II OSK 1202/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-01-22	
Data wpływu	2014-04-30	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Anna Żak
Małgorzata Dałkowska - Szary /przewodniczący/
Paweł Miładowski /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków	
Hasła tematyczne	Ochrona dóbr kultury	
Sygn. powiązane	VII SA/Wa 1282/13	
Skarżony organ	Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568; art. 3 pkt 3, 4 i 11, art. 4, art. 35, art. 36 ust. 1 pkt 12, art. 37 ust. 1 pkt 1; Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
Dz.U. 2013 nr 0 poz 267; art. 6; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 141 par. 4; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 1964 nr 16 poz 93; art. 189; Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.	
Sentencja
Dnia 22 stycznia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. T.a od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1282/13 w sprawie ze skargi A. T. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na przeprowadzenie poszukiwań zabytków ruchomych przy użyciu urządzeń elektronicznych 1) oddala skargę kasacyjną; 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1282/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę A. T. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], w przedmiocie pozwolenia na przeprowadzenie poszukiwań zabytków ruchomych przy użyciu urządzeń elektronicznych. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

A. T. wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia na poszukiwanie przy użyciu urządzeń elektronicznych ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych, w tym archeologicznych, na działce nr [...], gm. B.. Na wezwanie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, zwanego dalej "WKZ", w S. wnioskodawca odmówił uzupełnienia wniosku przez wskazanie terminu przewidywanego rozpoczęcia i zakończenia poszukiwań oraz załączenia programu poszukiwań. W ocenie wnioskodawcy ww. elementy wymagane są przepisami rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych (Dz. U. Nr 165, poz. 987), zwanego dalej "rozporządzenie", które odnosi się do poszukiwań prowadzonych na terenie zabytkowym, natomiast teren planowanych poszukiwań do rejestru zabytków wpisany nie jest.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., Nr [...], [...] WKZ w S., na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", udzielił A. T. pozwolenia na przeprowadzenie wyżej wymienionych poszukiwań w okresie od dnia 24 sierpnia 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł A. T., podnosząc zarzuty naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 12 ustawy, art. 104 K.p.a. i art. 7 Konstytucji RP.

Zaskarżoną decyzją Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy, powołując się na art. 36 ust. 1 pkt 12, art. 36 ust. 5 i 7 oraz art. 37 ust. 1 ustawy, a także na ww. rozporządzenie, wskazał, że poszukiwanie ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych przy użyciu sprzętu elektronicznego i technicznego wymaga pozwolenia właściwego organu. Szczegółowe zasady wydawania tych pozwoleń określa ww. rozporządzenie. Takie pozwolenie jest wymagane niezależnie czy miejsce objęte poszukiwaniami jest lub nie jest wpisane do rejestru zabytków. Jednak ww. rozporządzenie reguluje tryb wydawania pozwoleń wyłączenie dla poszukiwania przy zabytkach wpisanych do rejestru. W innych sytuacjach, pozwolenie będzie wydawane na zasadach ogólnych, określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Minister wskazał, że skoro teren poszukiwań, nie jest wpisany do rejestru zabytków, a ponadto nie znajduje się na nim zaewidencjonowane stanowisko archeologiczne, to organ I instancji prawidłowo odstąpił od stosowania przepisów rozporządzenia.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. T., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 7 Konstytucji RP przez bezpodstawne zastosowanie art. 36 ust. 1 pkt 12 ustawy oraz błędną jego wykładnię;

- art. 6 K.p.a. i art. 7 Konstytucji RP przez bezpodstawne opatrzenie decyzji terminem ważności.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie.

Z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wystąpiła Fundacja T. w P..

Na rozprawie w dniu 29 października 2013 r. Sąd postanowił dopuścić do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Fundację T. w P..

