II SA/Go 390/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-11-06	
Data wpływu	2024-07-30	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.	
Sędziowie	Adam Jutrzenka-Trzebiatowski
Kamila Karwatowicz
Sławomir Pauter /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6262 Radni
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	III OZ 225/25	
Skarżony organ	Rada Powiatu	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 107; art. 79; Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.)
Dz.U. 2019 nr 0 poz 1461; art. 2 ust. 1, art. 13 pkt 2; Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego na uchwałę Rady Powiatu z dnia 5 grudnia 2018 r., Nr II.12.2018 w przedmiocie zmiany uchwały Nr II.18.2014 Rady Powiatu z dnia 16 grudnia 2014 r. w sprawie zasad ustalania diet przysługujących radnym oraz zwrotu kosztów podróży służbowych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.	
Uzasadnienie
W dniu [...] r. Rada Powiatu [...] podjęła uchwałę w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] r. w sprawie zasad ustalania diet przysługujących radnym oraz zwrotu kosztów podróży służbowych. Jako podstawę prawną podjęcia przedmiotowej uchwały organ wskazał art. 21 ust. 4, 4a i ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz § 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu powiatu, rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych powiatu oraz rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 czerwca 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej.

W § 1 przedmiotowej uchwały postanowiono, że w uchwale Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] r. w sprawie zasad ustalania diet przysługujących radnym oraz zwrotu kosztów podróży służbowych zmienia się § 2, który otrzymuje następujące brzmienie:

"§ 2. 1. Radnemu przysługuje dieta w wysokości 81% podstawy, z zastrzeżeniem

ust. 2.

§ 2. 2. Radnym pełniącym niżej wymienione funkcje przysługują diety w wysokości:

1) Przewodniczący Rady 126 % podstawy,

2) Wiceprzewodniczący 114 % podstawy,

3) Przewodniczący Komisji Rady 97 % podstawy,

4) Wiceprzewodniczący Komisji Rady 83 % podstawy,

5) Nieetatowy Członek Zarządu 121 % podstawy.".

W § 2 postanowiono, że wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Powiatu [...], a w § 3, że traci moc uchwała Nr [...] Rady Powiatu[...] z dnia [...] r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] r. w sprawie zasad ustalania diet przysługujących radnym oraz zwrotu kosztów podróży służbowych. Natomiast w § 4 postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem [...] r.

Powyższą uchwałę zaskarżył w całości Prokurator Regionalny w [...] wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie przepisów art. 21 ust. 4 w zw. z art. 40 ust. 1 i art. 44 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r o samorządzie powiatowym (tj. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 107) w zw. z art. 2 ust. 1, art. ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r.

o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z

2019 r. poz. 1461, dalej jako u.o.a.n.) oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez niezasadne zaniechanie opublikowana tej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, stanowiącej akt prawa miejscowego. Skarżący wskazał również, iż obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, iż uchwały w sprawie zasad ustalania diet przysługujących radnym oraz zwrotu kosztów podróży służbowych, stanowią akt prawa miejscowego, a więc podlegają publikacji w Dzienniku Urzędowym województwa.

W złożonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu organ podniósł, iż w czasie podjęcia przez Radę Powiatu [...] zaskarżonej uchwały nr [...] z dnia [...] r., w której zostało zawarte sformułowanie, że: "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia" organ nie kwalifikował uchwał w sprawie zasad ustalania diet przysługujących radnym do kategorii aktów prawa miejscowego, którego wejście w życie uzależnione jest od ogłoszenia w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Organ w tym czasie uznawał bowiem, iż uchwała taka nie należała do kategorii aktów normatywnych, lecz była aktem skierowanym do zindywidualizowanej grupy osób tj. radnych Powiatu [...]. Takie stanowisko prezentował również organ nadzoru w ukształtowanej praktyce, albowiem pojęcie aktów prawa miejscowego nie było i nie jest jednoznacznie zdefiniowane. Zatem organ nadzoru, a w ślad za nim również Rada Powiatu [...], nie nadawała uchwałom w sprawie zasad ustalania diet przysługujących radnym oraz zwrotu kosztów podróży służbowych charakteru aktu prawa miejscowego. Rolą bowiem takiej uchwały jest ustalenie zasad dla ograniczonego kręgu osób, wybranych w drodze wyborów do pełnienia funkcji radnych. Takie stanowisko było powszechnie przyjętym. Dodatkowo, zgodnie z treścią art. 40 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym rada powiatu na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu (ust. 1), w szczególności w sprawach: 1) wymagających uregulowania w statucie; 2) porządkowych, o których mowa w art. 41; 3) szczególnego trybu zarządzania mieniem powiatu; 4) zasad i trybu korzystania z powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Wobec takiego brzmienia przepisu art. 40 powołanej ustawy, jak również poprzez okoliczność, iż wysokość górnej granicy ustalonych diet, jak i sposób ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych zostały określone rozporządzeniami, organ uznał, że uchwały w sprawie zasad ustalania diet przysługujących radnym oraz zwrotu kosztów podróży służbowych stanowią akt regulacji wewnętrznej, który nie podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa. W ostatnim czasie wypracowano pogląd, aprobowany obecnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym uchwały w przedmiocie zasad ustalania diet przysługujących radnym oraz zwrotu kosztów podróży służbowych stanowią akt prawa miejscowego. W ślad za tym stanowiskiem organ nadzoru, tj. Wojewoda [...] zmienił swoje stanowisko i pismem z dnia [...] r., powiadomił organ o konieczności ogłaszania uchwały dotyczącej diet radnych samorządowych w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] jako aktu prawa miejscowego. W konsekwencji bowiem warunkiem ich wejścia w życie jest ich ogłoszenie w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Dalej organ podniósł, że niewątpliwie istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Tymczasem w czasie podjęcia uchwały była ona zgodna nie tylko z utrwaloną praktyką, ale również ze stanowiskiem Wojewody, który w ramach nadzoru, pod względem legalności, nie stwierdził nieważności przedmiotowej uchwały. Nadzorowi Wojewody w tym zakresie podlegały wszystkie uchwały Rady Powiatu [...] i w stosunku do żadnej z nich nie została stwierdzona nieważność w trybie art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym. Jedynym kryterium oceny aktów prawnych podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest kryterium legalności (zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa). Zatem, biorąc pod uwagę okoliczność powoływanych dotychczas orzeczeń, stanowisk oraz faktu, iż uchwały w sprawie ustalania zasad przyznawania diet radnym nie zostały ujęte w treści przepisu art. 40 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r., o samorządzie powiatowym, a stanowiły one jedynie doprecyzowanie kwestii uregulowanych w rozporządzeniach Rady Ministrów oraz Ministra właściwego do spraw administracji publicznej, stanowisko przyjęte przez Radę Powiatu [...] nie było niezgodne z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przepis art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), statuuje zaś zasadę, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Z brzmienia cytowanego przepisu wynika zatem, że sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Przepis art. 147 p.p.s.a. stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

