Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący del. Sędzia NSA T. Zbrojewski, Sędziowie p.o. Sędziego WSA R. Kubot-Szustowska (spr.), Sędzia WSA J. Sekunda-Lenczewska, Protokolant asystent sędziego K. Orzechowska, po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2004 r. na rozprawie przy udziale -- sprawy ze skargi J. B. i T. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki docieplenia ścian 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. nr [...] z dnia [...]; 2. określa, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Decyzją z dnia [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., nakazał J. i T. małżonkom B. rozbiórkę samowolnie wykonanego docieplenia ścian zewnętrznych budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości W. nr 52, gmina W. Postępowanie administracyjne wszczęte zostało na skutek odwołania złożonego przez J. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] w przedmiocie wykonania inwentaryzacji powykonawczej budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na powyższej działce i wystąpienie o wydanie pozwolenia na użytkowanie.

W toku oględzin na nieruchomości ustalono, że docieplenie trzech ścian zewnętrznych, wykonano metodą lekką mokrą w miesiącu lipcu 2000r., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie wydane zostało zatem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 89, poz. 414 ze zm.)

Odwołanie od tejże decyzji złożył J. S., działający jako pełnomocnik J. B., wnosząc o jej uchylenie i "unieważnienie postępowania". W uzasadnieniu wskazał, iż docieplenie ścian było konieczne z uwagi na ich wiek i stan techniczny oraz pojawiający się wewnątrz budynku grzyb. Wskazał również, że nie starał się o pozwolenie na budowę, ponieważ nie miał świadomości, iż jest to konieczne dla prowadzenia wskazanych wyżej robót. Środki finansowe przeznaczone na przedmiotowe prace stanowiły natomiast półroczne dochody jego i jego żony. Wkrótce też on wraz z żoną będą jedynymi mieszkańcami posesji, bowiem jego córka, J. B., wraz z rodziną, zmieniają miejsce zamieszkania.

Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. Uznał trafność rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. tak co do ustalonego stanu faktycznego jak i zastosowanych przepisów prawa.

Skargę na powyższą decyzję złożyli T. B. i J. B. Ponownie wskazali, iż nie posiadali wiedzy o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, zaś nieruchomość wizytowana była w trakcie robót przez inspektorów Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w S., którzy nie żądali pozwolenia na budowę i nie poinformowali o konieczności jego posiadania. Podnieśli, iż decyzja rozbiórkowa wydana została blisko rok po wykonaniu dociepleń i oględzinach inspektora nadzoru budowlanego. Zarzucili również, iż organ administracji winien był wstrzymać prace i nałożyć nań obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Aktualnie skarżący zlecili wykonanie dokumentacji projektowej docieplenia budynku.

W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie. Wskazał, iż na gruncie obowiązującego prawa budowlanego nie jest możliwa legalizacja samowoli budowlanej. Odnosząc się do zarzutu skarżących o niewstrzymaniu budowy, podniósł, iż podczas oględzin na terenie nieruchomości w dniu 12.października 2000r., żadne roboty budowlane nie były prowadzone, zatem nie można było nakazać ich wstrzymania.

Postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9.paździerrnika 2001r. wstrzymano wykonanie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, choć częściowo jedynie z powodu zarzutów, podniesionych w treści skargi.

Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Po myśli art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) natomiast, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie oraz rozstrzygnięcie organu I instancji naruszyły prawo materialne i procesowe w stopniu określonym w cytowanym przepisie.

Podkreślenia wymaga w szczególności, iż ocena zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami, dotyczy regulacji prawnej, obowiązującej w dacie jej wydania. Tym samym fakt, iż od dnia 11.lipca 2003r., w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 27.marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), wykonanie robót budowlanych, polegających na dociepleniu ścian, nie wymaga pozwolenia na budowę (lecz zgłoszenia właściwemu organowi), nie ma prawnego znaczenia w rozpoznawanej sprawie.

Zgodnie zatem z treścią art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 4141 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych, polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych, z wyjątkiem obiektów zabytkowych, jeżeli nie obejmuje on zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych obiektów i instalacji gazowych albo zabezpieczenia przed wpływami eksploatacji górniczej lub powodzią, a także nie wpływa na zmianę wyglądu w odniesieniu do otaczającej zabudowy na terenie miast. Wykonanie dodatkowego ocieplenia nie może być zatem uznane za remont, gdyż nie jest to robota budowlana, polegająca na odtworzeniu stanu pierwotnego. W wyniku wykonania docieplenia, powstaje bowiem nowy, dotychczas nieistniejący element budynku (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 11.lutego 2002r., w sprawie o sygnaturze akt II SA/Ka 1008/00 niepubl., z dnia 12.kwietnia 2000r., w sprawie o sygn.akt II SA/Gd 2399/98, z dnia 19.listopada 2001r, w sprawie o sygn.akt IV S.A. 390/01, Wspólnota 2002 nr 1, str.50).

Legalna definicja remontu, zawarta w art. 3 pkt 8 cytowanej ustawy, wskazuje zaś, iż pojęcie wspomniane, oznacza wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych, polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszczalne jest stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Tym samym więc w pojęciu remontu nie mieści się dobudowywanie nowych elementów (warstwy docieplającej) budynku mieszkalnego.

Z tego też powodu uznać należało, iż organy administracji trafnie przyjęły, że zakres sobót budowlanych, przeprowadzonych przez inwestora, wykraczał poza zakres remontu, co oznaczało w ówczesnym stanie prawnym konieczność uzyskania na ich wykonanie pozwolenia na budowę (art. 28 ustawy).

Zwrócić należy wszakże uwagę, że art. 51 powołanej ustawy nie przewiduje bezwzględnego obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. Jeżeli organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że ze względu na wymagania przepisów prawa wstrzymane roboty budowlane nie mogą być kontynuowane, ma obowiązek wydania decyzji, nakazującej zaniechanie ich prowadzenia bądź rozbiórkę obiektu lub jego części (art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy).

W razie stwierdzenia możliwości kontynuowania robót, na inwestora powinien zostać nałożony obowiązek wykonania określonych czynności, mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskanie pozwolenia na ich wznowienie (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18.grudnia 2003r. w sprawie o sygn.akt II SA/Łd 343/01, niepubl).

W rozpoznawanej sprawie dokonano docieplenia trzech ścian w budynku mieszkalnym. Organy obu instancji nie wyjaśniły natomiast, dlaczego zastosowały najbardziej rygorystyczny środek w postaci rozbiórki wykonanej inwestycji.

Ponadto wskazać należy, iż w toku postępowania administracyjnego naruszone zostały normy art.7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. w zakresie, w jakim zobowiązują organ administracji do wyczerpującego zgromadzenia i oceny materiału dowodowego oraz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zarzut naruszenia wspomnianych przepisów, nie został podniesiony przez skarżących, jednakże, po myśli art. 134 p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podnieć zatem wymaga, iż z akt administracyjnych nie wynika, na jakiej podstawie organ administracji ustalił strony prowadzonego postępowania. Nie zostały poczynione ustalenia, co do prawa własności (lub też władztwa o innym charakterze) nieruchomości, na terenie której dokonywana była przedmiotowa inwestycja. Ma to zaś istotne znaczenie, gdyż choćby z treści złożonego w sprawie odwołania nie wynika, by inwestorami byli skarżący. Gdyby zaś przyjąć (co sugeruje wspomniane odwołanie), iż roboty dociepleniowe wykonywał J. S. wraz żoną, wydane w sprawie orzeczenia dotknięte byłyby wadą nieważności, na skutek jego błędnego skierowania (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał wszakże na jednoznaczną ocenę powyższego zagadnienia.

Istotne jest również, iż organ II instancji rozpoznał odwołanie złożone przez J. S., legitymującego się pełnomocnictwem upoważniającym go jedynie do "składania wyjaśnień dotyczących docieplenia budynku". Przy tak określonym zakresie udzielonego pełnomocnictwa, wątpliwe jest, by odwołanie wspomniane zostało skutecznie złożone, chyba, że znane organowi umocowanie J. S., jest odeń szersze (art.33 k.p.a).

Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S..

Po myśli art. 152 p.p.s.a. natomiast orzeczono w przedmiocie wstrzymania wykonania uchylonych orzeczeń do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Z uwagi zaś na fakt, że skarżący, pomimo doręczonego im wraz z wezwaniem na rozprawę, pouczeniem o prawie żądania zwrotu kosztów postępowania oraz prekluzyjnym terminie do złożenia stosownego wniosku, żądania w tej materii nie zgłosili, przeto o kosztach tychże nie orzekano (art. 210 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.)).