Przy piśmie z dnia 15 stycznia 2014 r. ww. Fundacja przedstawiła swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1282/13, oddalając skargę wskazał, że w każdym przypadku znalezienia rzeczy, która przypuszczalnie jest zabytkiem ruchomym lub archeologicznym, należy oddać ją właściwemu organowi państwowemu (art. 189 K.c.; podobnie art. 35 ustawy co do zabytków archeologicznych). Sąd, powołując się na definicję zabytku (art. 3 pkt 3 ustawy) wskazał, że wbrew zarzutom skargi nie jest nieracjonalne działanie ustawodawcy, który poszukiwania zabytków ruchomych, w tym zabytków archeologicznych, uzależnił od uzyskania przez zainteresowane osoby pozwolenia wydawanego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków (art. 36 ust. 1 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). W tym przepisie jest mowa o wymaganej zgodzie na poszukiwanie zabytków ruchomych, w tym zabytków archeologicznych, przy użyciu wszelkiego rodzaju urządzeń elektronicznych i technicznych bez ograniczenia do obszaru zabytku wpisanego do rejestru. Z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, że rozporządzenie miało uregulować trybu wydawania tylko pewnej części pozwoleń – dotyczących poszukiwania ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych w zabytkach wpisanych do rejestru. Nie uregulowano natomiast kwestii wydawania pozwoleń na poszukiwanie ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych, innych niż te usytuowane w zabytkach wpisanych do rejestru zabytków. Rzeczywiście w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ustawodawca nie sprecyzował zasad wydawania pozwoleń na poszukiwania ukrytych lub porzuconych zabytków innych niż te, które znajdują się w zabytkach wpisanych do rejestru zabytków. Nie oznacza to jednak, że nie jest konieczne uzyskanie pozwolenia na poszukiwanie pewnej kategorii zabytków ruchomych, tj. na obszarach nie objętych ochroną konserwatorską. W tym zakresie Sąd uznał stanowisko skarżącego za błędne. Z treści powoływanego art. 36 ust. 1 pkt 12 ustawy jednoznacznie wynika, że obowiązek uzyskania pozwolenia na poszukiwanie zabytków dotyczy wszystkich rodzajów zabytków ruchomych, zarówno tych znajdujących się w zabytkach wpisanych do rejestru zabytków, jak również znajdujących się poza nimi. W ocenie Sądu Minister zasadnie wskazał, że w zakresie nieuregulowanym pozwolenia powinny być wydawane na podstawie ogólnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Sąd podkreślił, że kontrolując wydaną w sprawie decyzję nie dopatrzył się naruszenia interesu skarżącego. Skarga wydaje się być nie wynikiem niezadowolenia z działania organu, a krytyką prawotwórcy. A. T. zwrócił się bowiem do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S. o wydanie pozwolenia na prowadzenie poszukiwań zabytków ruchomych przy użyciu urządzeń elektronicznych na terenie oznaczonej nieruchomości i takie pozwolenie otrzymał. Okoliczność, że zdaniem skarżącego w tym przypadku, organ nie miał kompetencji do udzielania pozwolenia jest w istocie sporem o charakterze doktrynalnym, nie mającym znaczenia dla uprawnień obywatela, które organ przecież potwierdził. Z pewnością kontrolowana decyzja miała oparcie w przepisie prawa i zaspakajała jednostkowy interes skarżącego. Nie można również uznać, że określenie terminu ważności pozwolenia na prowadzenie wyżej wymienionych poszukiwań, naruszało prawa skarżącego, w sytuacji gdy z istoty zezwolenia na prowadzenie tego typu działalności musi wynikać pewne ograniczenie czasowe, natomiast sam skarżący nie chciał określić terminu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył A. T., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przypisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 36 ust. 1 pkt 12 ustawy przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy powstał obowiązek uzyskania pozwolenia na poszukiwanie zabytków, gdyż obowiązek uzyskania pozwolenia na poszukiwanie zabytków dotyczy wszystkich zabytków ruchomych, zarówno tych znajdujących się w zabytkach wpisanych do rejestru zabytków, jak również znajdujących się poza nimi; oraz przez przyjęcie, że pozwolenie WKZ na prowadzenie poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych, innych niż te znajdujące się w zabytkach wpisanych do rejestru zabytków, przy użyciu wszelkiego rodzaju urządzeń elektronicznych, technicznych i sprzętu do nurkowania, wydawane powinno być w formie decyzji na podstawie ogólnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy obowiązek uzyskania pozwolenia na poszukiwanie zabytków dotyczy wyłącznie zabytków ruchomych wpisanych do rejestru zabytków, gdyż nie ma regulacji prawnej określającej obowiązek uzyskania pozwolenia na prace poszukiwawcze prowadzone poza zabytkami wpisanymi do rejestru zabytków, a ustawodawca nie uregulował kwestii wydawania pozwoleń na poszukiwanie ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych, innych niż te usytuowane w zbytkach wpisanych do rejestru zabytków, co wedle skarżącego skutkowało nieprawidłowym zastosowaniem art. 36 ust. 1 pkt 12 ustawy;

