II SA/Łd 683/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-10-24	
Data wpływu	2025-09-16	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi	
Sędziowie	Michał Zbrojewski /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 64a, art. 64b § 1, art. 151a § 1, art. 200, art. 205 § 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 nr 0 poz 572; art. 15, art. 138 § 2, art. 139; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 października 2025 r. sprawy ze sprzeciwu P. Spółki Akcyjnej w W od decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 26 sierpnia 2025 r. znak: GN-II.7581.5.2025.PJ w przedmiocie ustalenia wysokości zwaloryzowanej opłaty rocznej z tytułu przekształcenia udziału w nieruchomości gruntowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz strony skarżącej P. Spółki Akcyjnej w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. ał	
Uzasadnienie
Wojewoda Łódzki decyzją z 26 sierpnia 2025 r., znak: GN-II.7581.5.2025.PJ wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), powoływanej dalej jako: "k.p.a." uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z 1 kwietnia 2025 r. nr 3/2025, znak: SPN.6826.395.2.2023 wydaną na podstawie art. 7 ust. 8a ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 6), powoływanej dalej jako: "u.p.p.u.w." oraz art. 61 § 1, art. 104 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. ustalającą wysokość zwaloryzowanej opłaty rocznej z tytułu przekształcenia udziału [...] części w nieruchomości gruntowej położonej w P. przy ul. [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków w obrębie [...] jako działka nr [...], objęta księgą wieczystą KW Nr [...] od 1 stycznia 2025 r. w kwocie 159,19 zł brutto (pkt 1) oraz zobowiązującą P. Spółkę Akcyjną z siedzibą w W., powoływaną dalej jako: "Spółka" lub "strona skarżąca" do opłaty począwszy od 1 stycznia 2025 r. wskazanej w pkt 1 zwaloryzowanej opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność ww. nieruchomości gruntowej, którą wnosi się z góry bez wezwania za dany rok do dnia 31 marca każdego roku na rachunek bankowy Urzędu Miasta Piotrkowa Trybunalskiego (pkt 2) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Z akt sprawy wynika, że odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła Spółka zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. art. 10 u.p.p.u.w. w zw. z art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U z 2024 r. poz. 1145 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.g.n.", poprzez jego błędną wykładnię.

Wspomnianą na wstępie decyzją Wojewoda Łódzki uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Przywołując treść art. 10 ust. 1 i ust. 2 u.p.p.u.w. oraz art. 5 ust. 1 – ust. 4 u.g.n. organ wskazał, że kwestią sporną jest sposób dokonania waloryzacji należnej opłaty rocznej przez Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego. Waloryzacja dotyczy każdego roku, począwszy od 2019 do roku 2023, czyli została dokonana pięciokrotnie. Tymczasem ustawodawca zastrzegł, że waloryzacja opłaty przekształceniowej może być przeprowadzana przez organ nie częściej niż raz na 3 lata od dnia dokonania ostatniej waloryzacji, co oznacza, że przez wskazany okres opłata przekształceniowa nie powinna ulegać zmianom. Dopiero po upływie wyżej wskazanego okresu dopuszczalna jest waloryzacja opłaty przekształceniowej. Powyższe wyklucza zatem zastosowanie przez organ tzw. skumulowanej waloryzacji, ponieważ w praktyce taka skumulowana waloryzacja oznaczałaby waloryzację roczną (przy takiej waloryzacji wzrost opłaty następuje z roku na rok), natomiast raz na trzy lata miałaby miejsce skumulowana płatność.

Wojewoda wskazał, że powyższa kwestia była już przedmiotem rozważań w analogicznej sprawie prowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu sygn. IV SA/Po 72/25, gdzie stwierdzono: "(...) Wojewoda trafnie wyjaśnił, że na potrzeby załatwienia kontrolowanej sprawy konieczne okazało się obliczenie wskaźnika waloryzacji za okres od grudnia 2019 roku do dnia wydania decyzji waloryzacyjnej. Dla takiego okresu nie obliczono jednego wskaźnika, a więc zachodziła potrzeba uwzględnienia szeregu wskaźników odzwierciedlających zmiany cen w krótszych okresach składających się na okres badany, aby w rezultacie uzyskać wartość zwaloryzowaną w całym okresie, za który dokonuje się waloryzacji. (...)".

W ocenie organu odwoławczego nie znajduje uzasadnienia twierdzenie strony skarżącej, że dla obliczenia zwaloryzowanej opłaty przekształceniowej należało przyjąć jeden wskaźnik, tym samym zastosowanie metody nawiązań łańcuszkowych, przy obliczaniu opłaty rocznej przez Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego nie powinno być negowane. W zaskarżonej decyzji wątpliwość jednak budzi brak przyjęcia do obliczeń zwaloryzowanej opłaty przekształceniowej, średniorocznego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w 2024 r. w stosunku do 2023 r. wynoszącego 103,6 (wzrost cen o 3,6%) ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w komunikacie z dnia 15 stycznia 2025 r. w sprawie średniorocznego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w 2024 r. Decyzja wydana została 1 kwietnia 2025 r. zatem powinna już uwzględniać wyżej wskazany wskaźnik. W decyzji organu I instancji błędnie wskazano ponadto, że zwaloryzowania opłata płatna jest od 1 stycznia 2025 r. Zgodnie z przepisem art. 10 ust. 2 u.p.p.u.w. zwaloryzowana opłata obowiązuje od 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano waloryzacji. W ocenie Wojewody z tych względów należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji celem ponownego naliczenia opłaty kierując się wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania.

Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła P. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w W. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego polegającą na tym, że organ w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów strony skarżącej, a jedynie powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sygn. akt IV SA/Po 72/25, w którym stan faktyczny nie jest tożsamy ze stanem faktycznym w niniejszej sprawie, ponieważ przywołany wyrok dotyczy zastosowania przez organ wskaźników miesięcznych, podczas, gdy w niniejszej sprawie Prezydent Miasta Piotrkowa Trybunalskiego zastosował wskaźniki roczne, co strona skarżąca kwestionuje;

2. art. 7a k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości prawnych na korzyść skarżącej i uznanie, że art. 10 u.p.p.u.w. w zw. z art. 5 u.g.n. pozwala na waloryzację opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przy zastosowaniu więcej niż jednego wskaźnika, a nadto pozwala na zastosowanie wskaźników rocznych za cały okres od ostatniej waloryzacji, podczas gdy językowe brzmienie tych przepisów nie pozwala na taką ich interpretację, a nadto, gdyby uznać, że wątpliwości organu co do treści przepisu są uzasadnione, to organ winien był wątpliwości te rozstrzygnąć na korzyść strony, czego w niniejszej sprawie nie uczynił;

3. art. 10 u.p.p.u.w. w zw. z art. 5 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię;

4. art. 2 art. 84 i art. 217 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa jako elementu demokratycznego państwa prawnego oraz zasady, zgodnie z którą obowiązek ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych może być nałożony wyłącznie w drodze ustawy, a nie w drodze wykładni pozajęzykowej organów stosujących prawo.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Łódzki wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Podtrzymując zaprezentowane stanowisko podkreślił jednocześnie, że odstąpił od wydania decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. nie uchylił zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie nie orzekł co do istoty sprawy (nie naliczył należnej opłaty), bowiem kierował się zasadą wyrażoną w art. 139 k.p.a. o zakazie orzekania na niekorzyść strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Granice sądowej kontroli legalności decyzji kasacyjnej, wydanej na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), powoływanego dalej jako: "k.p.a.", zostały wyraźnie zawężone przez ustawodawcę na skutek nowelizacji przepisów p.p.s.a., dokonanej mocą art. 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., poprzez dodanie w dziale III po rozdziale 3 rozdziału 3a w brzmieniu: "Rozdział 3a Sprzeciw od decyzji" art. 64a – art. 64e p.p.s.a. i dodanie po art. 151, art. 151a p.p.s.a.

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). W postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się (art. 64b § 3 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W myśl art. 151a p.p.s.a. uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 151a § 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (art. 151a § 3 p.p.s.a.).

Z powyższego wynika więc, że kontrola decyzji kasacyjnej dokonywana przez sąd administracyjny w ramach sprzeciwu ma co do zasady wyłącznie charakter formalny i ogranicza się w tym wypadku do zbadania, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Przyjmuje się bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej, że decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2019 r., sygn. akt I GSK 3515/18, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, przywoływanej dalej jako: "CBOSA").

Należy mieć jednakże na uwadze, że sąd kontrolując wydaną przez organ decyzję kasacyjną czyni to w kontekście przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Nie odnosi się zatem bezpośrednio do kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu.

Podkreślić należy również fakt, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (por. wyroki NSA: z 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 392/19 oraz z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2785/20, CBOSA).

W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z powyższego unormowania wynika, że ustawodawca wyodrębnił dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej, które muszą zostać spełnione kumulatywnie:

1. stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów k.p.a. lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych;

2. uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie jest jeszcze wystarczające. Niezbędne jest dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Stwierdzić w związku z tym należy, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może zostać podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu, mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena.

Analiza niniejszej sprawy w kontekście stwierdzonych przez organ odwoławczy uchybień stanowiących podstawę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. wskazuje, że Wojewoda Łódzki nie powołał się na żadną z przesłanek warunkujących wydanie decyzji kasatoryjnej.

Powodem uchylenia decyzji organu I instancji było wyłącznie niezastosowanie średniorocznego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w 2024 r. w stosunku do 2023 r., ogłoszonego przez Prezesa GUS w komunikacie z 15 stycznia 2025 r. oraz wskazanie błędnej daty, od której obowiązuje zwaloryzowana wysokość opłaty przekształceniowej. Organ II instancji nie odwołał się zatem do uchybień w zakresie przepisów postępowania, a zwłaszcza dowodowego. Jedyny przepis k.p.a., jaki został przywołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji to art. 15 k.p.a., który ma stanowić argument dla podjętego rozstrzygnięcia. O braku potrzeby przeprowadzania przez organ I instancji jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego świadczy również fakt, że Wojewoda nie określił zakresu koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a wprost nakazał uwzględnienie stanowiska wyrażonego w skarżonej decyzji.

Odnosząc się zaś do wskazanej w odpowiedzi na skargę kwestii kierowania się zasadą wyrażoną w art. 139 k.p.a. o zakazie orzekania na niekorzyść strony, należy wskazać, że argumentacja ta nie mogła odnieść zamierzonego skutku, albowiem odpowiedź na skargę nie może zastępować uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia ani go uzupełniać. To nie pismo procesowe złożone w postępowaniu sądowym podlega kontroli sądowej, lecz zaskarżony akt administracyjny.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że brak spełnienia ustawowych przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. spowodował, że uprawnione jest stwierdzenie, wedle którego organ odwoławczy wobec stwierdzonych uchybień winien wydać rozstrzygnięcie w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 albo 2 k.p.a., gdyż dysponował wszelkimi danymi do dokonania obliczenia opłaty przekształceniowej i podjęcia rozstrzygnięcia. W konsekwencji Sąd uznał, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, albowiem organ odwoławczy nie wykazał zaistnienia przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., zaś wskazane w uzasadnieniu okoliczności nie mieszczą się w katalogu przesłanek art. 138 § 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości o czym orzekł w pkt 1 wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a.

dc