Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 lipca 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 221/20 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 27 lipca 2020 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r. znak [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej, uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2020 r. znak [...].

Decyzje te rozstrzygały o utracie statusu osoby bezrobotnej w trybie art. 33 ust. 4 pkt 4 w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 3 i art. 33 ust. 4a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2019 r., poz. 1482 ze zm., dalej: ‘ustawa o promocji zatrudnienia’, ‘ustawa’). Oba organy uznały, że skarżącego należy pozbawić statusu osoby bezrobotnej z dniem 7 stycznia 2020 r. na okres wskazany w art. 33 ust. 4 pkt 3 lit. b ustawy o promocji zatrudnienia, tj. 180 dni.

Organ I instancji uznał, że przyczyną jest niestawienie się skarżącego w Powiatowym Urzędzie Pracy (dalej: ‘urząd pracy’, ‘urząd’, ‘PUP’) w wyznaczonym terminie, tj. w dniu 7 stycznia 2020 r. oraz nie powiadomienie urzędu w okresie 7 dni o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia dodatkowo wskazał, że skarżący stawił się w urzędzie w dniu 10 stycznia 2020 r., a zatem w ciągu 7 dni i złożył oświadczenie dotyczące przyczyn niezgłoszenia się w wyznaczonym terminie. Organ ten uznał zatem spełnienie jednego z warunków przewidzianych w art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia, tj. warunek powiadomienia urzędu w terminie 7 dni o przyczynie niestawiennictwa. Natomiast nie uznał za wiarygodną i uzasadnioną przyczynę zawartą w oświadczeniu, czyli nie uznał spełnienia drugiej przesłanki. Skarżący powołał się bowiem na stan zdrowia dziecka i potwierdził dokumentacją, że dziecko było hospitalizowane w dniach 6-9 stycznia 2020 r., jednak zaświadczenie o niezdolności do pracy w dniu 7 stycznia 2020 r. otrzymała matka dziecka, zatem skarżącemu takiego zaświadczenia już nie wydano. Z dokumentacji wynika, że opiekę nad dzieckiem podczas jego pobytu w szpitalu sprawowała matka dziecka i to ona otrzymała zaświadczenie o niezdolności do pracy za ten okres. Tym samym organ odwoławczy uznał, że skarżący nie udokumentował niezdolności do pracy, zatem również przyczyny niestawiennictwa w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie. Stosownie do art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia, należało więc pozbawić skarżącego statusu osoby bezrobotnej, wskazując jednocześnie, że pozbawienie statusu bezrobotnego następuje na okres 180 dni, ponieważ było to drugie niestawiennictwo skarżącego. Pierwsze nieuzasadnione niestawiennictwo, jak wskazał organ, nastąpiło z dniem 26 maja 2011 r. kiedy skarżący został pozbawiony statusu osoby bezrobotnej na okres 120 dni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylając obie zaskarżone decyzje ocenił, iż przepis art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia, nie wymaga udokumentowania wskazanej przyczyny niestawiennictwa, a w przypadku, gdy tą przyczyną jest choroba członka rodziny, złożenia zwolnienia lekarskiego bądź zaświadczenia lekarskiego. Obowiązek taki dotyczy jedynie bezrobotnych, którym przysługuje prawo do zasiłku lub stypendium (vide: art. 80 ust. 2 i art. 33 ust. 4 pkt 10 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy).

Sąd zaznaczył, że wbrew stanowisku organu przepis nie przewiduje konieczności udowodnienia przez bezrobotnego przyczyny niestawiennictwa. Przyczyna winna być jedynie wskazana i uzasadniona. Sąd uznał, że podana przez skarżącego przyczyna "hospitalizacja małoletniego syna" stanowi nieprzewidzianą, niespodziewaną i obiektywną przeszkodę uniemożliwiającą zgłoszenie się w wyznaczonym terminie, którą należało zakwalifikować jako inne, udokumentowane zdarzenie losowe, albowiem dokumenty źródłowe w postaci Karty Informacyjnej Szpitalnego Oddziału Ratunkowego w [...] oraz Karty Informacyjnej Oddziału Pediatrycznego w [...] zostały do akt dołączone. Pobyt małoletniego syna w szpitalu i sprawowanie nad nim naprzemiennej opieki dziennej z matką dziecka uzasadniał – zdaniem Sądu – niestawiennictwo w PUP, co oznacza, że pozbawienie skarżącego statusu osoby bezrobotnej na okres 180 dni z powołaniem się na art. 33 ust. 4 pkt 4 w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy było bezpodstawne. Sąd zwrócił uwagę, że skarżący w okresie od 22 września 2011 r. do 25 listopada 2019 r. był zatrudniony w Polskiej Grupie [...], a utrata przez niego statusu osoby bezrobotnej z dniem 26 maja 2011 r. na okres 120 dni uległa swoistemu zatarciu ze względu na przedzielenie okresem zatrudnienia. Stąd uznał, że pozbawiając skarżącego statusu osoby bezrobotnej organ nieprawidłowo zinterpretował nie tylko art. 33 ust. 4 pkt 4, ale również art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Wojewoda [...], reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł następujące zarzuty:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:

1. art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1409 ze zm.), dalej jako "ustawa" poprzez:

a) jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że bezrobotny nie musi wykazać uzasadnionej przyczyny niestawiennictwa w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie, a wystarczające jest jedynie wskazanie przyczyny niestawiennictwa, która powinna być uzasadniona,

b) jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że uzasadnioną przyczyną niestawiennictwa w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie jest pobyt w szpitalu syna skarżącego, nad którym opiekę sprawowała matka oraz personel medyczny oraz że zdarzenie to miało charakter nagły,

2. art. 33 ust. 4 pkt 4 w związku z art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pierwsze niestawiennictwo danej osoby w powiatowym urzędzie pracy, przedzielone okresem zatrudnienia tej osoby ulega zatarciu w stosunku do drugiego niestawiennictwa,

II. Naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. oraz w związku z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2020 r., które nie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, to jest art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jako ‘k.p.a.’) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie decyzji, która nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, na skutek błędnego uznania przez Sąd, że organ II instancji oraz organ I instancji wadliwie uznały (pomimo prawidłowego zastosowania art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), że pobyt w szpitalu syna skarżącego, nad którym opiekę sprawowała matka oraz personel medyczny nie jest uzasadnioną przyczyną niestawiennictwa w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie, jak również, że zdarzenie to nie miało charakteru nagłego pomimo, że syn skarżącego w szpitalu przebywał od 6 stycznia 2020 r., zaś skarżący miał obowiązek stawienia się do powiatowego urzędu pracy w dniu 7 stycznia 2020 r.,

3) art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym wskazaniu w uzasadnieniu wyroku, iż organy administracji publicznej przyjęły, że w przypadku gdy uzasadnioną przyczyną niestawiennictwa w powiatowym urzędzie pracy jest choroba członka rodziny, wymagane jest przedłożenie przez bezrobotnego zwolnienia bądź zaświadczenia lekarskiego,

4) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na braku oddalenia skargi w całości i uznaniu, że zaskarżona decyzja narusza prawo.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez oddalenie w całości skargi [...] na decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r. na wypadek uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona (art. 188 p.p.s.a.); ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sytuacji, gdyby Sąd stwierdził, że nie zachodzi podstawa do zastosowania art. 188 p.p.s.a. (art. 185 § 1 p.p.s.a.), oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżący kasacyjnie jednocześnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący [...] wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec tego, że skarżący kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W niniejszej sprawie jednak zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego i procesowego wzajemnie się przenikają, a zatem mogą być rozpatrzone łącznie. Zwłaszcza, że skarżący kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. nie kwestionuje ustaleń faktycznych lecz dokonaną przez Sąd ocenę prawną w kontekście błędnego rozumienia norm prawa materialnego zawartych w przepisach art. 33 ust. 4 pkt 3 i 4 ustawy o promocji zatrudnienia. Przepis art. 33 ust. 4 pkt 4 stanowi, że starosta pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do siedmiu dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy odpowiednio na okres wskazany w pkt 3, w zależności od liczby niestawiennictw. Niedochowanie przez bezrobotnego tego obowiązku i niepowiadomienie w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa skutkuje na mocy art. 33 ust. 4 pkt 4 w zw. z pkt 3 u.p.z. pozbawieniem statusu bezrobotnego od dnia niestawiennictwa na okres 120 dni w przypadku pierwszego niestawiennictwa, 180 dni w przypadku drugiego niestawiennictwa lub 270 dni w przypadku trzeciego i każdego kolejnego niestawiennictwa.

Przyjmuje się, że dla uwolnienia od skutku polegającego na utracie statusu bezrobotnego konieczne jest terminowe powiadomienie o uzasadnionej przyczynie nieobecności. Użyte w art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy pojęcie "uzasadniona przyczyna" jest pojęciem nieostrym. Ocena w tym zakresie podlega uznaniowości organu. Ustalenie treści owego pojęcia następuje na podstawie konkretnego stanu faktycznego sprawy.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy skarżący jako przyczynę niestawiennictwa wskazał nagłą chorobę (ostre duszności) i hospitalizację syna w dniach 6-9 stycznia 2020 r., a zatem m.in. w dniu zaplanowanego stawiennictwa w urzędzie pracy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafnie Sąd I instancji ocenił to zdarzenie jako nagłe i niezależne od woli skarżącego, a więc usprawiedliwiające niestawiennictwo w urzędzie pracy.