- art. 189 K.c. w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 12 ustawy przez błędną wykładnię, a polegającą na przyjęciu, że w każdym przypadku znalezienia rzeczy, co do której istnieje przypuszczenie, że jest ona zabytkiem ruchomym i archeologicznym, należy oddać ją właściwemu organowi państwowemu, bowiem tego typu odnalezione zabytki stanowią własność Skarbu Państwa i dlatego też na poszukiwanie ww. zabytków ruchomych (ukrytych i porzuconych), w tym zabytków archeologicznych przy użyciu wszelkiego rodzaju urządzeń elektronicznych i technicznych oraz sprzętu do nurkowania konieczne jest uzyskanie przez zainteresowane osoby pozwolenia WKZ w trybie art. 36 ust. 1 pkt 12 ustawy, podczas gdy nie w każdym przypadku znalezienia rzeczy staje się ona własnością Skarbu Państwa, bowiem istnienie znaczna grupa zabytków ukrytych, których właściciele, a także ich spadkobiercy są doskonale znani, stąd też błędna wykładnia ww. norm prawa materialnego w konsekwencji doprowadziła do nieprawidłowego zastosowania przez Sąd I instancji art. 36 ust. 1 pkt 12 ustawy.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zwanej dalej "p.u.s.a.", oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6 K.p.a., a polegające na przyjęciu, że koniecznym jest określenie terminu ważności pozwolenia na prowadzenie poszukiwań, stąd też skarżący winien wskazać przewidywany termin rozpoczęcia i zakończenia poszukiwań, bowiem z istoty zezwolenia na prowadzenie tego typu działalności musi wynikać pewne ograniczenie czasowe, podczas gdy obowiązujące normy prawa regulują, wyłącznie tryb i sposób wydawania pozwoleń oraz szczegółowe wymagania jakim powinien odpowiadać wniosek o pozwolenie na poszukiwanie zabytków przy zabytkach wpisanych do rejestru zabytków, stąd też w ocenie skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając zaskarżone orzeczenie, naruszył zasadę praworządności wymienioną w zasadach ogólnych K.p.a. (art. 6 K.p.a.), bowiem nie działał na podstawie przepisów prawa;

- art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na wadliwym sporządzeniu uzasadnienia wyroku, nieodpowiadającym wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie w sposób, dostateczny i podstawy prawnej zaskarżonego orzeczenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

W piśmie procesowym z dnia 11 stycznia 2016 r. Fundacja T. w P. uzupełniła swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Odnośnie kwestii dotyczącej tego czy na działania poszukiwawcze, których dotyczy wniosek A. T. wymagane jest pozwolenie konserwatorskie wskazania wymaga, że niezależnie od tego na jakim terenie takie poszukiwania będą realizowane, takie pozwolenie jest wymagane. Strona skarżąca kasacyjnie wnioskowała do właściwego organu konserwatorskiego o "wydanie pozwolenia na poszukiwanie przy użyciu urządzeń elektrycznych ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych, w tym archeologicznych". Tak zakreślony przez skarżącego zakres wniosku odpowiadał dyspozycji art. 36 ust. 1 pkt 12 ustawy, zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga poszukiwanie ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych, w tym zabytków archeologicznych, przy użyciu wszelkiego rodzaju urządzeń elektronicznych i technicznych oraz sprzętu do nurkowania. W tym zakresie nie ma zatem w niniejszej sprawie problemu prawnego dotyczącego tego na jakie działania wymagane jest pozwolenie konserwatorskie. Zakres wniosku w pełni odpowiada normie zawartej w art. 36 ust. 1 pkt 12 ustawy, co oznacza, że zawnioskowane działania przed ich wykonaniem wymagały uzyskania pozwolenia konserwatorskiego. Jest to konsekwencją tego, że odnalezione w ten sposób zabytki powinny zostać oddane właściwemu organowi państwowemu oczywiście o ile poszukiwanie właściciela takich rzeczy byłoby oczywiście bezcelowe. Zabytek archeologiczny w każdym zaś przypadku stanowi własność Skarbu Państwa. Sąd prawidłowo w tym zakresie przywołał art. 189 K.c. i art. 35 ustawy, wspierając tezę, że w każdym przypadku znalezienia rzeczy, co do której istnieje przypuszczenie, że jest ona zabytkiem ruchomym lub archeologicznym, należy ją oddać właściwemu organowi. Wbrew jednak stanowisku strony skarżącej kasacyjnie nie przesądził, że wszystkie znalezione zabytki stają się własnością Skarbu Państwa. Niemniej z art. 189 K.c. wynikało, że znaleziona rzecz będąca zabytkiem staje się własnością Skarbu Państwa, ale w sytuacji gdy poszukiwanie właściciela byłoby oczywiście bezcelowe. Dodatkowo odnośnie zabytków archeologicznych wzmocnioną prawną ochronę zapewnia art. 35 ustawy, w tym także jako przedmiotów pozyskanych właśnie w wyniku poszukiwań, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 12 (art. 35 ust. 2 ustawy). Wynika z tego, że jedną z form pozyskania zabytku archeologicznego jest jego poszukiwanie za pomocą urządzeń elektronicznych. A zatem w zakresie poszukiwania zabytku archeologicznego tego rodzaju działania mieszą się w pojęciu badań archeologicznych, które ustawodawca zdefiniował jako działania mające na celu odkrycie, rozpoznanie, udokumentowanie i zabezpieczenie zabytku archeologicznego (art. 3 pkt 11 ustawy). Stanowisko to potwierdza właśnie art. 36 ust. 1 pkt 12 ustawy, który przewiduje poszukiwanie zabytków archeologicznych przy użyciu urządzeń elektronicznych (to forma odkrycia zabytku archeologicznego przy pomocy nowoczesnej aparatury). Wynik tak dokonanej wykładni ma istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ wniosek skarżącego dotyczy zasadniczo dwóch rodzajów zabytków, tj. zabytku ruchomego (art. 3 pkt 3 ustawy) oraz zabytku archeologicznego (art. 3 pkt 4 ustawy).

W tym właśnie kontekście do rozważenia pozostaje to czy w pozwoleniu wydanym na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 12 ustawy organ mógł określić termin, na który zostało udzielone pozwolenie.

Ma rację Sąd I instancji, że odnośnie poszukiwania zabytku ruchomego na terenie nie wpisanym do rejestru zabytków nie ma zastosowania ww. rozporządzenie. Tak bowiem zadecydował ustawodawca w upoważnieniu zawartym w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym Minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego określi, w drodze rozporządzenia tryb i sposób wydawania pozwoleń na prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych oraz badań konserwatorskich i architektonicznych, a także innych działań, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-12, przy zabytku wpisanym do rejestru oraz badań archeologicznych.

