II SAB/Wa 397/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-12-13	
Data wpływu	2012-09-24	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Andrzej Kołodziej
Ewa Pisula-Dąbrowska /sprawozdawca/
Stanisław Marek Pietras /przewodniczący/	
Symbol z opisem	648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	I OSK 1004/13	
Skarżony organ	Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad	
Treść wyniku	Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszeniem prawa	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198;  art. 1  art. 6; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska (sprawozdawca), Andrzej Kołodziej, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi [...] S. A. z siedzibą w [...] na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej (dotyczy raportu otwarcia opracowanego przez Konsultanta w ramach Umowy zawartej pomiędzy GDDKiA a Konsultantem) 1. zobowiązuje Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do rozpoznania wniosku [...] S. A. z siedzibą w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania; 2. stwierdza, że bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz [...] S. A. z siedzibą w [...] kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
[...] S.A. z siedzibą w [...] (zwane dalej spółką) wnioskiem z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] zwróciła się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o udostępnienie informacji publicznej w zakresie budowy drogi ekspresowej S-2, a konkretnie "Raportu otwarcia (wraz ze wszystkimi poprawkami - jeśli były) opracowanego przez Konsultanta w ramach Umowy zawartej pomiędzy GDDKiA a Konsultantem na "Zarządzanie projektem unijnym w zakresie budowy drogi ekspresowej S-2 od węzła "Konotopa" do węzła "Puławska" długości ok. 15 km wraz z odcinkiem drogi ekspresowej długości ok. 5 km łączącej węzeł "Lotnisko" z węzłem "Międzynarodowy Port Lotniczy Okęcie" i z węzłem "Marynarska". Etap lII: Południowa Obwodnica Warszawy S2 - odcinek od węzła "Konotopa" (bez węzła) do węzła "Lotnisko" (bez węzła) w tym pełnienie nadzoru nad realizacją robót". Jako podstawę żądania spółka wskazała art. 2 ust. 1 i art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 139 ust. 3 ustawy – Prawo zamówień publicznych.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. poinformował spółkę, iż raport z otwarcia nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spółka, wnosząc o zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej, podniosła, że żądane informacje posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 i 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazała, że raport został wytworzony przez władze publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Prawo do informacji wynika z art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. nr 60, poz. 284 ze zm.), która obowiązuje w Polsce od dnia 19 stycznia 1993 r. oraz z art. 10 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, ratyfikowanego przez Polskę w 1977 r. (Dz. U. z 1977 r. nr 38, poz. 167). Artykuł 10 Konwencji, (zwanej dalej konwencją europejską), zapewnia wolność każdego do otrzymywania i przekazywania informacji i idei, bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe (art. 10 ust. 1). Korzystanie z tej wolności może podlegać wymaganiom i ograniczeniom, wskazanym w art. 10 ust. 2 konwencji europejskiej. Artykuł 19 ust. 2 Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych formułuje prawo do informacji, jako prawo każdego do swobodnego wyrażania poglądów, które obejmuje swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe. Obydwa akty prawne wyposażają każdego w prawo do wolności informacji.

Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2).

Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tajemnice ustawowo chronione oraz prywatność osoby fizycznej ograniczają dostęp do informacji na zasadach wyrażonych w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.). Skutkiem ewentualnego przyjęcia, że spełnione są warunki z tych przepisów, jest wydanie decyzji odmownej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wnioskodawcy przysługuje wówczas tryb odwoławczy uregulowany w art. 16 ust. 2 tej ustawy, a następnie skarga do sądu administracyjnego (art. 21).

Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4).

Treść art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej odpowiada tym zapisom i poszerza krąg uprawnionych podmiotów, wskazanych w art. 61 Konstytucji RP.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Racjonalny ustawodawca, używając w art. 2 ust. 1 ustawy pojęcia "każdemu", precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym sformułowanie "każdy" należy rozumieć, jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Omawiana ustawa o dostępie do informacji publicznej znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. W myśl art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Artykuł 6 ustawy o dostępie (...) wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Przy czym nie jest to zamknięty katalog, co wynika z treści tego przepisu.

Do definicji informacji publicznej odniósł się także Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, iż za taką należy uznać informację wytwarzaną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym. W uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1774/10, który to pogląd Sąd w pełni podziela i uznaje za własny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustawodawca, formułując w art. 61 Konstytucji zasadę "prawa do informacji", wyznaczył reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego. Podkreślić również należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie przyjął bardzo szerokie pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej. Stwierdził bowiem, że może być ona wyodrębniana zarówno na podstawie kryterium podmiotowego, jak i przedmiotowego. Uznał w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują. Stąd informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r. w sprawach o sygn. akt II SA 181/02, II SA 1956/02 i II SA 2036-2037/02, niepubl.).

