Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie NSA Bożena Popowska del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 18 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 22/13 w sprawie ze skargi R. w W. na bezczynność Ministra Finansów w sprawie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 22/13 wydanym w sprawie ze skargi Rady Sekcji Krajowej NSZZ "Solidarność" Pracowników Skarbowych w Warszawie na bezczynność Ministra Finansów w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał Ministra Finansów do rozpoznania wniosku Rady Sekcji Krajowej NSZZ "Solidarność" Pracowników Skarbowych w Warszawie z dnia 15 listopada 2012 r. znak SK/382/2012 w sprawie udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Sąd I instancji stwierdził jednocześnie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Ministra Finansów na rzecz skarżącej Rady Sekcji Krajowej NSZZ "Solidarność" Pracowników Skarbowych w Warszawie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł na tle następującego stanu fatycznego i prawnego sprawy.

Rada Sekcji Krajowej NSZZ "Solidarność" Pracowników Skarbowych w Warszawie pismem z dnia 15 listopada 2012 r. wystąpiła do Ministra Finansów z wnioskiem o przekazanie w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 – powoływanej dalej jako ustawa o dostępie do informacji publicznej) następujących informacji:

1) kwoty nagród przyznanych w 2011 roku poszczególnym dyrektorom oraz wicedyrektorom Departamentu Administracji Podatkowej oraz Departamentu Kontroli Skarbowej;

2) aktualnych miesięcznych wynagrodzeń podstawowych brutto poszczególnych dyrektorów oraz wicedyrektorów Departamentu Administracji Podatkowej oraz Departamentu Kontroli Skarbowej;

3) aktualnych miesięcznych łącznych wynagrodzeń brutto poszczególnych dyrektorów oraz wicedyrektorów Departamentu Administracji Podatkowej oraz Departamentu Kontroli Skarbowej.

W odpowiedzi na wniosek Minister Finansów pismem z dnia 29 listopada 2012 r., nr BDG10/016/MMW/2012/BOC-6002 poinformował skarżącą, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Mają one charakter prywatny (ad personam) i wobec tego nie podlegają udostępnieniu na podstawie wspomnianej ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z kolejnym wnioskiem w sprawie udzielenia żądanych informacji Rada Sekcji Krajowej NSZZ "Solidarność" Pracowników Skarbowych w Warszawie zwróciła się pismem 17 grudnia 2012 r. powołując się przede wszystkim na orzecznictwo sądów administracyjnych przemawiające za pozytywnym załatwieniem jej żądania.

W odpowiedzi na to pismo Minister Finansów w dniu 31 grudnia 2012 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w tym zakresie wskazując, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej.

W dniu 23 maja 2013 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazała, że dwukrotnie zwracała się do Ministra Finansów o udostępnienie żądanych informacji. Organ poinformował skarżącą, że nie stanowią one informacji publicznej, przy czym nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej i nie wykonał żadnych czynności zmierzających do ustalenia, czy objęte wnioskiem informacje dotyczą funkcjonariuszy publicznych.

W ocenie skarżącej żądane przez nią dane stanowią informację publiczną, gdyż ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 1 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skarżąca wniosła o:

1) zobowiązanie Ministra do udzielenia w terminie 14 dni od daty otrzymania akt sprawy merytorycznej odpowiedzi na jej wniosek w postaci udostępnienia informacji publicznej wskazanej w tym wniosku,

2) zobowiązanie Ministra Finansów do przedstawienia zakresów czynności osób, o których mowa we wniosku Rady Sekcji Krajowej SK/382/2012 i włączenie ich do akt sprawy w celu oceny, czy żądane informacje dotyczą funkcjonariuszy publicznych,

3) wymierzenie grzywny Ministrowi Finansów, jako organowi obowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej;

4) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie. Wskazał, iż żądane przez skarżącą we wniosku informacje mają charakter prywatny (ad personam) i wobec tego nie podlegają udostępnieniu w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ powołał się na treść art. 111 Kodeksu Pracy (tekst jedn. Dz. U. z 1998 r., nr 21, poz. 94 ze zm. – powoływanego dalej jako Kodeks Pracy) wskazując, że jedną z podstawowych zasad prawa pracy jest poszanowanie dóbr osobistych pracowników, których ochronę gwarantują art. 23 i 24 Kodeksu Cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 121 – powoływany dalej jak Kodeks Cywilny). Zdaniem Ministra informacja o wysokości wynagrodzenia danej osoby należy do sfery dóbr osobistych podlegających ochronie. Ponadto rozpowszechnianie informacji o wynagrodzeniu konkretnego pracownika można traktować również w kategoriach naruszenia danych osobowych w rozumieniu ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r., Nr 101, poz. 926 ze zm. – powoływanej dalej jako ustawa o ochronie danych osobowych). Minister Finansów zauważył, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne". W praktyce istnieją problemy interpretacyjne co do zakresu podmiotowego tego pojęcia. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych.

Minister Finansów wskazał jednocześnie, że osoby zajmujące stanowisko Dyrektora i Zastępcy Dyrektora Departamentu Administracji Podatkowej oraz Departamentu Kontroli Skarbowej realizują określone w regulaminie organizacyjnym Ministerstwa Finansów oraz wewnętrznym regulaminie organizacyjnym danego Departamentu zadania nałożone na Ministra Finansów. Powołując się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego stwierdził, że prawo dostępu do informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego, a jego granice wyznaczone są m. in. przez konieczność respektowania praw i wolności innych podmiotów, w tym przez konstytucyjnie gwarantowane prawo do ochrony życia prywatnego. W rezultacie w niniejszej sprawie wyłączona jest forma decyzji administracyjnej, a zatem nie można zarzucić organowi bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę Rady Sekcji Krajowej NSZZ "Solidarność" Pracowników Skarbowych w Warszawie uznał, że wnioskowane przez skarżącą dane mają charakter informacji publicznej. Sąd I instancji podkreślił szeroki charakter pojęcia "informacja publiczna" w polskim porządku prawnym oraz wskazał na treść art. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którymi każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu, a każdy jest uprawniony do uzyskania informacji publicznej bez potrzeby wykazywania interesu prawnego lub faktycznego. Tylko wyraźna regulacja ustawowa może prowadzić do ograniczenia prawa do informacji publicznej.

Wobec powyższego, wnioskowane w niniejszej sprawie informacje o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych na rzecz osób pełniących funkcje publiczne są bez wątpienia informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto nie zachodzi w rozpatrywanej sprawie sytuacja ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem skarżąca domagała się informacji dotyczących osób zajmujących stanowiska w sektorze służby publicznej.

Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych przetwarzanie danych osobowych jest dopuszczalne, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a takimi właśnie przepisami prawa są przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ochrona prywatności jest wyłączona, w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne, jeżeli dana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. W niniejszej sprawie skierowano żądanie podania wysokości nagród pieniężnych przyznanych poszczególnym dyrektorom oraz wicedyrektorom w 2011 r., a także aktualnych miesięcznych wynagrodzeń podstawowych brutto poszczególnych dyrektorów oraz wicedyrektorów Departamentu Administracji Podatkowej oraz Departamentu Kontroli Skarbowej i aktualnych miesięcznych łącznych wynagrodzeń brutto poszczególnych dyrektorów oraz wicedyrektorów Departamentu Administracji Podatkowej oraz Departamentu Kontroli Skarbowej, a więc funkcjonariuszy publicznych, nie domagając się przy tym podania ich nazwisk. Zważywszy, że Minister Finansów nie udostępnił skarżącej żądanej informacji ani nie wydał decyzji odmawiającej jej udzielenia, Sąd I instancji uwzględnił skargę na bezczynność organu. Jednocześnie nie uznał bezczynności za rażącą, gdyż organ w zakreślonym terminie wyrażał swoje stanowisko, a nieudzielenie informacji wynikało z błędnej interpretacji przepisów prawa co do kwestii, czy żądane informacje stanowią informacje publiczne. Z tych względów Sąd I instancji nie znalazł podstaw do nałożenia grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.).

W skardze kasacyjnej z dnia 25 października 2013 r., stosownie do art. 173 § 1 p.p.s.a., Minister Finansów zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "d" ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że pracowników Ministerstwa Finansów zajmujących stanowiska dyrektora i wicedyrektora Departamentu Administracji Podatkowej oraz Departamentu Kontroli Skarbowej z uwagi na zajmowane stanowiska i posiadany zakres uprawnień należy uznać za osoby pełniące w organach władzy publicznej funkcje publiczne, podczas gdy pracownicy ci nie pełnią funkcji publicznych w rozumieniu tego przepisu,

2) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie poprzez wywiedzenie, że informacje o wysokości nagród pieniężnych za 2011 rok przyznanych poszczególnym dyrektorom i wicedyrektorom Departamentu Administracji Podatkowej oraz Departamentu Kontroli Skarbowej, aktualnych miesięcznych wynagrodzeniach podstawowych brutto poszczególnych dyrektorów i wicedyrektorów Departamentu Administracji Podatkowej oraz Departamentu Kontroli Skarbowej, aktualnych miesięcznych łącznych wynagrodzeniach podstawowych brutto poszczególnych dyrektorów i wicedyrektorów Departamentu Administracji Podatkowej oraz Departamentu Kontroli Skarbowej są informacjami publicznymi, ponieważ są to informacje o wysokości środków pieniężnych wypłaconych z zasobów publicznych na rzecz osób pełniących funkcje publiczne, podczas gdy nie każda osoba funkcjonująca w instytucji publicznej może być uznawana za pełniącą funkcje publiczne, a informacje o wynagrodzeniach tych osób mają charakter prywatny,

3) art. 5 ust. 2 ustawy poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji jego błędne zastosowanie poprzez wywiedzenie, że ograniczenie wynikające z tego przepisu nie może mieć zastosowania, bowiem wniosek dotyczy osób będących funkcjonariuszami publicznymi, nie domagając się przy tym podania ich nazwisk, podczas gdy samo zajmowanie stanowiska w sektorze służby publicznej i posiadanie określonego zakresu uprawnień nie jest jednoznaczne z pełnieniem funkcji publicznej, a niepodanie nazwisk dyrektorów i wicedyrektorów objętych wnioskiem nie oznacza braku możliwości ich identyfikacji.

W ramach zarzutów dotyczących obrazy przepisów postępowania, mającej istotny wpływ na wynik sprawy, wskazano na naruszenie:

1) art. 149 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1, 4 i 8 p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy Minister Finansów nie pozostaje w bezczynności, ponieważ żądane przez Radę Sekcji Krajowej Pracowników Skarbowych NSZZ "Solidarność" w Warszawie informacje o wysokości nagród pieniężnych za 2011 rok przyznanych poszczególnym dyrektorom i wicedyrektorom Departamentu Administracji Podatkowej oraz Departamentu Kontroli Skarbowej, aktualnych miesięcznych wynagrodzeniach podstawowych brutto poszczególnych dyrektorów i wicedyrektorów Departamentu Administracji Podatkowej oraz Departamentu Kontroli Skarbowej, aktualnych miesięcznych łącznych wynagrodzeniach podstawowych brutto poszczególnych dyrektorów i wicedyrektorów Departamentu Administracji Podatkowej oraz Departamentu Kontroli Skarbowej nie są zaliczane do sfery spraw publicznych w rozumieniu ustawy, są to informacje o charakterze osobistym (ad personam),

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niepełne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przejawiające się w braku wyczerpującego wskazania przez Sąd, na jakiej podstawie lub w związku z jakimi przepisami uznał, iż osoby zajmujące stanowiska dyrektorów i wicedyrektorów Departamentu Administracji Podatkowej oraz Departamentu Kontroli Skarbowej są osobami pełniącymi funkcje publiczne,

3) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez wyrażenie w uzasadnieniu orzeczenia takich wskazań co do dalszego postępowania, których nie da się pogodzić z ustalonym stanem faktycznym sprawy, a obowiązek zastosowania się do nich przez organ doprowadzi do naruszenia prawa,

4) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji przy wydawaniu orzeczenia wszystkich faktów wynikających z akt sprawy.

Z uwagi na powyższe Minister Finansów wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi

2) ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania

3) zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w stosunku do zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "d" ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię wskazano, że wedle brzmienia przepisu, udostępnieniu podlega w szczególności informacja publiczna o organach i osobach sprawujących w nich funkcje oraz ich kompetencjach. Ustawodawca nie posłużył się pojęciami "funkcjonariusza publicznego" lub "pracownika zatrudnionego", ale "osoby sprawującej funkcję." Zawęził tym samym krąg osób, których dane osobowe mogą podlegać udostępnieniu w ramach ustawy o dostępie informacji publicznej. Gdyby ratio legis ustawy było udostępnienie informacji o danych osobowych wszystkich zatrudnionych w organach władzy publicznej, ustawodawca posłużyłby się inną konstrukcją przepisu nie ograniczając się jedynie do osób pełniących funkcje.