Z tego upoważnienia wynika także, że rozporządzenie odnosiło się do badań archeologicznych, ale już niezależnie czy tego rodzaju badania prowadzone miały być przy zabytku wpisanym do rejestru. W tym miejscu wskazania wymaga, że zgodnie z konstytucyjnym podziałem źródeł prawa to rozporządzenia są aktami prawnymi podustawowymi, co oznacza, że powinny być zgodne z ustawą. Nie powinny zatem być sprzeczne z ustawą lub wykraczać poza zakres upoważnienia ustawowego. Paragraf 1 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia zawęża szczegółowe wymagania dla pozwolenia do zabytków archeologicznych przy zabytkach wpisanych do rejestru zabytków; zaś § 1 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia już w tym zakresie odpowiada ustawowemu upoważnieniu, bo dotyczy badań archeologicznych, a więc też odkrywania zabytków archeologicznych, niezależnie od miejsca lokalizacji takich badań i podjętych metod poszukiwawczych. W tym zakresie normodawca wykazał się niekonsekwencją, która powinna dawać pierwszeństwo w zastosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy, który badań archeologicznych nie wiąże z kwestą wpisania terenu poszukiwań do rejestru zabytków.

Wymienione wyżej rozporządzenie dla różnego rodzaju pozwoleń konserwatorskich wymienia jako jeden z elementów tych pozwoleń "wskazanie terminu ważności pozwolenia". Dotyczy to także badań archeologicznych (§ 20 pkt 6 rozporządzenia). A zatem skoro wniosek skarżącego dotyczył też zabytku archeologicznego, który może być odkrywany w wyniku działań poszukiwawczych za pomocą urządzeń elektronicznych jako jednej z metod odkrywania zabytków archeologicznych, to zgodnie z § 20 pkt 6 rozporządzenia organ miał prawo wskazać okres na jaki wydał pozwolenie. Czy jednak taki okres mógł obejmować również zabytki ruchome, których dotyczył także wniosek i udzielone pozwolenie. To, że w tym zakresie ustawodawca zadecydował, że nie przyzna właściwemu normodawcy upoważnienia do określenia szczegółowego trybu i sposobu wydawania pozwoleń, nie oznacza, że określonych norm w tym zakresie nie można wywieść z przepisów obowiązującej ustawy. Przecież na podstawie tych samych przepisów prawa normodawca określił w rozporządzeniu jako element pozwoleń wskazanie terminu ich ważności; a w nowym rozporządzeniu z 2015 r. taki element pozwolenia sprecyzował także dla zabytków ruchomych niezależnie czy ich poszukiwanie następuje przy zabytku wpisanym do rejestru.

Powyższe działania normodawcy wynikają z rodzaju regulacji, na podstawie której nastąpiło wyłącznie doprecyzowanie istniejących i obowiązujących norm wynikających z ustawy. W tym miejscu wskazania wymaga ogólny charakter art. 36 ust. 1 ustawy. Przepis ten zawiera bowiem jedynie normy kompetencyjne upoważniające organ do rozstrzygnięcia określonego rodzaju spraw administracyjnych, a pozwolenie organu ochrony konserwatorskiej ma charakter uznaniowy w tym znaczeniu, że ocenę przesłanek rozstrzygnięcia organu dokonuje w oparciu o pojęcia normatywne niedookreślone, których wykładni musi każdorazowo dokonać w indywidualnej sprawie. Ocena w ramach swobodnego uznania organu czy dane zamierzenie wnioskodawcy może uzyskać zgodę powinna być dokonana z uwzględnieniem realiów konkretnego przypadku, w tym np. specyfiki działań, o których zgodę przeprowadzenia wystąpił wnioskodawca (por. odpowiednio wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., II OSK 1441/11). Zabytki podlegają bowiem ochronie prawnej, nawet w przypadku ich poszukiwania, a więc niepewnego i potencjalnego założenia, które jest jednym z elementów działań nakierowanych na odkrycie zabytku. Wyraz temu dał właśnie ustawodawca w art. 36 ust. 1 pkt 12 ustawy obejmując takie działania wymogiem uzyskania pozwolenia konserwatorskiego. Artykuł 4 ustawy zawiera wyłącznie przykładowe wyliczenie form ochrony zabytków. Jednak przede wszystkim rola jaką mają do spełnienia organy ochrony zabytków sprowadza się sprawowania nad nimi pieczy, a więc szeroko pojętemu nadzorowi. To także konsekwencja tego, że zabytek potencjalnie może stanowić własność Skarbu Państwa. Państwo zaś celem realizacji swoich uprawnień przede wszystkim w dziedzinie ochrony zabytków powinno działać skutecznie przy pomocy wyspecjalizowanych organów tak aby zapewnić trwałe zachowanie zabytku dla przyszłych pokoleń. Niezależnie czy poszukiwanie zabytku następuje przy zabytku wpisanym do rejestru, owej kontroli niewątpliwie sprzyjają czasowe ramy udzielonego pozwolenia. W innym wypadku sprawowanie państwowego nadzoru nad poszukiwaniem zabytków byłoby utrudnione lub wręcz iluzoryczne. Jedynie potwierdzeniem tego stanowiska jest ustawa z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustaw regulujących warunki dostępu do wykonywania niektórych zawodów (Dz. U. z 2015 r., poz. 1505), którą ustawodawca w nowym brzmieniu art. 37 ust. 1 ustawy poszerzył upoważnienie ustawowe do wszystkich przypadków z art. 36 ust. 1 ustawy, a normodawca w ramach tego nowego upoważnienia wydał nowe rozporządzenie, tj. rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 14 października 2015 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. z 2015 r., poz. 1789). Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 8 nowe rozporządzenie określa tryb wydawania pozwoleń na poszukiwanie ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych, w tym zabytków archeologicznych przy użyciu wszelkiego rodzaju urządzeń elektronicznych i technicznych oraz sprzętu do nurkowania (a więc niezależnie czy poszukiwania prowadzone są przy zabytku wpisanym do rejestru); a stosownie do treści § 19 ust. 1 pkt 5 nowego rozporządzenia, pozwolenie na poszukiwanie zabytków albo prowadzenie badań archeologicznych zawiera wskazanie terminu ważności pozwolenia (a więc odnosi się w całości do działań z art. 36 ust. 1 pkt 12 ustawy). Nowe regulacje stanowią właśnie doprecyzowanie wynikających z ustawy norm prawnych, o czy już wyżej była mowa.

W tych warunkach prawnych należało uznać, że kwestia prowadzenia poszukiwań przy zabytku wpisanym rejestru, dla określenia terminu ważności pozwolenia (na prowadzenie poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych, w tym zabytków archeologicznych, przy użyciu wszelkiego rodzaju urządzeń elektronicznych) nie miała znaczenia. W ramach ogólnych kompetencji nadzorczych organ konserwatorski mógł określić taki termin niezależnie od obowiązujących aktów podustawowych. Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że chociaż nieuregulowany został tryb wydawania tych pozwoleń przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, to słuszne było stwierdzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zawarte w zaskarżonej decyzji, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków (na prowadzenie poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych, innych niż te znajdujące się w zabytkach wpisanych do rejestru zabytków, przy użyciu wszelkiego rodzaju urządzeń elektronicznych, technicznych i sprzętu do nurkowania) powinny być wydawane w formie decyzji na podstawie ogólnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W ramach bowiem uznania administracyjnego organ mógł dojść do wniosku, że z istoty zezwolenia na prowadzenie tego typu działalności musi wynikać pewne ograniczenie czasowe. Zarzuty naruszenie prawa materialnego dotyczące naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 12 ustawy, art. 189 K.c. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Zaskarżona decyzja odpowiada zatem zasadzie praworządności wynikającej z art. 6 K.p.a., ponieważ została wydana zgodnie z prawem; a uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ zawiera wszystkie wymagane elementy, w tym ocenę prawną, z którą nie zgadza się strona skarżąca kasacyjnie, co jednak nie świadczy o wadliwości sporządzonego przez Sąd uzasadnienia. Ponadto Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., tj. pod względem zgodności z prawem i w konsekwencji zastosował środek przewidziany w ustawie, tj. oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zarzuty naruszenia prawa procesowego nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.