IV SA/Wr 171/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-09-08	
Data wpływu	2020-04-06	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Bogumiła Kalinowska /przewodniczący/
Ewa Kamieniecka /sprawozdawca/
Wanda Wiatkowska-Ilków	
Symbol z opisem	6480
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	*Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
*Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1330; art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 15 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
Dz.U. 2018 nr 0 poz 994; art. 31 ust 1 i art. 33; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Protokolant: Mariusz Sitny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2020 r. w Wydziale IV sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłat związanych z udostępnieniem informacji publicznej I. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie wydane zostało z naruszeniem prawa; II. zasądza od Wójta Gminy K. na rzecz skarżącego M. W. kwotę 300,00 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest zarządzenie nr 19/2019 Wójta Gminy K. z dnia 19 lutego 2019 r. w sprawie określenia wysokości opłat związanych z udostępnieniem informacji publicznej, wydane z powołaniem art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.), art. 31 i art. 33 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.). W § 2 pkt 1 zarządzenia ustalono wysokość opłat pobieranych w Urzędzie Gminy K. za sporządzenie kopii dokumentów: 0,70 zł za kopię 1 strony dokumentu w formacie A4, 1,40 zł za kopię 2 stron dokumentu w formacie A4, 1,40 zł za kopię 1 strony dokumentu w formacie A3, 2,80 zł za kopię 2 stron dokumentu w formacie A3. Natomiast w § 2 pkt 2 ustalono wysokość opłat pobieranych w Urzędzie Gminy K. za sporządzenie skanu dokumentów (w przypadku konieczności uprzedniego skopiowania dokumentów): 0,50 zł za kopię 1 strony dokumentu w formacie A4, 1,00 zł za kopię 2 stron dokumentu w formacie A4, 1,20 zł za kopię 1 strony dokumentu w formacie A3, 0,60 zł za kopię 2 stron dokumentu w formacie A3.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu M. W. wniósł o: stwierdzenie niezgodności z prawem zarządzenia nr 19/2019 Wójta Gminy K. z dnia 19 lutego 2019 r. w sprawie określenia wysokości opłat związanych z udostępnieniem informacji publicznej z uwagi na naruszenie art. 15 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, uznanie, że zarządzenie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 9 lipca 2019 r. jako radny Rady Gminy zwrócił się do Wójta Gminy o udostępnienie informacji publicznej w formie kopii umów zawieranych przez Gminę. Pismem z dnia 16 lipca 2019 r. Urząd Gminy poinformował skarżącego o obowiązku pobrania od wnioskodawcy opłaty w wysokości 164,50 zł. Po zmianie przez wnioskodawcę sposobu udostępnienia informacji publicznej i wniesieniu o przesłanie informacji w formie elektronicznej (skanów umów), Urząd Gminy poinformował skarżącego pismem z dnia 12 sierpnia 2019 r. o obowiązku pobrania od wnioskodawcy opłaty w wysokości 118,00 zł. Z kolei pismem z dnia 30 września 2019 r. skarżący otrzymał przedsądowe wezwanie do zapłaty kwoty 118,00 zł, pomimo że nie otrzymał wnioskowanej informacji publicznej. Następnie Wójt Gminy złożył pozew z dnia 12 listopada 2019 r. o zapłatę w postępowaniu upominawczym kwoty 118,00 zł do Sądu Rejonowego w Z., powołując się na zarządzenie nr 19/2019 z dnia 19 lutego 2019 r. W dniu 20 listopada 2019 r. Sąd Rejonowy w Z. wydał nakaz zapłaty w postępowaniu upominawczym kwoty 118,00 zł wraz z odsetkami ustawowymi przez skarżącego na rzecz Gminy oraz kwoty 90 zł tytułem kosztów postępowania. W dniu 16 grudnia 2019 r. skarżący wniósł sprzeciw od powyższego nakazu zapłaty.

Według skarżącego żądanie zapłaty kwoty 118 zł jest bezprawne, albowiem przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie uzależniają udostępnienia informacji od wcześniejszej zapłaty za jej udostępnienie. Rażącego naruszenia prawa dopuścił się też sędzia SR w Z., wydając nakaz zapłaty za informację, której skarżący nie otrzymał. Złożenie skargi do WSA jest jedyną możliwością obrony przed doznanym bezprawiem i zabezpieczeniem na przyszłość przed jego skutkami. Zaskarżone zarządzenie pozostaje poza sferą wewnętrzną, jak również wykracza poza zakres spraw związanych z organizacją urzędu. Brak jest też podstawy prawnej do wydania zarządzenia, ponieważ przepisy ustawy regulują zasady i tryb udostępniania informacji oraz przypadki ponoszenia kosztów za udostępnienie informacji, ale wyłącznie w sprawach indywidualnych.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie w całości, wskazując że zaskarżone zarządzenie stanowi akt kierownictwa wewnętrznego. Adresatami tego aktu nie są inne podmioty niż pracownicy samorządowi, zatrudnieni w Urzędzie Gminy. Celem tego rodzaju aktów jest ujednolicenie wysokości kosztów dodatkowych, związanych z udostępnieniem informacji publicznej przez referaty/wydziały/komórki organizacyjne. Chodzi o wymóg równego traktowania przez zatrudnionych urzędników administracji wszystkich wnioskodawców w zakresie pobieranych opłat za udostępnienie informacji publicznej. W przypadku zaskarżonego zarządzenia, sposób obliczania przez pracowników Urzędu Gminy kosztów dodatkowych został uregulowany na poziomie symbolicznym, gdyż nie uwzględnia kosztów osobowych, czy też niektórych kosztów kancelaryjnych, jakie wywołują wnioski o udostępnienie informacji publicznej. Rozpatrzenie większości wniosków wiążę się z potrzebą czasochłonnego poszukiwania przez pracowników merytorycznych dokumentów (także w archiwum), ich przygotowaniem do kserowania (wypinanie z segregatorów, anonimizacja) oraz kosztami wysyłki listami poleconymi.. Koszty związane z kserowaniem dokumentów stanowią nie więcej niż 25 % sumy kosztów, związanych z rozpatrywaniem wniosków. Koszt wydruku nie może wynosić 0,08 zł za jedną stronę, gdyż poza papierem zużywane są inne zasoby (serwis kopiarek, energia elektryczna, koszty wyłączenia kopiarek z użytkowania przez innych pracowników). Żaden przepis nie sprzeciwia się uprawnieniu odzyskania kosztu pracy związanej z udostępnieniem informacji, pod warunkiem jednak, że zostanie wykazane, iż ów koszt przekracza normalny koszt funkcjonowania bazy technicznej i zasobów ludzkich (pracowniczych) organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego inne niż wymienione w pkt 5 (tj. akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest zarządzenie 19/2019 Wójta Gminy K. z dnia 19 lutego 2019 r. w sprawie określenia wysokości opłat związanych z udostępnieniem informacji publicznej.

Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Skoro zaskarżone zarządzenie dotyczy określenia wysokości opłat związanych z udostępnieniem informacji publicznej, to w ocenie Sądu stanowi akt z zakresu administracji publicznej. Wbrew twierdzeniom organu nie może być ono uznane za akt kierownictwa wewnętrznego. Przez akt z zakresu administracji publicznej należy bowiem rozumieć akt podjęty w sprawach należących do właściwości organów gminy. Całokształt spraw zaliczonych do zakresu działania gminy ma na celu realizację zadań publicznych i z tej przyczyny sprawy te należą do zakresu administracji publicznej (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 września 1997r., sygn. akt III RN 41/97, OSNAPiUS 1998, nr 6, poz. 171).

Ponadto adresatami zarządzenia Wójta Gminy są nie tylko pracownicy Urzędu Gminy, ale również osoby zainteresowane uzyskaniem informacji publicznej i zobowiązane z tego względu do poniesienia kosztów uzyskania tej informacji.

Skarżący wykazał również, że zaskarżone zarządzenie narusza jego interes prawny, gdyż po wystąpieniu przez skarżącego o udzielenie informacji publicznej poinformowano skarżącego o obowiązku uiszczenia opłat za udzielenie informacji publicznej w wysokości wynikającej z tegoż zarządzenia.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowane zarządzenie Wójta Gminy wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa materialnego.

Materialnoprawną podstawę wydania przez Wójta Gminy zaskarżonego zarządzenia stanowił art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.), dalej u.d.i.p. oraz art. 31 ust. 1 art. 33 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), dalej u.s.g. Jednakże powyższe przepisy wskazane w zaskarżonym zarządzeniu nie mogły stanowić podstawy do wydania przez Wójta Gminy zarządzenia dotyczącego określania wysokości opłat związanych z udostępnianiem informacji publicznej.

Przede wszystkim wskazać należy, że w przepisach ustawy o samorządzie gminnym brak jest upoważnienia do wydania przez wójta takiego zarządzenia.

Wójt jest organem gminy i zgodnie z art. 31 u.s.g. kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Artykuł 33 ust.1 u.s.g. stanowi, że wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy. Z art. 33 ust. 3 wynika zaś, że wójt jest kierownikiem urzędu. Ustawa o samorządzie gminny określa uprawnienia wójta jako kierownika urzędu. Wójt sprawuje bowiem władztwo organizacyjne nad aparatem pomocniczym organów gminy. W szczególności zaś, stosownie do treści art. 33 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, wójt nadaje regulamin organizacyjny urzędu gminy w drodze zarządzenia. Wydaje on również zarządzenia w innych sprawach, konkretnie wskazanych w przepisach ustawy o samorządzie gminnym. Powołane w zaskarżonym zarządzeniu przepisy u.s.g. nie dają upoważnienia wójtowi gminy do określania wysokości opłat z tytułu udzielania informacji publicznej.

Co więcej, podstawy prawnej do wydania zaskarżonego zarządzenia nie ma również w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zwłaszcza nie wynika to ze wskazanych w zarządzeniu art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 15 ust. 1. Przepisy te wskazują organy zobowiązane do udostępniania informacji publicznej (w tym organy samorządowe jako organy władzy publicznej – art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) oraz regulują przypadki ponoszenia kosztów za udostępnienie informacji, ale wyłącznie w sprawach indywidualnych (art. 15 ust. 1 u.d.i.p.). W żadnym razie nie wynika z nich podstawa do ustalenia taryfy opłat za udostępnienie informacji publicznej w drodze zarządzenia wójta.

Stosownie do art. 7 ust. 2 u.d.i.p. dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, z zastrzeżeniem art. 15. Z artykułu 15 ust. 1 u.d.i.p. wynika natomiast, że jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.).

Nadto wskazać należy, że zaskarżone zarządzenie zawiera też powtórzenie przepisu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Treść § 1 pkt 1 i pkt 2 zarządzenia odpowiada bowiem treści art. 15 ust. 1 ustawy.

Z tych względów Wojewódzki Sad Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 94 u.s.g. stwierdził, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa. Przepis ten nie przewiduje natomiast wnioskowanego przez stronę uznania, że zarządzenie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Powyższe stanowisko zostało wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych (sygn. akt II SA/Gd 514/12, IV SA/Gl 916/15, II SA/Łd 977/15, II SA/Wa 200/16, II SA/Łd 44/17, I OSK 307/13, I OSK 2436/16).

Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, przyjmując stosownie do treści art. 205 § 1 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy.