III SA/Wr 357/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-11-21	
Data wpływu	2012-07-26	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Bogumiła Kalinowska /sprawozdawca/
Józef Kremis
Małgorzata Malinowska-Grakowicz /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6046 Inne koncesje i zezwolenia	
Hasła tematyczne	Odpady	
Sygn. powiązane	II GSK 391/13	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	*Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 156 par. 1 pkt 2.; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587; par. 1, par. 4, par. 9 ust. 1, załącznik nr 1,; Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
Dz.U. 2010 nr 185 poz 1243; art. 3 ust. 3 pkt 1,  art. 29 ust. 1 pkt 4,; Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 87 ust. 2;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędzia NSA Józef Kremis Protokolant Aneta Szmyt po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 listopada 2012 r. sprawy ze skargi K. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów oddala skargę.	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W.- po rozpatrzeniu wniosku K.T. (zwanego dalej "skarżącym") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. ([...]), stwierdzającej nieważność, wydanej z upoważnienia Starosty S., decyzji Wicestarosty S. z dnia [...] r. (Nr [...], znak [...]),w sprawie wydania skarżącemu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania - na terenie utwardzonego placu oraz dwóch hal, zlokalizowanych na działce nr [...],[...], obręb S., wyszczególnionych w decyzji odpadów - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium podało, że materialnoprawną podstawę kontrolowanej decyzji stanowił przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243). Zgodnie z jego brzmieniem, prowadzenie zbierania odpadów oraz transport odpadów wymaga uzyskania zezwolenia, z zastrzeżeniem art. 31 ust. 1, art. 32 ust. 1 oraz art. 33 ust. 1 a i 4.Wskazano, że jednocześnie w art. 29 powołanej ustawy opisane zostały przesłanki odmowy wydania zezwolenia. W szczególności, zwrócono uwagę, że właściwy organ odmówi wydania zezwolenia na odzysk, unieszkodliwianie, zbieranie lub transport odpadów, jeżeli zamierzony sposób gospodarki odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego (art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy). Takim przepisem jest w szczególności miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Podano, że w myśl art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Kolegium zwróciło uwagę, że z ustawy o odpadach wynika, że w przypadku uchwalenia planu miejscowego warunkiem zgodności (planowanego sposobu gospodarki odpadami z planem) jest dopuszczenie na danym terenie działalności typu - gospodarowanie odpadami (z wyjątkami, np. przewidzianym w art. 63 ust. 2 ustawy o odpadach). Podkreślono, że brak zgodności planowanego sposobu gospodarki odpadami, z ustalonym w planie miejscowym przeznaczeniem terenu i sposobem jego zagospodarowania wyklucza wydanie decyzji pozytywnej. Kolegium wskazało, że teren opisanej działki położony jest w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej S. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "S.- W. – O. - PKP" (Dz. Urz. Woj. Doln. z dnia 4 lutego 2005 r. Nr 22, poz. 525). Teren ten w planie miejscowym został oznaczony symbolem: 36 P, U oraz WS. Wyjaśniono, że plan miejscowy, w § 50, określił przeznaczenie terenu "36 P, U" pod tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów (magazyny, składy, hurtownie, zakłady produkcyjne) i pod tereny zabudowy usługowej [administracja, obsługa działalności gospodarczej (biura, banki, pośrednictwo finansowe i prawne, wynajem nieruchomości), handel detaliczny i drobny hurt, usługi rzemiosła nieuciążliwego i drobnej wytwórczości, usługi kultury, gastronomii i rozrywki]. Jako dopuszczalne przeznaczenie terenu plan przewidział utrzymanie dotychczasowej funkcji terenu, tereny dróg wewnętrznych, placów, parkingów, tereny urządzonej infrastruktury technicznej i tereny zieleni urządzonej. Natomiast przeznaczenie terenu "WS - tereny wód powierzchniowych", według § 59 planu miejscowego, oznacza przeznaczenie pod wyrobiska pokopalniane, cieki naturalne i rowy melioracyjne. Jako dopuszczalne przeznaczenie tego terenu wskazano: utrzymanie dotychczasowej funkcji terenu i urządzenia infrastruktury technicznej. Kolegium wskazało, że wniosek Strony dotyczył wydania zezwolenia na terenie o opisanym przeznaczeniu, działalności w zakresie gospodarowania odpadami, polegającej na zbieraniu odpadów o kodach: 03 03 99, 15 01 01, 15 01 02, 15 01 03, 15 01 05, 16 02 14. Prowadzenie takiej działalności w ocenie Kolegium nie można zaliczyć do żadnej kategorii przeznaczenia terenu określonej w planie miejscowym. Tym samym nie został spełniony podstawowy warunek wydania decyzji pozytywnej - zgodności planowanego sposobu gospodarki odpadami z planem miejscowym. Kolegium zwróciło uwagę, że gospodarowanie odpadami nie mieści się w szczególności w ramach przeznaczenia terenu: "tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów" i "tereny zabudowy usługowej". Podniesiono, że jednym z normatywnych standardów obowiązującym przy zapisywaniu ustaleń projektu planu miejscowego jest nakaz, aby ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów zawierały określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów (§ 4 pkt 1 obowiązującego w dacie sporządzania i uchwalania planu miejscowego rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Wyjaśniono, że rozporządzenie posługuje się odmiennym oznaczeniem literowym "P" i graficznym dla opisu przeznaczenia terenu: "Tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów", oraz oznaczeniem literowym "U" i graficznym dla opisu podstawowego przeznaczenia terenu: "Tereny zabudowy usługowej" od oznaczenia literowego "O" i graficznego dla opisu przeznaczenia terenu: "Tereny infrastruktury technicznej Gospodarowanie odpadami". Wskazano, że w planie miejscowym posłużono się normatywnymi standardami zapisywania ustaleń projektu planu miejscowego uregulowanymi w akcie podstawowym opisującym przeznaczenie terenu jako "Tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów" oraz "Tereny zabudowy usługowej".

