II SAB/Wa 76/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-07-02	
Data wpływu	2025-01-24	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Anna Pośpiech-Kłak /sprawozdawca/
Danuta Kania /przewodniczący/
Joanna Kruszewska-Grońska	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Minister Sprawiedliwości	
Treść wyniku	Stwierdzono bezczynność organu - art. 149 §1a ustawy PoPPSA	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 13 ust. 2, art. 6 ust. 1,; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 lipca 2025 r. sprawy ze skargi M.S. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Minister Sprawiedliwości dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Sprawiedliwości nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz M.S. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Wnioskiem z [...] października 2024 r. (złożonym za pośrednictwem platformy ePUAP) M. S., zw. dalej "wnioskodawcą" lub "skarżącym", zwrócił się do Ministra Sprawiedliwości, zw. dalej "Ministrem" lub "organem", o udostępnienie następującej informacji publicznej: 1) protokołów z posiedzeń Komisji Kodyfikacyjnej Ustroju Sądów Powszechnych i Prokuratury, które odbyły się po dniu [...] maja 2024 r.; 2) informacji na temat tego, czy w toku prac nad projektem ustawy mającej uregulować status osób "powołanych na stanowiska sędziowskie na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej na mocy ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw, Komisja Kodyfikacyjna Ustroju Sądów Powszechnych i Prokuratury zasięgnęła opinii prawnych na temat relewantnych standardów konstytucyjnych i międzynarodowych; 3) w razie pozytywnej opinii na pytanie nr 2 - wniósł o przesłanie kopii tych opinii; 4) liczby prawomocnych wyroków wydanych od 2018 r. do dnia rozpoznania wniosku przez sądy w składach z udziałem osób powołanych na stanowiska sędziowskie na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej na mocy ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw, z podziałem na lata i rodzaj sądu (powszechny/ administracyjny/wojskowy/Sąd Najwyższy); 5) liczby postępowań cywilnych, karnych i sądowoadministracyjnych, w których w okresie od 2018 r. do dnia rozpoznania niniejszego wniosku doszło do wznowienia postępowania z powodu niewłaściwego składu w związku z faktem orzekania przez osobę powołaną na stanowisko sędziowskie na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej na mocy ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw, z podziałem na lata i rodzaj postępowania (cywilne/karne/sądowo-administracyjne); 6) liczby postępowań cywilnych, karnych i sądowo-administracyjnych, w których doszło do wznowienia postępowania, w okresie od 1 stycznia 2014 r. do dnia rozpoznania niniejszego wniosku, z wyodrębnieniem danych dotyczących wznowień z powodu niewłaściwej obsady sądu, z podziałem na lata i rodzaj postępowania (cywilne/karne/sądowo-administracyjne).

Pismem z 7 listopada 2024 r. organ poinformował wnioskodawcę, że w związku z koniecznością zgromadzenia informacji w celu przygotowania odpowiedzi na wniosek, odpowiedź zostanie udzielona w terminie do 22 listopada 2024 r. Następnie pismem z 27 listopada 2024 r. Minister poinformował ww., że odpowiedź na wniosek z dnia [...] października 2024 r. jest w trakcie przygotowania i zostanie przekazana niezwłocznie.

W kolejnym piśmie z 16 grudnia 2024 r. skarżący zwrócił się do Ministra

o udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej lub jasne wskazanie terminu,

w jakim zostanie ona udostępniona.

Wobec braku odpowiedzi na rzeczony wniosek, skarżący w dniu [...] stycznia 2025 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w rozpoznaniu jego wniosku z dnia [...] października 2024 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Skarżący wniósł o: zobowiązanie organu do rozpoznania jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z [...] października 2024 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt postępowania; stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, oraz że bezczynność ta miała postać rażącego naruszenia prawa; wymierzenie organowi grzywny w wysokości nie mniejszej niż 2.150 zł, tj. 50 zł za każdy dzień bezczynności od dnia upływu terminu na rozpoznanie wniosku (22 listopada 2024 r.) do dnia wniesienia skargi; zasądzenie zwrotu na jego rzecz kosztów postępowania obejmujących wpis od skargi. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z ust. 3 Konstytucji poprzez nieudostępnienie wnioskowanej informacji publicznej w terminie określonym w ustawie oraz art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, zw. dalej "u.d.i.p.", poprzez nieudostępnienie wnioskowanej informacji publicznej w przedłużonym terminie wskazanym przez organ (tj. do dnia 22 listopada 2024 r.).

W uzasadnieniu skargi wnioskodawca podał, że organ nie rozpoznał jego wniosku, zatem pozostaje w bezczynności. Bezczynność ta ma charakter rażący, wynosi już ponad miesiąc i nie znajduje żadnego obiektywnego uzasadnienia. Podniósł, że skoro organ przedłużył termin na rozpoznanie wniosku - w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. - do dnia 22 listopada 2024 r., to znaczy, że uznał, że jest w stanie tego terminu dotrzymać. Tak się jednak nie stało. W dniu 27 listopada 2024 r. poinformowano go, że odpowiedź "zostanie przekazana niezwłocznie", ale nie wskazano żadnego terminu, zaś po 16 grudnia 2024 r. organ w ogóle zaprzestał prowadzenia korespondencji.

W ocenie skarżącego tak długi okres rozpatrywania wniosku nie znajduje żadnego uzasadnienia. W szczególności, organ nie wskazał, że określonych informacji nie posiada, ani też że posiadają one charakter informacji przetworzonych. Wydaje się przy tym, że informacje określone w pkt 1-3 jego wniosku stanowią informacje proste i powinny być możliwe do udostępnienia niemalże "od ręki". W takich okolicznościach Sąd powinien zapewnić, by organ prawidłowo odpowiadał na wnioski o dostęp do informacji publicznej i nie utrudniał opinii publicznej zapoznania się z informacjami, które mogą je zasadnie interesować. Z tych powodów, nałożenie na organ grzywny w wysokości 50 zł za każdy dzień bezczynności (łącznie 2.150 zł licząc od dnia 22 listopada 2024 r. do dnia złożenia skarg) byłoby zasadne.

W odpowiedzi - na wniosek z dnia [...] października 2024 r. – Minister pismem z dnia 14 stycznia 2025 r. (za pośrednictwem ePUAP) poinformował skarżącego, że Komisja Kodyfikacyjna Ustroju Sądownictwa i Prokuratury nie zwracała się o opracowanie opinii prawnych, o których mowa w punktach 2 i 3 wniosku. Nadmienił, że nie posiada danych, o których mowa w punktach 4 - 6 wniosku. Jak również wyjaśnił, że w pozostałym zakresie (pkt 1 wniosku) odpowiedź jest w trakcie przygotowania i zostanie przekazana w terminie do 31 stycznia 2025 r.

W kolejnym piśmie z 23 stycznia 2025 r. (stanowiącym odpowiedź na pkt 1 wniosek z [...] października 2024 r.), Minister poinformował skarżącego, że protokoły Komisji Kodyfikacyjnej Ustroju Sądownictwa i Prokuratury, mają charakter dokumentów wewnętrznych w związku z czym nie podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wyjaśnił, że od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. Organ w procesie podejmowania swoich rozstrzygnięć musi mieć zagwarantowaną pewną sferę swobody i dyskrecji, w ramach której może gromadzić informacje, rozważać różne, często odmienne rozwiązania, sporządzać projekty dokumentów czy też w sposób całkowicie nieoficjalny utrwalać przebieg spotkań i dyskusji nad wyborem najlepszego z rozwiązań.