Wobec zarzutu naruszenia art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przytoczono wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, w którym stwierdzono, że w celu ustalenia, czy dana osoba będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną, konieczne jest zbadanie, czy w ramach instytucji publicznej realizuje ona w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne, a więc czy przysługuje jej co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej. Wyłączone są zatem z zakresu funkcji publicznych stanowiska, które mają charakter usługowy lub techniczny, choćby pełnione były w ramach organów władzy publicznej. W przytoczonym wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał również, że poszerzenie sfery dostępności w odniesieniu do osób publicznych nie oznacza wyłączenia ochrony ich życia prywatnego. Granice prawa do informacji wyznaczone są bowiem m. in. przez konieczność respektowania praw i wolności innych podmiotów, w tym konstytucyjnie gwarantowanego prawa do ochrony życia prywatnego.

W dalszej kolejności uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazano, że pomimo nieobjęcia żądaniem wniosku nazwisk pracowników, na stronie internetowej Ministerstwa Finansów znajduje się wykaz imion i nazwisk dyrektorów i wicedyrektorów poszczególnych departamentów. Możliwa jest zatem identyfikacja pracowników zajmujących stanowisko dyrektora i wicedyrektora Departamentu Administracji Podatkowej oraz Departamentu Kontroli Skarbowej. Tym samym, wnioski w rozpatrywanej sprawie mają charakter indywidualny, a zatem nie stanowią informacji publicznej. Ponadto, ujawnienie wynagrodzeń konkretnie zidentyfikowanych osób fizycznych, zgodnie z art. 111 Kodeksu Pracy, stanowiłoby naruszenie dóbr osobistych pracowników w rozumieniu art. 23 i 24 Kodeksu Cywilnego.

Na poparcie zarzutu naruszenia art. 149 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1, 4 i 8 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przywołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1424/09, w którym Sąd odniósł się do sposobów załatwienia sprawy na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej w zależności od tego, czy żądana informacja stanowi informację publiczną, czy też do tej kategorii nie należy. W przypadku gdy wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej, wystarczającą reakcją organu jest powołanie się na taką okoliczność w piśmie przez podmiot, który informacje posiada. Zatem wobec udzielenia przez Ministra Finansów w przepisanym terminie pisemnej odpowiedzi, w której organ ten powołał się na okoliczność, iż żądane dane nie stanowią informacji publicznej, nie można mówić o jego bezczynności.

Wobec zarzutu naruszenia art. 133 p.p.s.a. wskazano, że warunkiem zamknięcia rozprawy jest stwierdzenie, że wszystkie okoliczności prawne i faktyczne sprawy zostały wyjaśnione. Podkreślono, że w sprawach dotyczących bezczynności organu, zwłaszcza w sprawach o udostępnienie informacji publicznej, stosowanie tej zasady wymaga szerszego podejścia aniżeli poprzestanie na treści skargi lub czynności materialno-technicznej, którą udostępniono informację lub decyzji, którą odmówiono udostępnienia żądanej informacji. Niejednokrotnie, strona we wniosku nie określa dokładnie, jakich dokumentów się domaga, pozostawiając organowi obowiązek ich odszukania i udostępnienia, bądź prosi o informacje, których zakres budzi wątpliwości, tak jak w rozpoznawanej sprawie.

W dalszej kolejności zwrócono uwagę na fakt, że Sąd I instancji uwzględniając skargę na bezczynność powinien wskazać informację publiczną o skonkretyzowanym zakresie, podlegającą wydaniu oraz zobowiązać organ do rozpoznania wniosku. Sąd nie wyjaśnił jednak, na jakiej podstawie lub w związku z jakimi przepisami uznał osoby dyrektora i wicedyrektora Departamentu Administracji Podatkowej oraz Departamentu Kontroli Skarbowej za osoby pełniące funkcje publiczne.

Wobec powyższego za zasadny uznano zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a., ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, zdaniem skarżącego kasacyjnie, błędne wywody w zakresie przytoczonych przepisów prawa materialnego oraz wskazuje na błędny kierunek dalszego postępowania Ministra Finansów w związku ze złożonym wnioskiem. Tym samym wyrok jest niewykonalny.

Rada Sekcji Krajowej NSZZ "Solidarność" Pracowników Skarbowych w Warszawie nie skorzystała z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu z przyczyn wskazanych poniżej.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres kontroli kasacyjnej. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.

W skardze kasacyjnej zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie zarówno przepisów prawa procesowego, jak i prawa materialnego. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności Sąd poddaje analizie zasadność podnoszonych zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Co do zasady bowiem weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, dokonanej przez Sąd I instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonując oceny tych zarzutów Sąd stwierdził przede wszystkim, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Sąd I instancji nie mógł naruszyć dyspozycji tego przepisu, ponieważ w niniejszej sprawie nie wydano poprzednio wiążącego orzeczenia.

