawie, gdzie zaskarżona decyzja organu II instancji wydana została 22 grudnia 2017 r., świadczy o tym, iż brak było podstaw do uznania, że doszło do przedawnienia uprawnienia organu do dochodzenia od strony zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania projektu. W zakresie określenia terminu przedawnienia nie miały zastosowania przepisy O.p., z uwagi na szczególną regulację w tym zakresie zawartą w rozporządzeniu nr 2988/95.

Zdaniem WSA organy obu instancji prawidłowo również uznały, iż kwota 234.030 zł, przekazana skarżącym w ramach zaliczki na realizację podpisanej umowy o dofinansowanie projektu, stanowi środki wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, bowiem skarżący dopuścili się naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 1 u.f.p. w związku z postanowieniami umowy o dofinansowanie.

Bezspornym jest, że skarżący nie osiągnęli wskaźników, do których osiągnięcia byli zobowiązani na podstawie umowy o dofinansowanie. E-usługa w postaci "inteligentnej wyszukiwarki umożliwiającej rejestrację on-line do lekarza na terenie całego kraju" nie została wdrożona i uruchomiona przed zakończeniem okresu realizacji projektu. Obowiązek odzyskiwania ww. środków wynika nie tylko z przepisów u.f.p., ale również z przepisów unijnych, tj. art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, gdzie zdefiniowano pojęcie "nieprawidłowość".

W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że stwierdzone w projekcie naruszenia wpisują się w definicję nieprawidłowości, co uzasadnia dochodzenie od strony zwrotu wypłaconego dofinansowania. Poniesione przez stronę wydatki, które zostały wykazane do rozliczenia w złożonych przez nią wnioskach o płatność, zostały ujęte w deklaracji wydatków i poświadczone do Komisji Europejskiej jako wydatki kwalifikowalne. Skoro zatem Komisja Europejska dokonała na rzecz Polski refundacji wydatków z tego tytułu, należy skorygować tę deklarację o wypłacone stronie dofinansowanie i odzyskać te środki od skarżących, ponieważ dotyczą one projektu, który de facto nie został zrealizowany (nie osiągnięto wskaźników). WSA wskazał, że za nieprawidłowość uznać zatem należało naruszenie przez stronę postanowień umowy o dofinansowanie i przepisów prawa powszechnie obowiązującego skutkujące powstaniem szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej poprzez sfinansowanie niezrealizowanego projektu. Tych ustaleń nie zmienia również fakt, iż skarżący podejmowali próby doprowadzenia do zmian w umowie o dofinansowanie.

Zdaniem WSA za nieskuteczne uznać należało również zarzuty odnośnie nierozpatrzenia przez organ odwoławczy odwołania W. P. Od decyzji organu I instancji skarżący wnieśli niezależnie od siebie dwa odwołania. Odwołanie J. J. nie zawierało braków formalnych i zostało następnie rozpatrzone przez organ odwoławczy, zaś odwołanie W. P. obarczone było brakiem formalnym w postaci braku podpisu, co wskutek braku uzupełnienia tego braku w ustawowym terminie spowodowało pozostawienie odwołania bez rozpoznania.