Ustalając zakres pojęciowy terminu: "Tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów" zauważono, że ten opis przeznaczenia terenu, według powołanego rozporządzenia, zawiera się w szerszym normatywnym wyrażeniu: "Tereny zabudowy techniczno - produkcyjnej". Chodzi tu zatem o przeznaczenie terenu w celu zorganizowania działalności mającej na celu wytwarzania jakichś dóbr, surowców, materiałów. Wymienione w planie miejscowym składy i magazyny, w ocenie orzekającego składu Kolegium, przeznaczone są do działalności polegającej na gromadzeniu wyprodukowanych dóbr, surowców, materiałów. Wyrażenie to nie obejmuje zatem działalności usługowej polegającej na zbieraniu odpadów, w tym umieszczaniu ich w pojemnikach, segregowaniu i magazynowaniu, w celu przygotowania ich do transportu do miejsc odzysku lub unieszkodliwiania. Podkreślono, że w tym zakresie plan miejscowy dopuszcza produkcję, a nie usługi polegającej na zbieraniu opadów.

Kolegium wskazało, że zbieranie odpadów nie mieści się także w pojęciu działalności usługowej. Zwrócono uwagę, że rodzaje działalności usługowej zostały taksatywnie wymienione w § 50 planu i gospodarowanie odpadami, w tym ich zbieranie, nie jest żadną z wyliczonych działalności usługowych.

Zwrócono uwagę, że działalność polegająca na gospodarowaniu odpadami nie może być desygnatem obu analizowanych wyrażeń także i z tego powodu, że zawiera się w odmiennym od nich standardzie: "Tereny infrastruktury technicznej Gospodarowanie odpadami". Przy wyjaśnianiu wyrażenia "gospodarowania odpadami" należy posłużyć się definicją legalną zawartą w słowniczku ustawowym ustawy o odpadach zawartą w art. 3 ust. 3 pkt 1, obejmującą zbieranie odpadów, przez które z kolei rozumie się każde działanie, w szczególności umieszczanie w pojemnikach, segregowanie i magazynowanie odpadów, które ma na celu przygotowanie ich do transportu do miejsc odzysku lub unieszkodliwiania (art. 3 ust. 3 pkt 23 ustawy o odpadach). W ocenie Kolegium, tak zdefiniowana działalność gospodarcza zawiera się w planistycznym wyrażeniu: "Tereny infrastruktury technicznej Gospodarowanie odpadami". Wskazano, że określenie "infrastruktura techniczna" zawarte w wymienionym planistycznym wyrażeniu ma określone pozaprawne konotacje, wynikające z potocznego znaczenia słowa "infrastruktura". Infrastruktura to urządzenia i instytucje usługowe niezbędne do należytego funkcjonowania społeczeństwa i produkcyjnych działów gospodarki (Słownik języka polskiego, PWN). Wyrażenie planistyczne "Tereny infrastruktury technicznej Gospodarowanie odpadami" obejmuje wobec tego lokalizację wyspecjalizowanej działalności gospodarczej usługowej oraz służące jej urządzenia techniczne. Analizowany plan miejscowy nie zawiera takiego oznaczenia, ani w zakresie części tekstowej, ani na załączniku graficznym. Nie przewiduje zatem prowadzenia wyspecjalizowanej działalności gospodarczej usługowej w zakresie gospodarowania odpadami, w tym ich zbierania. Wskazano, ze w zakresie gospodarki odpadami plan dopuszcza jedynie lokalizację urządzeń technicznych związanych z gospodarką odpadami ("tereny urządzeń infrastruktury technicznej").

