V SA/Wa 919/07 - Wyrok

Data orzeczenia	2008-03-03	
Data wpływu	2007-02-12	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Dorota Mydłowska
Izabella Janson /przewodniczący/
Piotr Piszczek /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6539 Inne o symbolu podstawowym 653	
Hasła tematyczne	Ubezpieczenie społeczne	
Sygn. powiązane	II GSK 650/08
II GZ 190/07	
Skarżony organ	Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art.133 §1, art.151, art.250;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art.77 §1, art.80, art.107 §3; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1998 nr 137 poz 887; art.28; Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Protokolant - Aneta Adamczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2008 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy; oddala skargę.	
Uzasadnienie
Pismem z [...] września 2006 r. (przekazanym do ZUS zgodnie z właściwością przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu [...] września 2006r. sygn.akt III KO/Wa 129-06) Skarżący Z. W. wniósł o umorzenie zaległości z tytułu składek ubezpieczeniowych wraz z odsetkami. W uzasadnieniu wniosku Skarżący wskazał na trudną sytuację materialną.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] listopada 2006r. Nr [...], działając na podstawie przepisu art. 83 ust. 1 pkt 3 i art. 28 ust. 1 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 1998r. Nr 137, poz. 887 ze zm.) - dalej: "u.s.u.s", odmówił umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. W wyniku rozpoznania wniosku organ uznał, iż w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność należności określona w art. 28 u.s.u.s., ponieważ zaległości objęte są postępowaniem egzekucyjnym, które jest skuteczne. Wskazano ponadto, iż Wnioskodawca nie udowodnił wystąpienia okoliczności umożliwiających umorzenie należności składkowych na podstawie § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141 poz. 1365 - dalej jako "rozporządzenie"). Zakład podniósł, iż problemy finansowe rodziny Zobowiązanego są przejściowe, spowodowane pozostawaniem przez Niego bez pracy. Wskazano przy tym, iż Dłużnik jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy i w związku z tym jest możliwe, że w przyszłości podejmie pracę, a uzyskane wynagrodzenie pozwoli na uregulowanie zadłużenia wobec ZUS. Podkreślono także, iż żona Z. W. jest zatrudniona na umowę o pracę z wynagrodzeniem w wysokości [...] zł, a zatem nie jest On całkowicie pozbawiony środków do utrzymania. Reasumując organ podkreślił uznaniowy charakter rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia składek.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] grudnia 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podtrzymał argumentację organu pierwszej instancji, podkreślając m.in., że Zobowiązany zabezpiecza środki finansowe na uiszczanie innych należności (spłata kredytu), a spłatę zadłużenia wobec ZUS pomija, podczas, gdy uregulowanie zadłużenia jest również korzystne dla Niego samego, ponieważ zwiększa to okres ubezpieczenia, od którego będzie zależała przyszłości wysokość otrzymywanego świadczenia emerytalnego.

W skardze - żądając "umorzenia zaległych składek ZUS wraz odsetkami"-podniesiono, że: 1)decyzja z dnia [...]11.2006r. "jest bezzasadna ponieważ została podjęta przed złożeniem (...) deklaracji korygujących", które zostały przekazane ZUS w Łodzi [...]11.2006r; 2)decyzja z dnia [...].12.2006r. nie uwzględnia i nie odnosi się do wskazanych wyżej dokumentów, "co czyni ją co najmniej niewiarygodną, a jej uzasadnienie po raz kolejny dowodzi zapaści finansowej ZUS-u"; 3)nie można wiązać dochodów żony z zobowiązaniami Skarżącego, albowiem zaległości z tytułu składek dotyczą tylko ostatniego, zaś powoływanie się na dochody współmałżonka - sugerując ich wpłatę na konto ZUS-u - "jest nietaktem i bezprawne"; z przedłożonej zaś dokumentacji za lata 2005 - 2006 wynika, iż dochody Skarżącego nie wystarczają mu na utrzymanie rodziny.

Następnie Skarżący wskazał, iż jego małżeństwo zostało oparte na tradycyjnym modelu rodziny, gdzie żona nie pracuje. Opisał trudności ze znalezieniem pracy. Wskazał, że gdyby ZUS anulował należności, to fakt ten umożliwiłby "podjęcie pracy lub podjęcie działalności gospodarczej".