Organ wskazał wnioskodawcy, że zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 marca 2024 r. w sprawie utworzenia, organizacji i trybu działania Komisji Kodyfikacyjnej Ustroju Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. z 2024 r., poz. 350), do zadań Komisji należy: 1) przygotowywanie założeń i ogólnych kierunków zmian przepisach prawa dotyczących ustroju sądownictwa i prokuratury; 2) opracowywanie projektów aktów normatywnych o podstawowym znaczeniu dla ustroju sądownictwa i prokuratury. Ponadto zgodnie z ust. 2 Minister Sprawiedliwości może przedstawić Komisji do oceny projekty aktów prawnych, a także zwracać się o opinie w budzących wątpliwości kwestiach prawnych z zakresu wskazanego w ust. 1.

W konsekwencji organ stwierdził, że protokoły posiedzeń Komisji Kodyfikacyjnej Ustroju Sądownictwa i Prokuratury obejmujące przebieg prac zmierzających dopiero do opracowania projektów aktów prawnych stanowią roboczą dokumentację porządkowo-organizacyjną nie będącą informacją publiczną. Ponadto ww. rozporządzenie nie przewiduje obowiązku sporządzania protokołów z posiedzeń Komisji.

W odpowiedzi na skargę (udzielonej w piśmie z 24 stycznia 2025 r.) Minister wniósł o oddalenie skargi. Przywołując przebieg niniejszego postępowania organ stwierdził, że okoliczności sprawy nie wskazują, by w sprawie doszło do naruszenia prawa, tym bardziej by naruszenie to miało charakter oczywisty, drastyczny i by nastąpiło w związku z brakiem jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Wyjaśnił, że organ w ustawowym terminie zareagował na wniosek kierując do wnioskodawcy informację o przedłużeniu terminu rozpatrzenia wniosku w związku z koniecznością zgromadzenia informacji w celu przygotowania odpowiedzi. Kolejnym pismem organ poinformował, że odpowiedź na wniosek przekaże niezwłocznie po jej przygotowaniu. A pismami z [...] i [...] stycznia 2025 r. organ udzielił odpowiedzi na wniosek. Podał także, że zachowanie organu nie nosiło znamion uchylania się od ustawowych obowiązków w zakresie udostępnienia informacji publicznej i nie można mówić o uzasadnionej obawie, że bez dodatkowej sankcji organ nie będzie respektował obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wobec udzielenia odpowiedzi na wniosek, w sprawie brak jest podstaw do wymierzenia grzywny. Ponadto z użytej w art. 149 § 2 p.p.s.a. formuły "może orzec" wynika, że sąd administracyjny jest uprawniony, a nie zobowiązany do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej bądź wymierzenia organowi grzywny w razie stwierdzenia, iż organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości.

Odnosząc się do odpowiedzi na skargę, skarżący w piśmie z 13 lutego 2025 r. podtrzymał zarzuty skargi dodatkowo wskazując na naruszenie przez Ministra art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 nr 61 poz. 284), zw. dalej "EKPC", poprzez nieudostępnienie informacji publicznej objętej żądaniem przedstawionym w pkt 1 wniosku z dnia [...] października 2024 r.

W obszernym uzasadnieniu pisma skarżący stwierdził, że blisko dwumiesięczna bezczynność organu w realizacji jego wniosku nie ma żadnego uzasadnienia. Odnosząc się natomiast do twierdzenia, organu, że wnioskowane (w pkt 1 wniosku) protokoły stanowią dokumenty wewnętrzne, które nie stanowią informacji publicznej i jako takie nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej wnioskodawca podał, że odpowiedź organu jest dla niego niejasna. Nie rozumie w jakim celu organ wskazał, że Komisja Kodyfikacyjna Ustroju Sądownictwa i Prokuratury nie jest prawnie zobowiązana do sporządzania protokołów ze swoich posiedzeń. Takie stwierdzenie miałoby sens, gdyby organ poinformował go, że żądana przez niego informacja nie istnieje, gdyż Komisja nie sporządza protokołów ze swoich posiedzeń. W takiej sytuacji jego wniosek byłby bezpodstawny, gdyż prawo dostępu do informacji publicznej gwarantuje, jak sama nazwa wskazuje, prawo do uzyskania dostępu do określonej, istniejącej informacji, a nie do jej wytworzenia. Organ jednak nie stwierdził jednoznacznie, że żądanych przez niego protokołów po prostu nie ma, stąd wnosi, że one istnieją.