Rozpoznawana sprawa dotyczy bezczynności, a zatem takiej sytuacji, w której jedna ze stron twierdzi, że organ, do którego się zwróciła o rozpatrzenie sprawy (wniosku informacyjnego), był zobowiązany do wydania decyzji lub aktu lub podjęcia czynności polegającej na udostępnieniu informacji publicznej. W sprawach, w których przepisy prawa materialnego określają wprost kiedy, w jakich sytuacjach organ zobowiązany jest do wydania decyzji lub aktu, rozstrzygnięcie sprawy o bezczynność nie nasuwa większych trudności. Proste zestawienie treści przepisu prawa z faktem, iż nie została wydana decyzja lub akt, o którym mowa w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pozwala bez większego trudu na stwierdzenie, czy dany organ popadł w bezczynność, czy też zarzutu bezczynności nie można mu przypisać. Z bezczynnością mamy bowiem do czynienia, gdy organ, bądź podmiot zobowiązany do wydania decyzji lub aktu, w ustawowym terminie tego nie czyni.

Na kanwie ustawy o dostępie do informacji publicznej, wobec faktu, iż pojęcie informacji publicznej nie zostało zdefiniowane ostro w art. 1 i art. 6 tej ustawy, rozpoznanie każdej sprawy o bezczynność jest skomplikowane o tyle, że jest dwuetapowe: po pierwsze wymaga każdorazowo zdefiniowania, zakwalifikowania, z jakim roszczeniem (żądaniem) strona występuje. A mianowicie, czy z żądaniem udzielenia informacji o stanie sprawy, o sposobie jej załatwienia, czy z żądaniem informacyjnym, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. A zatem, aby mogło dojść do rozstrzygnięcia sprawy o bezczynność na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, warunkiem niezbędnym pierwszym (sine qua non) jest dokonanie za każdym razem kwalifikacji wniosku strony pod kątem, czy zawiera żądanie informacyjne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero merytoryczna ocena żądania strony przez pryzmat ustawy o dostępie (...) pozwala de facto stwierdzić, czy w konkretnej sprawie o bezczynność w ogóle znajdzie zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej, czy też nie. Przesądzenie (uznanie), że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy, dotyczące informacji publicznej w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu rozpoznania skargi, to jest do stwierdzenia, czy w tej konkretnej sprawie występuje bezczynność organu, do którego zwróciła się strona z żądaniem informacyjnym.

Dwuetapowość spraw o bezczynność w zakresie informacji publicznej oznacza w praktyce konieczność dokonania merytorycznej oceny wniosku informacyjnego, kwalifikacji żądania informacyjnego, przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz przepisów prawa materialnego, którego wnioski dotyczą, a które regulują daną materię.

Reasumując, dopiero łączna wykładnia tych przepisów, w zestawieniu z treścią wniosku o udostępnienie informacji publicznej, pozwala na odpowiedź, czy zgłoszone żądanie informacyjne należy do kategorii żądań, które można zakwalifikować jako informację publiczną, to jest, o których można powiedzieć, że stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, jako centralny organ administracji rządowej – art. 18 ust.1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.) w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej – jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu.

W niniejszej sprawie niewątpliwe jest, iż zgłoszone przez spółkę żądanie z dnia [...] czerwca 2012 r. w zakresie udostępnienia informacji, dotyczącej budowy drogi ekspresowej S-2 (raportu), jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tym bardziej, iż stosownie do art. 139 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. nr 113, poz. 759 ze zm.) do umów w sprawach zamówień publicznych zastosowanie mają przepisy o dostępie do informacji publicznej. Żądane przez spółkę informacje: raporty, ekspertyzy konsultantów, dotyczące zadania budowy drogi ekspresowej S-2, które sporządzone zostały ze środków publicznych na zlecenie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, bez wątpienia posiadają też walor dokumentów, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań ze środków publicznych.

W tym miejscu wskazać należy na tezę wyroku NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11, w którym stwierdzono, że do spraw wszczętych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiot zobowiązany do jej udzielenia stosuje przepisy tej ustawy przy uwzględnieniu szczególnych unormowań ustawy – Prawo zamówień publicznych (p.z.p.). Jawność umów w sprawach zamówień publicznych na gruncie u.d.i.p. wyłącza możliwość odmowy ich udostępnienia z powołaniem się na którąkolwiek z tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest zatem dopuszczalne wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia umów w sprawach zamówień publicznych, gdyż są one jawne. W uzasadnieniu powyższego wyroku NSA stwierdził też, iż regulacje prawne zawarte w ustawie - Prawo zamówień publicznych, dotyczące postępowań przetargowych i szeroko pojętej realizacji zamówień, nie zawierają informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu. Ustawa ta zawiera uregulowania szczególne, które należy uwzględniać przy stosowaniu trybu dostępu do informacji publicznej (publ. LEX nr 1122883).

Reasumując, uznać należało, iż organ pozostaje w bezczynności w udostępnieniu żądanej informacji publicznej.

Stwierdzić też trzeba, iż bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, dlatego też Sąd nie orzekł z urzędu grzywny wobec pozostającego w bezczynności podmiotu.

W ocenie Sądu, skomplikowany charakter spraw z zakresu informacji publicznej w zestawieniu z ustawą – Prawo zamówień publicznych upoważnia Sąd do stwierdzenia, że bezczynność organu nie wynikała z celowego lekceważenia praw strony skarżącej.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 ust. 1 w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.