Brak jest bowiem przesłanek do uznania, że konieczność załatwienia spraw urzędowych powinna każdorazowo przeważać nad potrzebą troski o zdrowie najbliższych członków. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się już wcześniej, że w procesie wykładni prawa należy stosować dyrektywę interpretacyjną, zgodnie z którą wszelkie możliwe wątpliwości co do ochrony życia i zdrowia ludzkiego powinny być rozstrzygane na rzecz tej ochrony (in dubio pro vita humana) – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2020 r., I OSK 1139/20, LEX nr 3082229.

Dotyczy to troski o zdrowie własne jak i zabiegania o ochronę życia i zdrowia najbliższych członków rodziny. W szczególności, jeśli zagrożone jest zdrowie, a nawet życie dziecka, bądź niepewność co do stanu jego zdrowia. Powstały wówczas stan napięcia i stresu rodziców może powodować wyłączenie świadomości co do konieczności zadbania o inne sprawy, niezwiązane ze stanem zdrowia dziecka i potrzebą zapewnienia mu ciągłej i jak najlepszej opieki rodziców, nawet jeśli dziecko jest pod specjalistyczną opieką lekarską. W warunkach szpitalnych szczególnie poptrzebna jest dziecku obecność osób, które na co dzień sprawują nad nim opiekę i dają poczucie bezpieczeństwa.

Stąd, wskazana przez skarżacego przyczyna niestawiennictwa w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie z powodu nagłej choroby dziecka i jego pobytu w szpitalu prawidłowo została oceniona przez Sąd I instancji jako uzasadniona. A tym samym zachowanie bezrobotnego, który powiadomił urząd w terminie 7 dni o przyczynie niestawiennictwa i załączył stosowną dokumentację medyczną nie dawało podstaw do zastosowania wobec niego sankcji przewidzianych przepisem art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z., co trafnie zostało zweryfikowane przez Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny odmiennie zaś niż Sąd I instancji ocenił istnienie podstaw do “zatarcia" poprzedniego niestawiennictwa bezrobotnego w urzędzie pracy, co ma istotne znaczenie przy ustalaniu okresu, na jaki pozbawia się bezrobotnego tego statusu. Sąd odwoławczy podziela w tym względzie stanowisko Wojewody [...], iż przepis art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia nakazuje organowi pozbawienie danej osoby statusu bezrobotnego na wskazany okres, który zależy tylko i wyłącznie od ilości nieuzasadnionych niestawiennictw w powiatowym urzędzie pracy i żadne inne okoliczności mające miejsce pomiędzy kolejnymi rejestracjami nie mają znaczenia i nie powodują zatarcia poprzednich okresów pozbawienia statusu bezrobotnego. Jednak zasadność tego zrzutu nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy przy prawidłowej ocenie Sądu Wojewódzkiego o braku podstaw do pozbawienia skarżącego statusu bezrobotnego.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. "poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym wskazaniu w uzasadnieniu wyroku, iż organy administracji publicznej przyjęły, że w przypadku gdy uzasadnioną przyczyną niestawiennictwa w powiatowym urzędzie pracy jest choroba członka rodziny, wymagane jest przedłożenie przez bezrobotnego zwolnienia bądź zaświadczenia lekarskiego", to wskazać należy, że regulacja dotycząca tego, co powinno zawierać uzasadnienie wyroku określona została w § 4 art. 141 p.p.s.a. Należy więc przyjąć, że intencją skarżącego kasacyjnie organu było wskazanie tego ostatniego przepisu jako naruszonego przez Sąd I instancji. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu zasadniczo i jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Adresatem uzasadnienia wyroku, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy zostanie wniesiona od niego skarga kasacyjna. Według składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku, biorąc pod uwagę analizę przedstawionych w nim argumentów, umożliwia prześledzenie toku rozumowania Sądu I instancji i tym samym przeprowadzenie kontroli prawidłowości tego rozstrzygnięcia, a zatem sporządzone zostało w sposób odpowiadający wymogom zawartym w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zupełnie inną kwestią jest natomiast siła przekonywania zawartych w uzasadnieniu argumentów. Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym co do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, która nie koresponduje z oczekiwaniami skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku. Polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu pierwszej instancji nie może jednak czynić skutecznym zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można bowiem skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (por. wyrok NSA z 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13, dostępny w orzeczenia.nsa.gov.pl).

Za nieusprawiedliwiony należy więc uznać zarówno zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jak i przepisów art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo zastosował przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa, orzekając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a., przy czym nie przekroczył granic rozpoznawanej sprawy, a tym samym nie miał podstaw do oparcia rozstrzygnięcia na przepisie art. 151 p.p.s.a.

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o przepis art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.