Wskazał, że nie akceptuje stanowiska organu, że wnioskowane przez niego protokoły to dokumenty wewnętrzne, które nie podlegają udostępnieniu w trybie informacji publicznej. Protokoły stanowią oficjalny dokument potwierdzający zebranie się określonego organu na posiedzenie oraz przebieg tego posiedzenia. O ile opinia publiczna nie musi mieć dostępu do wewnętrznych notatek i zapisków przygotowanych na potrzeby określonego posiedzenia, o tyle może się już zasadnie domagać dostępu do protokołów, aby ustalić, czy, a jeśli tak, to ile i razy i kiedy organy zbierały się na posiedzenia, co było przedmiotem tych posiedzeń i jaki był ich przebieg. Nie ma przy tym znaczenia, że w omawianym przypadku mamy do czynienia z organem pomocniczym, gdyż jest niewątpliwie finansowany ze środków publicznych i wykonuje niezwykle istotne funkcje publiczne. Obywatele mają więc prawo wiedzieć, jak wykonuje on swoje zadania. Warto zauważyć, że w przeszłości Naczelny Sąd Administracyjny uznał za informację publiczną np. protokoły z posiedzeń Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji.

Podniósł, że 19 sierpnia 2024 r. Minister – realizując jego wniosek o dostęp do informacji publicznej - udostępnił mu protokoły z posiedzeń Komisji Kodyfikacyjnej Ustroju Sądownictwa i Prokuratury, które odbyły się w dniach [...] maja i [...] maja 2024 r. Organ uznał wówczas, że protokoły te stanowią dokumenty urzędowe objęte zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie sposób znaleźć racjonalnych powodów, które mogłyby uzasadnić to, że protokoły z majowych posiedzeń Komisji Kodyfikacyjnej były dokumentami urzędowymi, ale już protokoły z posiedzeń późniejszych są jedynie dokumentami wewnętrznymi. Sam organ także nie przedstawił żadnego uzasadnienia dla zmiany swojego podejścia.

W dalszej części swojego wystąpienia skarżący stwierdził, powołując się na wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 21 marca 2024 r. w sprawie Sieć Obywatelska Watchdog Polska przeciwko Polsce (skarga nr [...]), że orzekając w przedmiocie prawa dostępu do informacji publicznej sąd zawsze powinien wziąć pod uwagę okoliczności sprawy, w tym przede wszystkim to, czy określona informacja dotyczy kwestii mających istotne znaczenie z perspektywy interesu publicznego. Jeśli tak, to nie sposób jej zakwalifikować jako dokument wewnętrzny niepodlegający udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), zw. dalej "p.p.s.a." w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa.

Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu, ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie wydania stosownego aktu lub podjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Wnioskodawca ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez niego informacje są informacjami publicznymi i powinny być udostępnione w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), zw. dalej "u.d.i.p."

W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Rzeczą podmiotu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy.

W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości i nie jest sporne, że Minister jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Odnosząc się do zakresu przedmiotowego należy wskazać, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter żądnej informacji (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2419/17). Należało zatem ustalić, czy żądanie skarżącego objęte wnioskiem z dnia [...] października 2024 r. mieści się w definicji pojęcia informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p.

W świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. precyzuje pojęcie informacji publicznej, przedstawiając przykładowy katalog danych mających walor informacji publicznej. W świetle zaś art. 61 Konstytucji RP prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co podyktowane jest transparentnością życia publicznego i zwiększaniem świadomości prawnej społeczeństwa. Podkreślić jednak należy, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Zatem informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, jak również wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. "Sprawą publiczną" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest szeroko rozumiana działalność organów władzy, zarówno ta wynikająca wprost z przepisów prawa, jak równie ta którą organy podejmują z własnej inicjatywy, pod warunkiem, że służy ona i jest podejmowana w interesie społecznym.