W myśl art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Z kolei zgodnie z art. 79 ust. 4 w/w ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Do "istotnych" naruszeń prawa zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast w art. 94 Konstytucja RP wskazuje, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Charakter prawa miejscowego mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą zatem dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, stanowi ona akt prawa miejscowego, podlegający ogłoszeniu (por. wyroki NSA: z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2048/17; z 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5279/21, z 17 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4382/21; z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt

II OSK 570/19). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela wyrażony w judykaturze pogląd, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad ustalania diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych jednostki samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego. Takiej samej ocenie winna podlegać także uchwała w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalania zasad diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych jednostek samorządu terytorialnego, w tym zmian dotyczących wysokości diet i kosztów podróży (wyroki NSA z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19, z dnia 14 czerwca 2022 r.

sygn. akt III OSK 5279/21, z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4382/21). Przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do zasad

i wysokości diet należnych radnym, wypłacanych periodycznie i do kosztów podróży służbowych, mających charakter powtarzalny. Regulacje zawarte w uchwale nie dotyczą więc konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję radnego. Adresaci uchwały zostali określeni zatem poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji radnego, przepisy te mają charakter generalny. Nie ulega również wątpliwości to, że uchwała taka zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diet i zwrotu kosztów podróży służbowych w określonej wysokości.

Nie zasługuje na akceptację pogląd organu wyrażony w odpowiedzi na skargę, że uchwała tego rodzaju nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego, czy też innym aktem regulacji wewnętrznej, w oparciu

o który zostały doprecyzowane kwestie uregulowane w rozporządzeniu Rady Ministrów oraz Ministra właściwego do sprawa administracji publicznej dotyczących zasad i wysokości należnych radnym diet i zwrotu kosztów podróży służbowych. Należy zwrócić uwagę, że akty kierownictwa wewnętrznego (prawa wewnętrznego) kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, które je wydaje (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19). Radny powiatu jako przedstawiciel wspólnoty samorządowej jest członkiem organu stanowiącego powiatu. Samo pełnienie funkcji radnego w radzie nie wiąże się z nawiązaniem stosunku pracy ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa od organów powiatu lub powiatowej administracji. Zauważyć również należy, że uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych nie jest związana z kadencyjnością rady, co oznacza, że uchwała ta zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił, co jest, w ocenie Sądu, również argumentem przemawiającym za tym, że jest to akt normatywny o charakterze generalnym. Powołana przez organ ocena była w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażana, to jednak nie miała ona charakteru dominującego i zasadniczo w orzecznictwie wyrażany jest obecnie pogląd przeciwny, zgodnie z którym uchwała w sprawie wysokości diet przysługujących radnym samorządu terytorialnego uznawana jest za akt prawa miejscowego (wyroki NSA: z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19; z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21; z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4382/21; z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 3270/14; wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 31 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 1132/22; z dnia 7 lutego 2023 r., sygn. akt

II SA/Bd 1182/22; z dnia 22 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 1283/22; wyroki WSA w Olsztynie z dnia 21 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 682/23 czy z dnia 9 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 631/23).

Podsumowując stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała – jak zasadnie podniesiono w skardze – zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do zasad i wysokości diet należnych radnym, wypłacanych periodycznie i do kosztów podróży służbowych, mający charakter powtarzalny. Regulacje zawarte w zaskarżonej uchwale nie dotyczą więc konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję radnego. Adresaci uchwały zostali określeni zatem poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólna cechą, jaką jest pełnienie funkcji radnego, przepisy te mają charakter generalny. Nie ulega wątpliwości to, że uchwała taka zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diet i zwrotu kosztów podróży służbowych. Przepis art. 2 ust. 1 u.o.a.n. stanowi, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna zatem była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Przepis ten stanowi, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ powiatu. Brak publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego powoduje, że uchwała ta nie może wejść z życie.

Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 79 ust. 1 i art. 79 § 4 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którymi uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem, w przypadku istotnego naruszenia prawa jest nieważna. Niespełnienie wymagań w zakresie należytej publikacji uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, wynikających

z art. 44 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok NSA z 20 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1526/08; wyrok WSA we Wrocławiu z 16 września 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 238/09). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem, jak wyżej wskazano, warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Wada ocenianej uchwały polegająca na braku publikacji w dzienniku urzędowym uzasadnia stwierdzenie, że została ona podjęta z naruszeniem art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Naruszenie to ma charakter istotnego naruszenia prawa, co uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości.