Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. WSA Hanna Knysiak - Sudyka po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 października 2023 r. sygn. akt II SA/Go 293/23 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Lubuskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 10 marca 2023 r. nr 1/2023 w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków służbowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. P. na rzecz Lubuskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 26 października 2023 r. (II SA/Go 293/23) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej także "p.p.s.a.") oddalił skargę M. P. na decyzję Lubuskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z 10 marca 2023 r. w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków służbowych.

Orzeczenie to wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z 12 grudnia 2022 r., wydaną w oparciu o art. 13 ust. 6 pkt 1, art. 32 ust. 1 pkt 3, art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37a ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2022 r., poz. 1969 ze zm.; dalej także "u.p.s.p."), rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 stycznia 2020 r. w sprawie stanowisk służbowych w jednostkach organizacyjnych Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2020 r., poz. 280), rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 13 września 2021 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2021 r., poz. 1750 ze zm.) oraz art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 2000 ze zm.; dalej także "k.p.a."), Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Z. postanowił powierzyć skarżącemu, w stopniu młodszego kapitana, z 1 stycznia 2023 r. na okres 6 miesięcy, tj. od 1 stycznia 2023 r. do 30 czerwca 2023 r. pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku Zastępcy Naczelnika Wydziału Operacyjno, Kontrolno-Rozpoznawczego w Komendzie Powiatowej PSP w Z. (§ 1). W § 2 decyzji organ wskazał, że skarżący posiada odpowiednie kwalifikacje i staż służby do zajmowania opisanego stanowiska oficerskiego związanego z kierowaniem działaniami określonymi w nadmienionym rozporządzeniu. Stanowisko to zostało mu powierzone z uwagi na potrzebę zapewnienia prawidłowego funkcjonowania Komendy Powiatowej PSP w Z. Ponadto w decyzji stwierdzono, iż uposażenie pozostaje bez zmian (§ 3) i wchodzi ona w życie z dniem podpisania, z mocą obowiązującą z 1 stycznia 2023 r. (§ 4).

Skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji, w którym podniósł, że została ona wydana w sposób arbitralny, bez zachowania drogi służbowej, bez rozważenia zdania skarżącego i jego stanowiska w tym zakresie. Wskazał także, że powierzenie nowych obowiązków służbowych związane jest ze zmianą systemu służby – przejściem z trybu zmianowego na ośmiogodzinny, co w istotny sposób skomplikuje sytuację rodzinną i osobistą skarżącego oraz zwiększy koszty dojazdu do pracy z miejsca zamieszkania. Argumentowano także, że od ponad 20 lat skarżący pełni służbę w PSP i praktycznie nigdy wcześniej nie wykonywał pracy biurowej, nie posiada żadnego doświadczenia w tym zakresie. Powołał się także na konflikt z Komendantem Powiatowym wywołany wytoczeniem przeciwko Skarbowi Państwa, w imieniu którego tenże występował, powództwa przed sądem pracy oraz szykanowaniem jego osoby. Ponadto wskazując na interes służby, wyjaśnił, że w Komendzie Powiatowej PSP w Z. zatrudnieni są funkcjonariusze, którzy dysponują wyższymi od skarżącego kwalifikacjami do pełnienia służby na powierzonym mu stanowisku i są jednocześnie zainteresowani objęciem tego stanowiska oraz zmianą systemu służby ze zmianowego na codzienny. Ostatecznie skarżący zwrócił również uwagę, iż od 4 września 2022 r. jest objęty ochroną związkową wobec przystąpienia do NSZZ Pracowników Pożarnictwa Zarząd Jednostki przy Komendzie Powiatowej PSP w Z, co w jego ocenie wymaga konsultacji związkowej i wyrażenia zgody związku.

Decyzją z 26 lipca 2022 r. Komendant Wojewódzki utrzymał w mocy uprzednio wydaną przez Komendanta Powiatowego decyzję z 4 lipca 2022 r. w której skarżącemu powierzono pełnienie obowiązków na tym samym stanowisku służbowym, co w niniejszej sprawie, jednakże w innym okresie, obejmującym 5 miesięcy od 1 sierpnia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r.

Orzeczenie to stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 22 grudnia 2022 r., II SA/Go 544/22 uchylił decyzje obu organów i zasądził na rzecz skarżącego koszty postępowania. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że uzasadnienia obu decyzji, zostały sporządzone na takim poziomie ogólności, iż uniemożliwiają przeprowadzenie przez sąd administracyjny kontroli. Nie zostało bowiem wyjaśnione ani jakie kwalifikacje posiada skarżący, ani jakie kwalifikacje są wymagane na stanowisku Zastępcy Naczelnika Wydziału Operacyjno, Kontrolno-Rozpoznawczego w Komendzie Powiatowej PSP w Z, co jest podstawową przesłanką z art. 37a u.p.s.p. Nie wynika to z decyzji organu pierwszej, ani drugiej instancji, a także zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Ponadto decyzje nie uzasadniają zastosowania przesłanki interesu służby - konieczności realizacji zadań PSP, tj. potrzeby zapewnienia prawidłowego funkcjonowania Komendy Powiatowej PSP w Z. Tym samym, nie sposób ocenić czy rzeczywiście zaszły obiektywne okoliczności, które uzasadniały powierzenie skarżącemu stanowiska wskazanego w decyzji, czy też są one w rzeczywistości spowodowane innymi pozaprawnymi przesłankami, co determinowało uznanie, że decyzje te wydane zostały w sposób dowolny.

Sąd meriti zwrócił również uwagę, że kwestia objęcia skarżącego ochroną wynikającą z art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych nie ma istotnego znaczenia w sprawie powierzenia stanowiska na podstawie art. 37a u.p.s.p. Powołując się na orzecznictwo, wyjaśniono, że użyte w art. 2 ust. 6 u.z.z. sformułowanie "odpowiednio" oznacza, że przepisy tej ustawy będą miały zastosowanie do strażaków PSP, będących członkami związku zawodowego, tylko w takim zakresie, w jakim nie będzie to naruszało specyfiki stosunków służbowych w tej formacji, uwzględniając przede wszystkim dyspozycyjność strażaka wobec przełożonych. Stąd też ochrona wynikająca z przepisów ustawy o związkach zawodowych nie ma zastosowania w sytuacji czasowego powierzenia wykonywania obowiązków służbowych na innym stanowisku.

Ostatecznie Sąd uznał, iż brak było także podstaw do przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącego dowodów na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., gdyż nie było to niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy i w istocie prowadziłoby do prowadzenia ustaleń za organy administracji, co jest niedopuszczalne.

Ponownie rozpoznając sprawę WSA nakazał organowi wydanie rozstrzygnięcia, które będzie zgodne z zasadami postępowania administracyjnego w tym przepisami art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a., w szczególności zobowiązując do należytego i wyczerpującego przedstawienia motywów rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji odnoszących się do indywidualnych okoliczności sprawy, wyznaczonych przepisem art. 37a u.p.s.p.

Komendant Wojewódzki, na podstawie art. 27 i art. 11a ust. 2 pkt 1 u.p.s.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją z 10 marca 2023 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z 12 grudnia 2022 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołując się na wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA z 22 grudnia 2022 r., wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Go 544/22, wyjaśnił, że rozpoznając sprawę pismem z 12 stycznia 2023 r. wystąpił do Komendanta Powiatowego PSP o zajęcie stanowiska i szczegółowe uzasadnienie wydanej decyzji w zakresie dobra służby, którym kierował się przy powierzeniu strażakowi zadań na innym stanowisku służbowym oraz przesłanie pełnej dokumentacji dotyczącej stażu skarżącego, w tym posiadanych kwalifikacji zawodowych na bazie których decyzja ta została podjęta.

W odpowiedzi zawartej w piśmie z 9 lutego 2023 r. organ pierwszej instancji poinformował, że przyczyną warunkującą konieczność obsadzenia stanowiska Zastępcy Naczelnika było złożenie przez strażaka zajmującego to stanowisko raportu zawierającego prośbę o zmianę systemu służby z 8-godzinnego na 24-godzinny, co było podyktowane ciężką sytuacją rodzinną. Pierwsze rozmowy w tej kwestii prowadzone były już na początku roku 2022. Wychodząc zatem naprzeciw oczekiwaniom tego funkcjonariusza, a także mając na celu zatrzymanie w służbie wnoszącego raport strażaka czasowo powierzono mu pełnienie obowiązków na innym stanowisku. Okoliczność ta miała kluczowy wpływ na decyzje wydawane względem skarżącego.

W dalszej części pisma organ wskazał i scharakteryzował funkcjonariuszy, których możliwe było oddelegowanie do pełnienia obowiązków powierzonych skarżącemu, przy czym zajmowane przez nich dotychczas stanowiska były kluczowe z punktu widzenia funkcjonowania Jednostek Ratowniczo-Gaśniczych w Z i L., a tylko stanowisko skarżącego, jako dowódcy zmiany możliwe było do łatwiejszego obsadzenia innym funkcjonariuszem z kwalifikacjami aspiranckimi.

Ponadto za interesem służby przemawiała także okoliczność, iż zakres zadań realizowanych w wydziale operacyjno, kontrolno-rozpoznawczym jest w pełni zbieżny z zakresem wiedzy jaką uzyskał skarżący w czasie studiów ukończonych w 2021 r., odwołując się jednocześnie do zakresu zadań na tymże stanowisku w zestawieniu z zajęciami w których brał udział skarżący w toku studiów.

Powierzenie obowiązków Zastępcy Naczelnika wymagałoby także od organu dokonania kolejnych zmian, uwzględniając specyfikę i zakres obowiązków na tym stanowisku, co byłoby nieefektywne z punktu widzenia funkcjonowania komendy, a także wymagałoby dodatkowych niepotrzebnych działań organizacyjno-prawnych, czemu sprzeciwia się interes służby.

Organ dokonał również zestawienia wykształcenia i stażu służby między skarżącym, a wskazywanym przez niego strażakiem, który w jego ocenie lepiej odpowiadałby na to stanowisko. Porównanie to jednoznacznie potwierdziło, że wyłącznie skarżący jako funkcjonariusz z wieloletnim stażem służby, a zatem doświadczeniem i kwalifikacjami jest odpowiedni do wykonywania obowiązków na powierzonym czasowo stanowisku służbowym, uwzględniając interes i dobro służby.

W powołanym piśmie Komendant Powiatowy PSP odnosząc się do uchwały Zarządu Jednostki NSZZ Pracowników Pożarnictwa w sprawie ochrony pracowników przewidzianej art. 32 u.z.z., którą objęty jest skarżący, wyjaśnił, że ochrona ta dotyczy jednostronnej zmiany warunków zatrudnienia na niekorzyść pracownika, zaś w niniejszym przypadku sytuacja taka nie ma miejsca, ponieważ powierzenie obowiązków w trybie art. 37a u.p.s.p. stanowi pisemne polecenie służbowe, a nie zmianę decyzji o mianowaniu.

Dodatkowo do przedmiotowego pisma dołączona została kopia wyroku Sądu Rejonowego w Żarach z 11 stycznia 2023 r., IV P 75/21 w sprawie z powództwa skarżącego przeciwko Skarbowi Państwa – Komendantowi Powiatowemu PSP w Z. o odszkodowanie i zapłatę, które umorzono w zakresie kwoty 10.000,00 zł (pkt 1), a w pozostałym zakresie oddalono (pkt 2).

Po analizie otrzymanych wyjaśnień i dokumentów oraz rozpatrzeniu całości zebranego w sprawie materiału dowodowego Komendant Wojewódzki uznał odwołanie za niezasadne, zaś działanie organu pierwszej instancji uzasadnione w oparciu o kryteria związane z potrzebami służby i jej interesu oraz koniecznością zapewnienia sprawnego, optymalnego wykonania zadań Państwowej Straży Pożarnej, co potwierdza także jego zgodność z prawem.

W kwestii wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącego, organ odwoławczy postanowił ich nie uwzględniać, albowiem dotyczyły one ewentualnej ochrony związkowej, która nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia z uwagi na użyte w art. 2 ust. 6 ustawy o związkach zawodowych sformułowanie, podzielając argumentację wyrażoną przez WSA w wyroku II SA/Go 544/22.

Decyzja Komendanta Wojewódzkiego stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, w której skarżący zarzucił naruszenie licznych przepisów, w głównej mierze Kodeksu postępowania administracyjnego przejawiającego się niepodjęciem wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a przede wszystkim brak zweryfikowania kwalifikacji skarżącego, co do zajmowania powierzonego mu stanowiska i zapewnienia prawidłowości funkcjonowania PSP w Z., nierozważenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności co do konfliktu z przełożonym i braku wysłuchania skarżącego, uniemożliwienie skarżącemu wzięcia udziału w prowadzonych przed organami postępowaniach poprzez brak możliwości ustosunkowania się do całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym materiałów uzyskanych w drugiej instancji, wadliwości w uzasadnieniach obu decyzji, prowadzenie sprawy w sposób przewlekły bez wykazania należytej szybkości i wnikliwości, czy wreszcie nieuzyskania zgody zakładowej organizacji związkowej na jednostronną zmianę warunków służby, która zdaniem skarżącego jest dla niego niekorzystna.

Odpowiadając na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

W uzasadnieniu wskazanego na wstępie wyroku, Sąd odwołując się do materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięć obu organów, sprowadzającej się do art. 37a u.p.s.p. oraz specyfiki zawodu strażaka, wyjaśnił, że kontrola tego typu decyzji uznaniowych sprowadza się do ustalenia czy nie nosi ona cech dowolności, a zatem czy organy zebrały i rozważyły cały materiał dowodowy oraz dokonały wyboru właściwego sposobu załatwienia sprawy, po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych oraz czy użyte zostały trafne argumenty, uzasadniające decyzję, co potwierdza orzecznictwo na które się powołano.

WSA zwrócił uwagę, że wprawdzie uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji było lakoniczne i nacechowane ogólną argumentacją, co potwierdzone zostało w wyroku sądu administracyjnego z 22 grudnia 2022 r., jednakże materiał dowodowy został uzupełniony o stanowisko organu wyrażone w piśmie z 9 lutego 2023 r. wyjaśniającym szczegółowo przyczynę powierzenia skarżącemu innego stanowiska służbowego. Pismo to legło u podstaw uznania przez Sąd pierwszej instancji, że decyzje obu organów były słuszne, albowiem oddelegowanie skarżącego podyktowane było bieżącymi potrzebami służby i jej interesem oraz koniecznością zapewnienia sprawnego, optymalnego wykonania zadań PSP, a także posiadanym przez skarżącego wykształceniem i doświadczeniem zawodowym.

Zdaniem Sądu meriti również powoływane przez skarżącego okoliczności natury osobistej nie podważały stanowiska organów, zwłaszcza zestawiając ze sobą indywidualny interes skarżącego, który nie pokrywa się z interesem społecznym, przejawiającym się jako interes służby. W przypadku decyzji o okresowym powierzeniu wykonywania obowiązków na innym stanowisku służbowym prymat nad dobrem jednostki ma dobro służby, co wynika także z różnic między stosunkiem pracy, a stosunkiem służby w formacji mundurowej jaką jest Straż Pożarna.

Na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie może mieć także wpływu subiektywne odczucie skarżącego, o jej krzywdzącym czy represyjnym charakterze. Powołując się na stanowisko organu odwoławczego, WSA wyjaśnił, że wybór skarżącego na sporne stanowisko służbowe podyktowany był polityką kadrową, dobrem służby, a także realnymi potrzebami związanymi z koniecznością obsadzenia tego stanowiska. Stąd jako chybiony uznany został zarzut dowolności czy arbitralności decyzji organu, a w sprawie nie doszło do naruszenia zarzucanych przepisów k.p.a.

Bez znaczenia dla sprawy pozostawał także zarzut odnoszący się do objęcia skarżącego ochroną związkową wynikającą z art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych, na co zwrócił już uwagę sąd administracyjny w wyroku w sprawie II SA/Go 544/22. Ochrona ta byłaby skuteczna względem strażaków PSP, ale tylko w sytuacjach gdy nie narusza to specyfiki stosunków służbowych w tej formacji. Istotą służby jest bowiem dyspozycyjność strażaka wobec przełożonych, co umożliwia jednostronne i władcze kształtowanie sytuacji prawnej funkcjonariusza. Dyspozycyjność nakazuje oceniać dopuszczalność jednostronnych zmian warunków służby funkcjonariusza Straży Pożarnej - związkowca, dokonywanych bez zgody odpowiedniej instytucji związkowej według kryteriów zobiektywizowanych, uwzględniających mobilność i skuteczność Straży Pożarnej, a nie według indywidualnych, osobistych odczuć funkcjonariusza. Stąd ochrona wynikająca z art. 32 ust. 1 pkt 2 u.z.z. nie ma zastosowania w przypadku powierzenia stanowiska na podstawie art. 37a u.p.s.p., na co wskazuje także przywołane orzecznictwo NSA.

Ostatecznie również i zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. nie mógł zostać uznany za trafny, ponieważ w sprawie nie doszło do takiego naruszenia, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący bowiem otrzymał pismo Komendanta Straży Pożarnej z 9 lutego 2023 r., a przed wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym miał możliwość zapoznania się z aktami przedmiotowej sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Tym samym, Sąd meriti nie dopatrzył się naruszeń przepisów prawa procesowego czy materialnego, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący zaskarżając wydany wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił:

1. błędną wykładnię art. 37a u.p.s.p. polegającą na dowolnym stwierdzeniu, że w sprawie nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, podczas gdy granice te zostały przekroczone, zaś podjęta we własnym zakresie przez organ drugiej instancji próba uzupełnienia uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, bez jednoczesnego przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez skarżącego nie może być uznana za wystarczającą;

2. naruszenie art. 32 ust. 1 pkt 2) ustawy o związkach zawodowych poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji w której z dowodów przedłożonych przez skarżącego w sposób jednoznaczny wynika, że jednostronna zmiana warunków służby była dla skarżącego niekorzystna;

3. naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. oraz wynikający z tego błąd w ustaleniach faktycznych poprzez niepodjęcie z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy oraz zignorowanie wniosków dowodowych skarżącego, a ponadto dowolną, a nie swobodną ocenę zgromadzonych dowodów, prowadzącą do uznania, że powierzenie skarżącemu obowiązków było uzasadnione rzeczywistą potrzebą zapewnienia prawidłowego funkcjonowania Komendy Powiatowej PSP w Z., co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy ponieważ przeprowadzenie wszystkich wnioskowanych dowodów i prawidłowa ich ocena prowadziłyby do wniosku, że potrzeba ta była pozorna, a powierzenie obowiązków skarżącemu miało charakter represji.

Wobec treści podniesionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Oprócz tego złożono oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skarżący zwrócił uwagę na niekorzystny charakter przeniesienia go do innego miejsca pełnienia służby, podkreślając, że taka zmiana wiąże się dla niego przede wszystkim ze zmianą systemu służby, co w sposób istotny skomplikuje jego sytuację rodzinną i osobistą, po drugie pociągnie znaczne koszty wywołane codziennymi dojazdami do pracy z miejsca zamieszkania, a po trzecie powołał się na brak doświadczenia i przydatności na stanowisku biurowym na które został oddelegowany, co jego zdaniem przeczy potrzebie i interesowi służby, a z pewnością nie przyczyni się do prawidłowego funkcjonowania Komendy Powiatowej PSP w Z. Ponadto odsunięcie skarżącego z dotychczasowego stanowiska, osłabi potencjał tej komórki, a to właśnie przez pryzmat sprawności i skuteczności oceniana jest w powszechnym odbiorze Straż Pożarna. Skarżący zauważył, że w jednostce są strażacy z większymi kwalifikacjami, którzy zainteresowani byli objęciem proponowanego stanowiska, o czym Komendant wiedział lub mógł z łatwością się dowiedzieć i co byłoby decyzją słuszniejszą z punktu widzenia interesu służby.

Podkreślono, że decyzja organu jest przejawem szykanowania związanego z wytoczeniem przed sądem pracy powództwa przeciwko Skarbowi Państwa – Komendantowi Powiatowemu PSP i pozostaje w powiązaniu z wyrokiem WSA z 22 grudnia 2022 r., II SA Go 544/22, który prawomocnie uchylił wcześniejszą podobną decyzję. Wówczas to skarżący zaczął odczuwać presję ze strony organu, który próbował "złapać" go na błędzie, pomyłce czy niedopełnieniu obowiązków, powodując u niego dodatkowy stres.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Komendant Wojewódzki przypomniał, że w sprawie nie miała znaczenia kwestia objęcia skarżącego ochroną związkową, z racji brzmienia art. 2 ust. 6 u.z.z., a jego zasadniczym przedmiotem było wykazanie, że skarżący posiada odpowiednie kwalifikacje w powiązaniu w przesłankami jakimi kierował się organ podejmując decyzję o powierzeniu obowiązków na innym stanowisku, co szczegółowo wyjaśnione zostało w piśmie z 9 lutego 2023 r. Organ odniósł się także do braku uwzględnienia wniosków dowodowych skarżącego, które sprowadzały się do wykazania ochrony związkowej pozostającej bez wpływu na wynik sprawy.

Działanie organu w kontekście przesłanek z art. 37a u.p.s.p. było zatem uprawnione, bowiem okres oddelegowania nie przekraczał 6 miesięcy w roku kalendarzowym, a powierzone stanowisko odpowiadało kwalifikacjom skarżącego, z zachowaniem tej samej jednostki organizacyjnej PSP.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Z uwagi na oświadczenie wnoszącego skargę kasacyjną o zrzeczeniu się rozprawy i braku żądania jej przeprowadzenia przez organ, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym - art. 182 § 2 p.p.s.a.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., a które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Podstawy skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenia przepisów postępowania. Wprawdzie zarzut naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie został prawidłowo powiązany z odpowiednim przepisem procedury sądowadministracyjnej to jednak mając na uwadze treść uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 nie uniemożliwiało to jego zbadania.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo nie dopatrzył się w działaniu organów uchybień tego rodzaju, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego skarżonej decyzji. Należy bowiem przypomnieć, że wcześniejsza analogiczna i wydana w takich samych okolicznościach faktycznych i prawnych decyzja Komendanta Powiatowego z 4 lipca 2022 r., a następnie utrzymująca ją w mocy decyzja Komendanta Wojewódzkiego były przedmiotem kontroli legalności dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, w ramach sprawy o sygn. akt II SA/Go 544/22, który uchylił rozstrzygnięcia obu organów, zwracając uwagę na niewyjaśnienie okoliczności sprawy.

Uwzględniając zatem wytyczne wynikające ze wskazanego wyżej i prawomocnego wyroku WSA, Komendant Wojewódzki rozpoznając niniejszą analogiczną sprawę, na skutek złożonego przez skarżącego odwołania, zwrócił się do Komendanta Powiatowego o szczegółowe uzasadnienie wydanej decyzji, co do kwestii dobra służby, którym kierowano się oddelegowując skarżącego do czasowego pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku. W otrzymanym piśmie organ pierwszej instancji wyjaśnił przyczyny konieczności powierzenia skarżącemu pełnienia obowiązków służbowych na stanowisku Zastępcy Naczelnika Wydziału Operacyjno, Kontrolno-Rozpoznawczego w Komendzie Powiatowej PSP w Z. związane ze złożonym przez jednego ze strażaków raportem zawierającym wniosek o zmianę systemu pracy z 8-godzinnego na 24-godzinny, z uwagi na trudną sytuację rodzinną. W piśmie tym Komendant Powiatowy przedstawił również tabelaryczne zestawienie potencjalnych funkcjonariuszy, którzy mogliby pełnić obowiązki na stanowisku na które oddelegowano skarżącego, jednakże właśnie z uwagi na zajmowane przez nich stanowiska służbowe, kluczowe dla funkcjonowania Jednostek Ratowniczo-Gaśniczych w Z. lub L., tylko stanowisko dowódcy zmiany, zajmowane przez skarżącego dawało możliwość powierzenia mu obowiązków na innym stanowisku, albowiem było ono łatwiejsze do obsadzenia innymi funkcjonariuszami.

Organ pierwszej instancji szczegółowo odniósł się także do kwalifikacji zawodowych skarżącego w powiązaniu z odbytymi studiami oraz zakresem obowiązków Zastępcy Naczelnika, w tym wykształceniem, kwalifikacjami i stażem służby proponowanego przez niego innego strażaka, który zdaniem skarżącego mógłby realizować obowiązki na tym stanowisku. Porównanie obu funkcjonariuszy przesądziło, że tylko skarżący wypełnia wszystkie przesłanki ustawowe warunkujące możliwość powierzenia mu obowiązków na wskazanym stanowisku, uwzględniając dobro służby.

Oprócz tego, Komendant Powiatowy przedłożył również posiadaną dokumentację potwierdzające wykształcenie i kwalifikacje zawodowe skarżącego.

Stosownie zatem do art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy z urzędu przeprowadził dodatkowe postępowanie w niezbędnym zakresie, którego celem było uzupełnienie dowodów i materiałów zmierzających do pełnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, posiłkując się wytycznymi wynikającymi z wyroku WSA z 22 grudnia 2022 r. Warto bowiem przypomnieć, że organ odwoławczy ma bowiem obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady zobowiązany jest rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Jak zaznaczono to powyżej na organie odwoławczym ciążą więc te same, co na organie pierwszej instancji, obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (vide: wyrok NSA z 24.01.2023 r., II OSK 782/22). W niniejszej sprawie, z uwagi na zakres przeprowadzonego przez organ odwoławczy postępowania uzupełniającego uznać należy, że było ono dopuszczalne, a wręcz spowodowane stanowiskiem i oceną prawną dokonaną uprzednio przez sąd administracyjny wyrażoną w wyroku z 22 grudnia 2022 r. dotyczącym tożsamej pod względem faktycznym i prawnym sprawy.

Organ wyjaśnił jakie okoliczności spowodowały konieczność skorzystania z dyspozycji art. 37a u.p.s.p., wymuszając oddelegowanie skarżącego do czasowego pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, argumentując, że spośród posiadanych zasobów osobowych w jednostce, wybór skarżącego legitymującego się odpowiednim, wymaganym poziomem kwalifikacji oraz stażem służby w powiązaniu z dotychczas zajmowanym stanowiskiem służbowym dowódcy zmiany, możliwym do obsadzenia przez innych strażaków w dużo łatwiejszy sposób, aniżeli inne stanowiska był optymalny. Niezasadnie zatem wywodzi skarżący, że nie zostały podjęte z urzędu wszystkie czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy, skoro przeczą temu okoliczności faktyczne sprawy i podjęte przez organ odwoławczy działania. Czyni to podniesiony zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. bezzasadnym.

Powyższe pozostaje w powiązaniu z zarzutem zignorowania wniosków dowodowych składanych przez skarżącego w toku sprawy. Przypomnieć jednakże należy, że do kwestii tej odnosił się zarówno organ odwoławczy, jak też i Sąd meriti. Dowody te sprowadzały się w istocie do wykazania objęcia skarżącego ochroną związkową, która determinować miała brak możliwości powierzenia skarżącemu wykonywania obowiązków na innym stanowisku służbowym. Okoliczność ta pozostawała jednakże irrelewantna w ramach rozpoznania sprawy, co także podkreślił WSA w wyroku z 22 grudnia 2022 r.

Wyjaśnić należy, że przepisy ustawy o związkach zawodowych mogłyby mieć bowiem zastosowanie, gdyby nie naruszały specyfiki stosunków służbowych panujących w Straży Pożarnej. W ten sposób ustawodawca w zakresie ochrony strażaków pełniących funkcje związkowe założył konieczność uwzględnienia specyfiki stosunków służbowych w tej formacji, w szczególności zaś dyspozycyjność strażaka wobec przełożonych, która upoważnia do jednostronnej zmiany warunków służby strażaka – związkowca bez zgody odpowiedniej instytucji związkowej, na co zwracał uwagę również Sąd pierwszej instancji, opierając swoją argumentację na jednym z orzeczeń NSA odnoszących się do tego zagadnienia. Mimo zatem, że zdaniem skarżącego powierzenie mu obowiązków służbowych na innym stanowisku było działaniem jednostronnym i niekorzystnym to mieściło się w sferze imperium organu, opartego na przepisach prawa - ustawie o Państwowej Straży Pożarnej. To z kolei determinowało brak zasadności zarzutu nr 2 skargi kasacyjnej.

Materialnoprawną podstawę działania Komendanta Powiatowego stanowił art. 37a u.p.s.p., którego treść w dacie wydania zaskarżonej decyzji organu brzmiała "Strażakowi można powierzyć pełnienie obowiązków służbowych zgodnie z jego kwalifikacjami na innym stanowisku w tej samej jednostce organizacyjnej Państwowej Straży Pożarnej na okres do 6 miesięcy w roku kalendarzowym. W okresie tym strażakowi przysługuje uposażenie przewidziane dla stanowiska, na którym powierza się pełnienie obowiązków, lecz nie niższe od dotychczasowego". Przepis ten jak słusznie zauważył to Sąd meriti pozostawia swobodnemu uznaniu organu podjęcie decyzji o powierzeniu strażakowi PSP pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, a kognicja sądu ograniczona jest w takim przypadku do badania czy decyzja ta nie nosi cech dowolności.

Zaakcentować przy tym trzeba, że czym innym jest przeniesienie strażaka do pełnienia służby w innej miejscowości lub w innej jednostce organizacyjnej Państwowej Straży Pożarnej, które dokonywane jest na stałe (art. 37c in extenso u.p.s.p.) oraz przeniesienie na inne stanowisko służbowe, o którym mowa w art. 31a in extenso i art. 38 u.p.s.p. Tym samym powierzenie wykonywania obowiązków na innym stanowisko, czego dotyczy niniejsza sprawa, nie należy utożsamiać z przypadkami dotyczącymi przeniesienia strażaka na inne stanowisko służbowe.

Analiza przepisów u.p.s.p. wskazuje, że zasadniczym celem ustawodawcy było więc stworzenie organowi możliwości okresowego powierzenia strażakowi wykonywania obowiązków na innym stanowisku, mając na uwadze przede wszystkim wzgląd na bieżące potrzeby służby i jej interes, a także konieczność zapewnienia sprawnego, optymalnego wykonania zadań stawianych Państwowej Straży Pożarnej. W takim też tonie wydana została decyzja Komendanta Powiatowego o czym przesądza treść jej § 2, powołując się na konieczność zapewnienia prawidłowego funkcjonowania Komendy Powiatowej PSP w Z., w powiązaniu z posiadanym przez skarżącego wykształceniem i stażem służby. Stanowisko to zostało dodatkowo uzupełnione i wsparte obszerną argumentacją organu pierwszej instancji wyrażoną w piśmie z 9 lutego 2023 r., co częściowo znalazło swoje przełożenie w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego.

Zgromadzony zatem i uzupełniony w niezbędnym zakresie przez organ odwoławczy materiał dowodowy pozwalał na uznanie, iż decyzja organu pierwszej instancji pozbawiona była arbitralności, została bowiem wydana po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy, mieszcząc się tym samym w granicach uznania administracyjnego, przyznając ostatecznie prymat interesowi służby ponad interesem skarżącego i przedstawiając na tą okoliczność trafną argumentację, co także potwierdził Sąd pierwszej instancji. Ocenę taką w pełni podziela również Naczelny Sąd Administracyjny w ramach dokonanej kontroli instancyjnej, powodując, iż pierwszy zarzut skargi kasacyjnej nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Z tych przyczyn nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu stosownie do art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono natomiast w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a.