Nie można też zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. polegającym na niepełnym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przejawiającym się w braku wyczerpującego wskazania przez Sąd I instancji, na jakiej podstawie lub w związku z jakimi przepisami uznał, iż osoby zajmujące stanowiska dyrektorów i wicedyrektorów Departamentu Administracji Podatkowej oraz Departamentu Kontroli Skarbowej są osobami pełniącymi funkcje publiczne, a także nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji przy wydawaniu orzeczenia wszystkich faktów wynikających z akt sprawy. Sąd bowiem wyjaśnił tę kwestię mimo, że nie ma ona, co wynika z dalszych rozważań, znaczenia na tym etapie sprawy.

Jednocześnie Sąd I instancji zawarł w uzasadnieniu wyroku wszystkie elementy konstrukcyjne wymagane w przepisach ustawy procesowej. Sąd uznał informacje żądane we wniosku z dnia 15 listopada 2012 r. za informację publiczną na podstawie przepisów art. 1 ust. 1, art. 6 i art. 5 ust. 2, art. 13 i art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 Konstytucji RP. Wyjaśnił tę podstawę prawną poprzez wyłożenie treści powołanych norm materialnych oraz przedstawienie procesu zastosowania powołanych przepisów do ustalonego stanu faktycznego. W rezultacie przyjąć należy, że wyjaśnił przyczyny, dla których uznał, że żądane informacje stanowią informację publiczną. Kwestia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji oceny podstawy prawnej rozstrzygnięcia organu nie może być natomiast rozpatrywana w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W związku z tym za chybione należy uznać zarzuty naruszenia art. 141 § 4 i 133 § 1 p.p.s.a.

Z kolei zarzut naruszenia art. 149 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 1, 4 i 8 p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego błędne zastosowanie z uwagi na to, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, nie może być rozpatrywany w oderwaniu od oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego. Trafność tak sformułowanego zarzutu zależy bowiem od zasadności związanej z nim podstawy materialno-prawnej. Konstrukcja tego zarzutu procesowego jest bowiem taka, że stanowi on refleksowo aspekt procesowy spornych zagadnień materialno-prawnych.

Stwierdzony brak uchybień w zakresie naruszenia przepisów prawa procesowego uprawniał Naczelny Sąd Administracyjny do analizy zarzutów naruszenia prawa materialnego podniesionych w skardze kasacyjnej. Sąd wskazuje jednak, że ocena niektórych kwestii prawnych rozstrzygniętych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i objętych zarzutami skargi kasacyjnej dotyczącymi naruszenia prawa materialnego jest przedwczesna na etapie rozpatrywania skargi na bezczynność organu. Rozpatrując skargę na bezczynność w sprawach z zakresu informacji publicznej Sąd powinien bowiem w pierwszej kolejności rozważyć, czy sprawa dotyczy informacji publicznej, a w razie przesądzenia tej kwestii ustalić, czy organ pozostawał bezczynny. Przy tym załatwienie sprawy w formie pisma możliwe jest jedynie w sytuacji, gdy sprawa nie dotyczy informacji publicznej, bądź ma w niej zastosowanie lex specialis wyłączający stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie słusznie wskazał, że kwestia wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia stanowi informację publiczną. W orzecznictwie wskazuje się bowiem na szerokie pojęcie informacji publicznej. Obejmuje ona każdą wiadomość wytworzoną, czy posiadaną przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji (zob. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02 niepubl.).

Po stwierdzeniu, że sprawa dotyczy informacji publicznej, należało następnie ustalić, czy doszło w niej do bezczynności. Bezczynność to stan, w którym pomimo upływu ustawowych terminów organ nie udziela informacji, ani nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, ani też nie wydaje decyzji w sprawie umorzenia postępowania. Tych czynności nie podjęto, stąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał organ do rozpoznania wniosku. Z tego względu wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Rozstrzyganie bowiem czy dana informacja publiczna podlega ochronie ze względu na prywatność osoby, status funkcjonariusza publicznego, czy też zakres ochrony przedsiębiorcy może być rozważana na etapie merytorycznej oceny żądania udostępnienia informacji publicznej, nie zaś na etapie oceny czy w danej sprawie występuje bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosku.

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny nie był na tym etapie postępowania uprawniony do merytorycznego odnoszenia się do kwestii związanych ze statusem funkcjonariusza publicznego, jak też charakterem żądanych informacji, zagadnienia te znajdują się bowiem poza zakresem rozpoznania w ramach sprawy dotyczącej bezczynności Ministra Finansów.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.