Z treści pisma z 2 stycznia 2020 r., jak i załączonych do niego dokumentów wynika, że skarżący w odpowiedzi na wezwanie organu II instancji podpisał odwołanie podpisem elektronicznym, jednakże przesłał je w dniu 6 marca 2017 r., za pośrednictwem platformy ePUAP, do organu niewłaściwego, tj. Centrum Obsługi Projektów Europejskich Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Powyższa korespondencja nie została jednak przekazana do organu odwoławczego, który w związku z upływem terminu na uzupełnienie braku formalnego odwołania, pozostawił je bez rozpoznania, o czym poinformował skarżącego pismem z 22 grudnia 2017 r. W ocenie Sądu I instancji nie sposób jest postawić w tej sytuacji skutecznego zarzutu organowi II instancji w zakresie braku rozpoznania odwołania skarżącego, bowiem z akt administracyjnych sprawy wynika, iż Minister nie dysponował pismem uzupełniającym brak formalny odwołania, przesłanym przez pełnomocnika W. P. do Sądu wraz z pismem procesowym z 2 stycznia 2020 r., z którym pełnomocnik organu zapoznał się dopiero na rozprawie w dniu 9 stycznia 2020 r. Ponadto, zaskarżone rozstrzygnięcie dotyczy zobowiązania solidarnego, zaś organ odwoławczy rozpoznał zarzuty zawarte w odwołaniu J. J., które to zarzuty są tożsame z zarzutami zawartymi w odwołaniu W. P. Pomimo faktycznego pozostawienia odwołania W. P. bez rozpoznania, co zdaniem Sądu było działaniem prawidłowym, organ odniósł się do wszystkich zarzutów w nim podniesionych (z uwagi na ich zbieżność z zarzutami i ich uzasadnieniem zawartym w odwołaniu drugiego ze skarżących). Za nietrafne uznał również WSA twierdzenie, że skierowane do W. . wezwanie do uzupełnienia braków odwołania należało uznać za nieskuteczne. Pierwotnie odwołanie od decyzji organu I instancji W. P. przesłał w formie papierowej – za pośrednictwem Poczty Polskiej S.A. Odwołanie to, zawierające w swej treści również wniosek o doręczanie korespondencji za pomocą środków komunikacji elektronicznej na podstawie art. 39(1) § 1 pkt 1 k.p.a., zawierało jednak brak formalny w postaci braku podpisu, a zatem organ, o czym wspominał w wezwaniu z 9 lutego 2017 r., zobowiązany był do wezwania skarżącego do uzupełnienia braku formalnego tego wniosku na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. Tym samym uznać należało, że sam fakt zawarcia w treści odwołania wniosku o doręczanie korespondencji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w sytuacji, gdy wniosek złożony był w formie papierowej oraz zawierał brak formalny w postaci braku podpisu, jest niewystarczający do uznania, iż strona już od tego momentu mogła skutecznie komunikować się z organem za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Tym samym WSA uznał, że organ prawidłowo skierował do strony wezwanie z 9 lutego 2017 w formie papierowej, kierując je na adres: "ul. [...], [...] P.", wskazany na kopercie, w której skarżący złożył odwołanie. Sąd I instancji nie stwierdził ponadto żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności.

Od wyroku WSA w Warszawie skargę kasacyjną wnieśli skarżący, zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zarazem uchylenie decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 22 grudnia 2017 r. i zrzekając się rozprawy.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 65 § 1 i 2 oraz art. 64 § 2 i art. 63 § 3b K.p.a., a także art. 40 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (w datach decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dziś Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej "K.p.a.") poprzez oddalenie skargi mimo, że zaskarżona decyzja Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 22 grudnia 2017 r. uchybiała w stopniu istotnym regułom postępowania administracyjnego, co stanowiło podstawę do uwzględnienia skargi (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie Sąd w zaskarżonym wyroku:

a. nieprawidłowo, a co najmniej przedwcześnie przyjął, że W. P. nie uzupełnił braku formalnego odwołania poprzez jego podpisanie, gdy tymczasem odwołujący się to uczynił skutecznie w terminie,

b. nieprawidłowo uznał decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 22 grudnia 2017 r. za zgodną z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w sytuacji, gdy została ona jednoznacznie wydana w warunkach pominięcia jednego ze skutecznie wniesionych odwołań. Zaistniały zatem okoliczności pozwalające uznać, że doszło do naruszenia procedury mającego wpływ na wynik sprawy;

2. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez pominięcie przeprowadzenia z urzędu dowodu na okoliczność złożenia przez W. P. w terminie uzupełnienia odwołania (podpisanego odwołania) w ustrojowym organie administracji, do którego zastosowanie znajdują art. 65 § 1 i 3 k.p.a.;

3. art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURO ATOM) 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1, dalej "rozporządzenie 2988/95") poprzez przedstawienie w wyroku całkowicie nieakceptowalnej wykładni przepisów. Mianowicie uznanie – nie mające podstawy w tym przepisie i uczynione nawet wbrew wywodom prawnym przedstawionym przez sam Sąd w jego własnym uzasadnieniu – że bieg przedawnienia zobowiązania określonego w decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 22 grudnia 2017 r. w zakresie zwrotu środków udzielonych skarżącym na ten projekt, biegnie "od" ostatecznego zakończenia tego programu. W art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 jest bowiem w sposób jednoznaczny wskazane, że okres przedawnienia biegnie "do" momentu ostatecznego zakończenia programu;

4. art. 207 ust. 1 pkt 1 i art. 207 ust. 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (według daty decyzji Dz. U. z 2017 r., poz. 2077) poprzez nieprawidłowe wyliczenie kwoty przypadającej do zwrotu i sposobu naliczenia wymaganych odsetek.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie albowiem podniesione w niej zarzuty nie podważają prawidłowości kontroli decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z 22 grudnia 2017 r., jakiej dokonał Sąd I instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być zatem dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w jego całokształcie.

Zarówno z treści art. 183 § 1, art. 174 oraz art. 176 p.p.s.a. wynika, że do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy takie zredagowanie tego środka odwoławczego, które umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska Sądu pierwszej instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten Sąd rozważone czy ocenione.

Skargę kasacyjną zgodnie z art. 174 p.p.s.a. można oprzeć (1) na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz (2) na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawa prawna skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu przepisów postępowania powinna zatem zawierać wskazania, w jakiej postaci przejawia się naruszenie prawa procesowego oraz uprawdopodobnienie istnienia potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem procesowym a rozstrzygnięciem sprawy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zarzuty kasacyjne oraz ich uzasadnienie nieodpowiadające wskazanym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2023 r., III FSK 1402/22, LEX nr 3594628).

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna skarżącego oparta została na obu podstawach kasacyjnych unormowanych w art. 174 p.p.s.a.

Powyższy zakres zaskarżenia ma tę konsekwencję, że jako pierwsze rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, gdyż dopiero uznanie za prawidłowe poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych umożliwia ocenę prawidłowości zastosowania normy materialnoprawnej.

Odnosząc się w punkcie wyjścia do zarzutów opartych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przypomnienia wymaga – co nie jest bez znaczenia dla oceny ich zasadności – że przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu prawa, należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z potrzebą co najmniej uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, a mianowicie, że następstwa zarzucanych uchybień przepisów postępowania były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny. Innymi słowy, nie każde naruszenie przepisów postępowania, nawet gdyby miało być uznane za uzasadnione, może skutkować uchyleniem zaskarżonego orzeczenia, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W ramach podstawy kasacyjnej unormowanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 65 § 1 i 2 oraz art. 64 § 2 i art. 63 § 3b K.p.a., a także art. 40 § 4 K.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo, że zaskarżona decyzja Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 22 grudnia 2017 r. uchybiała w stopniu istotnym regułom postępowania administracyjnego gdyż WSA nieprawidłowo, a co najmniej przedwcześnie przyjął, że W. P. nie uzupełnił braku formalnego odwołania poprzez jego podpisanie, gdy tymczasem odwołujący się to uczynił skutecznie w terminie, a także nieprawidłowo uznał decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 22 grudnia 2017 r. za zgodną z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w sytuacji, gdy została ona jednoznacznie wydana w warunkach pominięcia jednego ze skutecznie wniesionych odwołań.

NSA stwierdza, że Sąd pierwszej instancji błędnie zaakceptował stanowisko organu w zakresie prawidłowości wniesionego przez W. P. odwołania. Jednakże okoliczność ta nie wywiera negatywnego wpływu zarówno na treść decyzji organu, jak i pozytywną ocenę działania organu, dokonaną przez WSA. Dokonując analizy akt administracyjnych należy zwrócić uwagę na okoliczność wskazującą, że zarówno organ I instancji tj. PARP, jak i organ odwoławczy tj. Minister Rozwoju i Finansów jako adresatów decyzji wskazały J. J. i W. P. Ponadto należy zwrócić uwagę na identyczną treść zarzutów wskazanych w obu odwołaniach wniesionych przez ww. osoby. W związku z identyczną treścią odwołań strony skarżącej organ II instancji dokonał kompleksowej analizy i oceny wszystkich podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów. Podkreślić należy, że poza kompleksową oceną dokonaną przez organy administracji obu instancji w przedmiocie zobowiązania do zwrotu kwoty dofinansowania także ocena postępowania organów dokonana przez Sąd pierwszej instancji jest prawidłowa. WSA zauważył, że zaskarżone rozstrzygnięcie dotyczy zobowiązania solidarnego, zaś organ odwoławczy rozpoznał zarzuty zawarte w odwołaniu J. J., które to zarzuty są tożsame z zarzutami zawartymi w odwołaniu W. P. Nawet bowiem rozpatrzenie zarzutów W. P., identycznych w swej treści jak zarzuty J. J., nie miałoby żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia organu II instancji. WSA, dokonując kontroli judykacyjnej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (k. 16) stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie dotyczy zobowiązania solidarnego, zaś organ odwoławczy rozpoznał zarzuty zawarte w odwołaniu J. J., które to zarzuty są tożsame z zarzutami zawartymi w odwołaniu W. P. Wskazał w związku z powyższym, ze nie sposób jest zarzucić Ministrowi, iż nie ustosunkował się do zarzutów zawartych w odwołaniu, czy też nie podjął się jego rozpoznania. Pomimo faktycznego pozostawienia odwołania W. P. bez rozpoznania organ odwoławczy odniósł się do wszystkich zarzutów w nim podniesionych (z uwagi na ich zbieżność z zarzutami i ich uzasadnieniem zawartym w odwołaniu drugiego ze skarżących). Organ odwoławczy doręczył odpis decyzji zarówno J. J., jak i W. P., z pouczeniem o prawie, terminie i sposobie wniesienia skargi do WSA w Warszawie (k. 10 decyzji). Strony z tego uprawnienia skorzystały i złożyły skargi na powyższą decyzję organu. Zdaniem NSA, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, miało miejsce w postępowaniu odwoławczym uchybienie procesowe jednakże uchybienie to – biorąc pod uwagę powyższe rozważania - nie wywarło negatywnego wpływu na rozpoznawaną sprawę. NSA jednoznacznie wskazuje, że strony postępowania administracyjnego miały także zagwarantowane pełne konstytucyjne prawo do sądu i z prawa tego skorzystały. Podkreślić należy, że od decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 22 grudnia 2017 r. strony wniosły skargi do WSA w Warszawie, a następnie od wyroku Sądu pierwszej instancji - skargę kasacyjną do NSA. Skarżący skorzystali więc z konstytucyjnego uprawnienia do dwuinstancyjnego postępowania sądowego. Tym samym spełnione także zostały ich konstytucyjne prawa do sądu unormowane w art. 175 i 176 ust. 1 Konstytucji.

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Nawet w sytuacji, gdy dowód taki był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowym, to jego nieprzeprowadzenie przez sąd nie może być oceniane jako naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 982/06, niepublikowany, treść (w:) System Informacji Prawnej LEX nr 354691). Kwestionowanie w skardze kasacyjnej ustaleń faktycznych, do czego sprowadzała się omawiana podstawa kasacji, nie może być dokonywane w oparciu o zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 1026/06, niepublikowanego, treść (w:) System Informacji Prawnej LEX nr 322261; Bogusław Dauter (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", Kantor Zakamycze 2006, s. 244-245). WSA może z urzędu lub na wniosek przeprowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające tylko z dowodu z dokumentu (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Jednakże postępowanie to przeprowadza tylko gdy w aktach sprawy administracyjnej brak jest dokumentu, który jest istotny z perspektywy danego postępowania. Ocena prawidłowości sądu pierwszej instancji w tym zakresie wynika z wyżej omówionego pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny dokonując analizy zarzutu określonego w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej stwierdza, że powyższy zarzut skargi kasacyjnej jest niezasadny. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jednoznacznie, że WSA dokonał analizy instytucji przedawnienia w rozumieniu art. 3 rozporządzenia Nr 2988/95 (k. 12 -13 uzasadnienia).

Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wypowiedział się w kwestii przedawnienia prawa żądania zwrotu dofinansowania ze środków europejskich w wyrokach: z 27 lutego 2019 r., I GSK 744/18; z 16 października 2019 r., I GSK 1537/18; 4 grudnia 2019 r., I GSK 1573/18; z 28 maja 2020 r., I GSK 1909/19; z 26 listopada 2020 r., I GSK 379/18; z 21 września 2022 r., I GSK 2864/18. Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował istotę omawianej instytucji przedawnienia z powołaniem się na orzecznictwo TSUE, którą w całości skład orzekający w niniejszej sprawie podziela i akceptuje: "(...) przepisów Działu III Ordynacji podatkowej nie stosuje się w przedmiotowej sprawie z uwagi na przepisy szczególne, tj. rozporządzenie 2988/95. Art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 stanowi, że «Okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Odnosząc się natomiast do pojęcia "ostatecznego zakończenia programu" Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z 15 czerwca 2017 r. sygn. akt: C-436/15 zauważył, że rozporządzenie 2988/95 nie przewiduje konkretnego wiążącego momentu w odniesieniu do "ostatecznego zakończenia programu", ponieważ (...) moment ten różni się nieuchronnie w zależności od poszczególnych etapów i procesów przewidzianych w celu zakończenia każdego wdrożonego programu wieloletniego (punkt 60). Ustalenie momentu "ostatecznego zakończenia programu" w celu stosowania zasady przedawnienia właściwej dla "programów wieloletnich", przewidzianej w art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia 2988/95, zależy zatem od przepisów, które normują każdy program wieloletni (punkt 61). W celu ustalenia momentu "ostatecznego zakończenia programu" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia 2988/95, należy uwzględnić cel terminu przedawnienia, o którym mowa w owym przepisie. Przedawnienie przewidziane bowiem w owym przepisie pozwala po pierwsze zagwarantować, że dopóki program nie jest ostatecznie zakończony, dopóty właściwy organ może nadal podejmować czynności w sprawie nieprawidłowości, których dopuszczono się w ramach wykonywania tego programu, w celu ułatwienia ochrony interesów finansowych Unii. Po drugie celem tego przepisu jest zapewnienie pewności prawa da podmiotów gospodarczych. Podmioty te powinny być bowiem w stanie określić, które z dokonywanych przez nie czynności można uznać za ostateczne, a które mogą być jeszcze przedmiotem dochodzenia (punkt 62). Ze względu na ten podwójny cel, aby określić datę "ostatecznego zakończenia programu", do której biegnie okres przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia 2988/95, należy uwzględnić dzień zakończenia danego "programu wieloletniego" (punkt 63). Po upływie nieprzekraczalnego terminu określonego przez Komisję dla zakończenia prac i dokonania płatności z tytułu związanych z tymi pracami wydatków kwalifikowalnych, projekt taki należy uznać za ostatecznie zakończony w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia 2988/95, bez uszczerbku dla ewentualnego przedłużenia na mocy nowej decyzji Komisji w tym zakresie (wyrok NSA z dnia 17 maja 2023 r., I GSK 909/19).

W niniejszej sprawie okoliczność ta została także prawidłowo oceniona przez WSA (k. 13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), który wskazał, że 29 marca 2019 r. na oficjalnej stronie internetowej Portalu Funduszy Europejskich zamieszczono informację, że: "18 lutego br., na podstawie art. 89 ust. 5 rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006, Komisja Europejska (KE) poinformowała o zamknięciu Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 (PO IG) oraz wskazała dzień 28 grudnia 2018 r. jako datę zamknięcia Programu".

Naczelny Sąd Administracyjny dokonując analizy zarzutu określonego w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej stwierdza, że powyższy zarzut skargi kasacyjnej został nieprawidłowo, sprzecznie z ww. wzorcami normatywnymi skonstruowany i w związku z powyższym nie spełnia wymogów normatywnych. Przede wszystkim brak jest uzasadnienia omawianego zarzutu. Okoliczność ta wykazuje sprzeczność z wzorcem ustawowym zawartym w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., wskazującym elementy składowe skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) i zasądził solidarnie od W. P. i J. J. na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej kwotę 10800 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.