Wobec treści odpowiedzi Ministra, z dnia 14 stycznia 2025 r. odnośnie tego, że nie posiada danych, o których mowa w punktach 4-6 wniosku, jak również, że Komisja nie zwracała się o opracowanie opinii prawnych, o których mowa w punktach 2 i 3 wniosku, sporna między stronami pozostała kwestia protokołów z posiedzeń Komisji Kodyfikacyjnej Ustroju Sądów Powszechnych i Prokuratury. Z treści odpowiedzi Ministra z dnia 23 stycznia 2025 r. wynika, że w istocie uznał, że żądane przez skarżącego informacje stanowią dokumenty wewnętrze, a zatem nie zawierają informacji publicznej. Stanowisko Ministra należy uznać za prawidłowe.

W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że "dokumenty wewnętrzne", które nie zostały wykorzystane w procesie decyzyjnym oraz takie, które dotyczą jedynie sfery zamierzeń nie zawierają informacji publicznej. Należy zaznaczyć, że, "dokumenty wewnętrzne, wytworzone w zakresie działania danego podmiotu i wyrażające opinię w sprawach szczegółowych, poglądy przedstawione w toku narad albo dyskusji a także porady udzielone w ramach konsultacji (...) nie podlegają udostępnieniu, o ile nie zostały włączone do akt sprawy albo nie zostały wyekspediowane do innego podmiotu. Nie da się (...) logicznie uzasadnić tym, że tym "innym podmiotem" może być komórka organizacyjna podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji, bo w ten sposób obowiązek informacyjny należałoby rozciągnąć także na zgłaszanie pewnych pomysłów co do załatwienia sprawy albo nawet na wymianę poglądów za pomocą poczty elektronicznej lub rozmów telefonicznych" (E. Jarzęcka- Siwik, Dostęp do informacji publicznej, Kontrola Państwowa, 2002, nr 1, s. 29), a zatem dokumenty nie włączone do akt sprawy lub dokumenty, które powstały w toku pracy danego podmiotu, ale nie zostały wykorzystane albo nie zostały przesłane do innego podmiotu, nie zawierają informacji publicznej. Jak wskazał WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt IV SAB/Po 9/06, "generalnie dostęp do informacji publicznej wynika z zasady udziału obywateli w życiu publicznym i sprawowania społecznej kontroli i tylko w tym celu obywatel ma prawo uzyskania wiedzy o sprawach publicznych. Prawo to głównie realizowane jest w zakresie planowania przestrzennego ustawą z 27 marca 2003 r. Uprawnienie to jednak nie rozciąga się zdaniem tego składu sądu na materiały będące podstawą do licznych koncepcji wewnętrznych i ścierania się poglądów wewnątrz samego organu, które nie przybrały zinstytucjonalizowanych kształtów podobnie jak np. zapiski i notatki urzędnika organu administracji publicznej gromadzącego materiały do rozpoznania sprawy zakończonej orzeczeniem z jego udziałem". Sąd uznał, że materiały robocze, pomysły dla rozwiązania finalnego problemu nie stanowią informacji publicznej. (por. też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SAB/Po 52/10). Należy również wskazać, że w wyroku NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10 uznano, iż dokument wewnętrzny, który "służy wyłącznie usprawnianiu działalności danego podmiotu, ochronie jego prawnie usprawiedliwionych interesów, czy też ma zapobiegać sprzecznym z przepisami prawa działaniom innych osób, a ujawnienie treści tego aktu mogłoby to zapobieganie czynić nieskutecznym" - nie musi być ujawniony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. NSA uznał zatem, że dokumenty wytworzone przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, ale służące jedynie poprawie jego funkcjonowania nie są informacją publiczną.

Dodać również należy, że pojęcie dokumentu wewnętrznego zostało zaakceptowane przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12; (OTK-A 2013/8/122) podniósł, że z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumianych jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska. W ich przypadku można mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Dokumenty wewnętrzne służą, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Nie są one wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się również, że dokumentem wewnętrznym to dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r.; sygn. akt I OSK 851/10).