Dodał też, że wpłaty na rzecz ZUS pochodzą "od ludzi dobrej woli, którzy sami decydują o adresacie wpłaty". Opisał między innymi sytuację, w której jego sponsor - z uwagi na niechęć ZUS-u do umorzenia jakichkolwiek należności - wycofał się ze wsparcia finansowego.

In fine skargi wskazał, że główną przyczyną bankructwa była kradzież mająca miejsce w 2000r. Wskazano także "umorzenie zaległości ZUS pozwoli mi podjąć stałą pracę lub rozpocząć działalność gospodarczą (...), dzięki czemu będę mógł spłacać zaległości i będą opłacane na bieżąco składki ZUS".

Z kolei pełnomocnik Skarżącego podniósł /k. 97-98 akt sądowych/, że egzekucja należności w znaczącym stopniu wpływa na sytuację materialną Skarżącego i jego rodziny. Przyznaje, że "faktycznie egzekucja zaległych świadczeń przynosi obecnie rezultaty, niemniej jednak jej prowadzenie (...) powoduje tylko pogłębienie się i tak trudnej sytuacji materialnej rodziny".

Zwraca też uwagę, iż zaległości w opłacaniu składek wyniknęły w znacznej mierze z okoliczności od niego niezależnych, albowiem Skarżący prowadził działalność gospodarczą- sklep - z przychodów którego utrzymywał rodzinę. Został on okradziony, w wyniku czego Skarżący utracił możliwość zarobkowania.

W odpowiedzi na skargę Organ podniósł argumenty zbieżne z motywami zaskarżonych aktów administracyjnych wnosząc o oddalenie wniesionego środka zaskarżenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269).

W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny (w tym przypadku - decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, iż o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co oznacza, że sąd administracyjny nie ma uprawnień do umorzenia ww. należności. Sąd bada bowiem wyłącznie legalność zaskarżonego aktu, nie może natomiast orzekać za organ w sposób merytoryczny przyznając określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków. Wszelka zatem argumentacja skarżącego, nawet jeśli byłaby uzasadniona, nie mogłaby spowodować umorzenia przez Sąd należności składkowych.

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji Sąd wyjaśnia, iż w myśl przewidzianej przepisem art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) powoływanej dalej jako "k.p.a." zasady oficjalności organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie zaś do zasady swobodnej oceny dowodów zawartej w przepisie art. 80 k.p.a, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie natomiast z przepisem art. 107 § 3 k.p.a, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s, należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s, ustawodawca wskazał przypadki, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Całkowita nieściągalność zachodzi gdy; 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienie w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste ,że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności.

Należności z tytułu składek mogą być również umarzane w uzasadnionych przypadkach - pomimo braku stwierdzenia całkowitej nieściągalności - w odniesieniu do należności na ubezpieczenia ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Zgodnie bowiem z przepisami tego rozporządzenia ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1)gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2)poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3)przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Podkreślenia jednak wymaga, iż w przypadku decyzji w sprawie umorzenia zaległości z tytułu składek ubezpieczeniowych mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje organowi orzekającemu. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje ZUS do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności, oczywiście gdy inne względy ustawowe przemawiają przeciwko takiemu umorzeniu.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że ustalenia organu są prawidłowe, a wnioski wyprowadzone z zebranego materiału dowodowego są spójne i zgodne z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego.

Sąd stanął na stanowisku, iż w przedmiotowej sprawie granice uznania administracyjnego - będącego szczególną formą upoważnienia przez ustawę organów administracji publicznej do określonego zachowania się, polegającą na przyznaniu organom administracji możności dokonania wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań - nie został przekroczone. Uznanie jest możliwością wyboru konsekwencji prawnej. Dlatego też w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny. W tym miejscu zaznaczyć również należy, iż uznaniowość decyzji musi każdorazowo mieścić się w granicach nakreślonych przepisami powszechnie obowiązującego prawa, jak też zachowywać proporcje pomiędzy interesem społecznym, a słusznym interesem strony.

Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie z powyższych obowiązków organ wywiązał się w sposób należyty. Organ jasno wskazał konkretne okoliczności faktyczne, jakie złożyły się na odmowę umorzenia należności i podtrzymanie stanowiska wyrażonego w decyzji organu pierwszej instancji. Dokonał wyczerpującej analizy materiału dowodowego, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Przechodząc jeszcze raz na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba stwierdzić, iż Skarżący podjął swoistą "grę" z ZUS. Stwierdza bowiem in fine skargi, że "umorzenie zaległości ZUS pozwoli mu podjąć stałą pracę lub rozpocząć działalność gospodarczą w spółce, dzięki czemu będzie mógł spłacać pozostałe zaległości i będą opłacane na bieżąco składki ZUS". A zatem istnieją obiektywne możliwości podjęcia pracy lub rozpoczęcia działalności gospodarczej, tylko Skarżący obawia się, że część dochodów z tego tytułu będzie podlegała egzekucji, czego nie chce zaakceptować. Takiego rozumowania Sąd oczywiście aprobować swoim orzecznictwem nie może.

Z kolei kwestia złożenia deklaracji korygujących nie może być oceniana w postępowaniu dotyczącym umorzenia należności objętych decyzjami ZUS, które są oceniane przez Sąd. Ich skuteczność rozważana jest przez ZUS w odrębnym postępowaniu, zaś w aktach administracyjnych brak jest ustaleń, które wskazywałyby, iż wysokość egzekwowanych kwot jest inna od ustalonej decyzjami. Jeżeli okaże się - w toku tego postępowania - iż należności publicznoprawne są mniejszej wysokości, to kwota dochodzonych roszczeń przez ZUS ulegnie zapewne modyfikacji.

Nie ulega też wątpliwości, że dochody osiągane przez żonę rzutują na możliwości płatnicze Skarżącego. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest kwestia modelu rodziny Skarżącego; oczywistym jest, iż ZUS nie może decydować o tym, czy żona Skarżącego ma podjąć pracę, czy zajmować się dziećmi.

Sąd nie neguje faktu, iż Skarżący ma trudną sytuację materialną, tym niemniej podkreśla, że prowadzenie działalności gospodarczej ma charakter całkowicie dobrowolny, a prowadzący taką działalność powinien liczyć się z ryzykiem z tym związanym. Także przyczyny powstania zaległości nie mają w niniejszej sprawi

znaczenia, gdyż - zgodnie z obowiązującymi przepisami - za powstanie zadłużenia

odpowiedzialny jest płatnik składek jako osoba prowadząca i monitorująca działalność gospodarczą.

W tym miejscu Sąd wyjaśnia ponadto, iż składki ZUS nie stanowią dobrowolnej opłaty, lecz są zobowiązaniem publicznoprawnym. Opłacanie składek korzystne jest także dla samego Zobowiązanego, ponieważ mają wpływ na wysokość otrzymywanych świadczeń.

Ponadto Sąd zauważa, iż Skarżący może wystąpić do Zakładu o zawarcie układu ratalnego, co bez wątpienia ma wpływ na wysokość odsetek ze względu na opłatę prolongacyjną, która jest o połowę niższa. Wprawdzie niniejsza sprawa dotyczy umorzenia należności, niemniej jednak brak podjęcia jakichkolwiek działań w zakresie zawarcie układu ratalnego przez Skarżącego świadczy o niepodejmowaniu wszelkich możliwych starań zmierzających do zniwelowania istniejącego zadłużenia.

Sąd zwraca też uwagę, iż wniosek o umorzenie należności składkowych może być ponawiany i każdorazowo podlega ocenie organu rentowego - ZUS. W szczególności w przypadku zmiany stanu faktycznego lub uzyskaniu nowych dowodów Skarżący może ponownie wystąpić do Zakładu z wnioskiem o umorzenie należności i wówczas ponownie sprawa umorzenia będzie rozstrzygana przez organ. Wydanie bowiem decyzji w przedmiocie umorzenia należności nie korzysta z tzw. powagi rzeczy osądzonej.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji orzeczenia. Nie zastosowano treści art. 250 p.p.s.a.. albowiem występujący w sprawie adwokat nie wziął udziału w rozprawie (uczestniczył jedynie w ogłoszeniu wyroku) nie składając w tym względzie żadnych oświadczeń.