Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: asystent sędziego Marita Gagatek-Jarzyna po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...], od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 2 czerwca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1070/20, w sprawie ze skargi Gminy [...], na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o, stwierdzenie nieważności decyzji, , oddala skargę kasacyjną.,

Wyrokiem z 2 czerwca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1070/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oddalił skargę.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła Gmina [...], zastępowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, poprzez uznanie, że skarżącej nie przysługuje w przedmiotowym postępowaniu status strony, podczas gdy jest ona podmiotem, którego interesu prawnego dotyczy postępowanie, gdyż od jego wyniku zależne jest w istocie nabycie przez skarżącą prawa własności nieruchomości w drodze komunalizacji.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi na rozprawie.

Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego została oddalona.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.", w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (dalej: ustawa komunalizacyjna) określając go jako zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zakwalifikowanie ww. przepisów jako przepisów postępowania nie jest prawidłowe, ponieważ są to przepisy materialnoprawne. Również nie jest zgodne z wymaganiami art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. niepodanie miejsca publikacji ustaw zawierających ww. przepisy, tym niemniej – w realiach rozpoznawanej sprawy – skargę kasacyjną należało uznać za skuteczną.

Strona skarżąca kasacyjnie wywodzi, że z dniem wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, to jest z dniem 27 maja 1990 r., nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania z mocy prawa uległa komunalizacji, to jest przeszła na własność Gminy [...]. Zdaniem Gminy przejście własności w tym przypadku nie wymagało aktywności Gminy ani też wydania decyzji przez jakikolwiek podmiot. W konsekwencji Wojewoda Wrocławski wydając w dniu [...] grudnia 1997 r. decyzję w przedmiocie przekazania Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości w sposób istotny naruszył prawo, dlatego istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

W myśl art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe), należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Zgodnie zaś z art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej.

Należy zauważyć, że orzekając o komunalizacji z mocy ustawy organ obowiązany jest badać, czy mienie, które podlegać ma komunalizacji, stanowi własność Skarbu Państwa oraz czy należało ono w omawianym czasie do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Jeżeli ustalenia organu w tym zakresie są pozytywne, to organ obowiązany jest następnie zbadać, czy w stosunku do takiego mienia przepisy ustawy nie przewidują wyłączenia z komunalizacji, w szczególności, czy nie zachodzą przesłanki tego wyłączenia określone w art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.

Zauważyć również należy, że jakkolwiek komunalizacja z mocy prawa oznacza przejście z dniem wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, tj. z dniem 27 maja 1990 r., własności mienia ogólnonarodowego należącego do podmiotów wskazanych w ustawie na właściwą gminę, to tym niemniej gmina nie ma tytułu do wypowiadania się na zewnątrz w stosunku do mienia objętego komunalizacją opierając się wyłącznie na przepisie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Dopiero z chwilą wydania decyzji komunalizacyjnej, która jest wykonalna, gmina może powoływać się na przysługujące jej prawo własności nieruchomości względem podmiotów trzecich. Natomiast bez tego orzeczenia nie może realizować swoich uprawnień, a powoływanie się na nie jest bezskuteczne. Decyzja komunalizacyjna jest więc bezwzględnie konieczna do wykazania w obrocie prawnym faktu przejścia własności nieruchomości na nowego właściciela (gminę) i ma za zadanie potwierdzić ten fakt.

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że strona skarżąca kasacyjnie nie dysponuje ostateczną decyzją komunalizacyjną dotyczącą przedmiotowej nieruchomości. Przedstawiona w skardze kasacyjnej argumentacja wskazująca na zasadność wydania decyzji komunalizacyjnej w odniesieniu do przedmiotowej działki nie może zastąpić takiej decyzji. Skoro Gmina nie posiada tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowej nieruchomości, a jedynie stwierdza, że chce podważyć tytuł własności Skarbu Państwa do przekazanej na rzecz Agencji spornej działki wskazując, że mogłaby nabyć sporną nieruchomość w drodze komunalizacji, to posiadany przez nią interes do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Włocławskiego należy określić jako hipotetyczny, a nie konkretny. W orzecznictwie istnieje natomiast utrwalony pogląd, że interes, o którym mowa w art. 28 k.p.a., winien być konkretny oraz aktualny, a nie hipotetyczny i ewentualny (zob. np. wyrok NSA z 27 lutego 2023 r., II OSK 24/22). Sąd I instancji nie naruszył zatem art. 28 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej uznając za prawidłowe stanowisko organu, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a zatem nie jest legitymowana do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Wrocławskiego. W konsekwencji organ prawidłowo orzekł na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Wrocławskiego.

Z przedstawionych powyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.).