Uznać zatem należy, że dokument wewnętrzny charakteryzuje się dwoma jednocześnie występującymi elementami: jest dokumentem urzędowym, a więc posiada cechy, o których mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. oraz został wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz.

Przenosząc powyższe rozważania w grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że Minister słusznie uznał, że żądanie skarżącego zwarte w punkcie 1 wniosku z dnia [...] października 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci protokołów z posiedzeń Komisji Kodyfikacyjnej Ustroju Sądownictwa i Prokuratury (utworzonej przy Ministrze Sprawiedliwości), która za zadanie ma przygotowanie założeń i ogólnych kierunków zmian w przepisach prawa dotyczących ustroju sądownictwa i prokuratury oraz opracowywanie projektów aktów normatywnych o podstawowym znaczeniu dla ustroju sądownictwa i prokuratury (§ 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 marca 2024 r. w sprawie utworzenia, organizacji i trybu działania Komisji Kodyfikacyjnej Ustroju Sądownictwa i Prokuratury (Dz.U. z 2024 r., poz. 350 ze zm.) - nie stanowi informacji publicznej w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Protokoły te nie mają charakteru wiążącego, nie powstają one w ramach sformalizowanej procedury, a stanowią jedynie pewien element w wypracowaniu stanowiska przez Ministra. Dopiero przygotowane przez Komisję założenia i ogólne kierunki zmian, o których mowa w § 7 ust. 1 pkt 1, oraz projekty ustaw przyjęte przez tę Komisję - Minister Sprawiedliwości przedstawia Radzie Ministrów w trybie określonym odrębnymi przepisami (§ 10 rozporządzenia).

W świetle powyższego Minister powinien poinformować o tym, że nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych gdyż dana informacja nie jest informacją publiczną.

Bezczynność zaś podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy podmiot ten nie podejmuje żadnej z ww. czynności w ustawowo określonym terminie (art. 13 ust.1 u.d.i.p.), jak również nie informuje wnioskodawcy o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).

Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że wniosek o udostepnienie informacji publicznej wpłynął do organu w dniu 23 października 2024 r. Organ w czternastodniowym terminie, tj. do 7 listopada 2024 r., jak również w maksymalnym (dwumiesięcznym) terminie, tj. do dnia 23 grudnia 2024 r. nie załatwił sprawy z wniosku skarżącego. Pierwsza czynność organu miała miejsce w ostatnim dniu upływającego czternastodniowego terminu, tj. 7 listopada 2024 r., kiedy to poinformowano stronę o przyczynach zwłoki i niezałatwieniu sprawy w terminie oraz wyznaczono nowy termin na załatwienie sprawy do 22 listopada 2024 r. Mimo tak zakreślonego terminu załatwienia sprawy kolejna czynność Ministra miała miejsce dopiero w dniu 27 listopada 2024 r., kiedy wysłano do wnioskodawcy informację, że "odpowiedz na wniosek z [...] października 2024 r. jest w trakcie przygotowania i zostanie przekazana niezwłocznie". Zaznaczenia jednak wymaga, że organ po raz pierwszy udzielił merytorycznej odpowiedzi (na część wniosku) dopiero w dniu 14 stycznia 2025 r. Wskazał, że Komisja Kodyfikacyjna Ustroju Sądownictwa i Prokuratury nie zwracała się o opracowanie opinii prawnych, o których mowa w punktach 2 i 3 wniosku. Poinformował również, że Ministerstwo nie jest w posiadaniu danych, o których mowa w punktach 4-6 wniosku. Jednocześnie nadmienił, że w pozostałym zakresie odpowiedź udzieli do 31 stycznia 2025 r. Ostatecznie w dniu 23 stycznia 2025 r. Minister poinformował skarżącego, że protokoły Komisji Kodyfikacyjnej Ustroju Sądownictwa i Prokuratury mają charakter dokumentu wewnętrznego, w związku z czym nie podlegają udostępnieniu.

Obiektywnie zatem zaistniała podstawa do stwierdzenia bezczynności, bowiem wyznaczony przez ustawodawcę termin do załatwienia sprawy minął. W ostatnim dniu czternastodniowego biegu terminu tj. w dniu 7 listopada 2024 r. Minister przedłużył termin udzielenia odpowiedzi do 22 listopada 2022 r. i uczynił to skutecznie. Jednak kolejne przedłużenie terminu, podjęte w dniu 27 listopada 2024 r., nastąpiło po upływie terminu do załatwienia sprawy. Natomiast orzecznictwo w tym zakresie jednoznacznie przyjmuje, że przedłużenie terminu załatwienia sprawy administracyjnej, a więc wyznaczenie nowego terminu jej załatwienia, może mieć miejsce tylko przed upływem terminu do jej załatwienia (por. wyrok NSA z 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1292/23).

W związku z taką sekwencją zdarzeń Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie w zakresie w jakim Minister nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki - nie później niż do 22 listopada 2024 r., tj. terminu przez niego samego przedłużonego, przy jednoczesnym podjęciu kolejnej, jednak bezskutecznej próby (27 listopada 2024 r) wydłużenia tego terminu. Tym samym jeśli termin do rozpatrzenia wniosku upłynął w dniu 22 listopada 2024 r., a Minister udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego w dniu [...] stycznia 2025 r., a następnie w dniu [...] stycznia 2025 r., to do tego czasu pozostawał bezczynny.

Zgodnie z art. 149 §1 p.p.s.a. "Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania".

Skoro jednak Minister w dniu [...] stycznia 2025 r., jak również w dniu [...] stycznia 2025 r. odpowiedziała na wniosek skarżącego, przed wydaniem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przez Sąd, to brak było podstaw do zobowiązania Ministra do rozpoznania ww. wniosku.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że Minister dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego jednak bezczynność ta nie miała miejsca z "rażącym" naruszeniem prawa.

Przyjmuje się, że "rażącym" naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań oraz bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty.

W niniejszej sprawie wystarczyło proste zestawienie dat, aby dojść do przekonania, że bezczynność Ministra nie miała cech rażących. Dokonując takiej oceny Sąd miał na uwadze czas pozostawania Ministra w zwłoce po wpłynięciu do organu wniosku skarżącego w dniu [...] października 2024 r. oraz długość rozpoznania tego wniosku, aż do czasu jego załatwienia, tj. udzielenia odpowiedzi w dniu 23 stycznia 2025 r. Niezałatwienie przez Ministra wniosku skarżącego w terminie zakreślonym przez u.d.i.p. niewątpliwie godzi, ale nie w sposób rażący, w zasadę szybkości postępowania oraz zasadę zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej. Z tych też przyczyn Sąd uwzględnił skargę i stwierdził, że Minister dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. "Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6".

Grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Z kolei suma pieniężna przyznawana na rzecz strony skarżącej - charakter kompensacyjny. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił Sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, a także czy wskazują na konieczność zrekompensowania tego faktu skarżącemu.

Sąd uznał, że w świetle okoliczności niniejszej sprawy, wymierzenie organowi grzywny nie jest wskazane. Wymierzenie grzywny jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona niedopuszczalnego, celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie. Tak naganna sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Podobnie Sąd ocenił niezasadność przyznania skarżącemu sumy pieniężnej która miałaby rekompensować czas nieuzasadnionego oczekiwania na działanie Ministra i poniesione w związku z tym konsekwencje braku terminowego jego działania, których w świetle okoliczności tej sprawy nie sposób się doszukać.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w pkt I, II sentencji, a na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w pkt III sentencji. O kosztach postępowania należnych skarżącemu od Ministra, na podstawie art. 200, art. 205 § 1 oraz 209 p.p.s.a., Sąd postanowił jak w pkt IV sentencji.