W ocenie składu orzekającego Kolegium zachodzi ewidentny brak zgodności planowanej działalności polegającej na zbieraniu odpadów z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Wskazano przy tym, że zapis planu miejscowego dotyczący "terenów składów i magazynów: magazyny, składy" określa dopuszczony planem sposób przeznaczenia i zagospodarowania terenu, a tym samym rodzaj dozwolonej działalności. W przedmiotowej sprawę nie jest istotny rodzaj obiektu budowlanego wykorzystywanego przez stronę do zbierania odpadów. Nie ma znaczenia, czy będzie to plac przy hali, skład (miejsce magazynowania towarów surowców, sprzętu, itp, pod otwartym niebem), magazyn do przechowywania towarów, surowców, sprzętu, itp.) czy też hala (budynek). Działalność polegająca na zbieraniu odpadów nie jest pochodną działalności gospodarczej skarżącego. Przewidziane do zbierania odpady nie będą wynikiem prowadzonej przez niego innej działalności gospodarczej. Tak określone przedsięwzięcie uznać należy za samodzielny rodzaj działalności gospodarczej - zbieranie odpadów, a nie pochodną świadczenia "usług dotyczących gospodarki odpadami".

Rozpoznając ponownie sprawę, Kolegium podzieliło w pełnym kształcie zapatrywanie poprzednio orzekającego w sprawie składu orzekającego i w zasadzie w dalszej części swych wywodów powieliło dotychczasową argumentację prawną.

W szczególności zaakcentował, że w myśl § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), wprowadzony został wymóg stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego. Mianowicie, ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. W załączniku nr 1 do rozporządzenia jako odrębną kategorię przeznaczenia terenu określono: - "Tereny zabudowy usługowej" w ramach przeznaczenia terenu "Tereny zabudowy usługowej", oznaczenie literowe - "U" (L.p. 2.1), - "Tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów" w ramach przeznaczenia terenu" "Tereny zabudowy techniczno - produkcyjnej", oznaczenie literowe - "P" (L.p. 4.1) i "Gospodarowanie odpadami" w ramach przeznaczenia terenu "Tereny infrastruktury technicznej", oznaczenie literowe - "O" (L.p. 7.6).

Przyjęta systematyka w planie miejscowym - zgodna z powołanym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury nakazuje przyjąć, że w ramach ustalonego dla części działki gruntu przeznaczenia pod "tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów" i "tereny zabudowy usługowej" nie mieści się "gospodarowanie odpadami". W myśl art.3 ust. 3 ustawy pkt 1 ustawy, pod powyższym pojęciem należy rozumieć zbieranie, transport, odzysk i unieszkodliwianie odpadów, w tym również nadzór nad takimi działaniami oraz nad miejscami unieszkodliwiania odpadów. Z kolei przez zbieranie odpadów rozumie się każde działanie, w szczególności umieszczanie w pojemnikach, segregowanie i magazynowanie odpadów, które ma na celu przygotowanie ich do transportu do miejsc odzysku lub unieszkodliwiania (art. 3 ust. 3 pkt 23 ustawy).

Kolegium w składzie orzekającym zaakceptowało również wypowiedziany w pierwszonstancyjnej decyzji pogląd, zgodnie z którym, zarówno w przeznaczeniu terenu "Tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów" jak i w przeznaczeniu terenu "Tereny zabudowy usługowej" nie mieści się działalność polegająca na zbieraniu odpadów w celu przygotowania ich do transportu do miejsc odzysku lub unieszkodliwiania. W przypadku pierwszego przeznaczenia terenu, biorąc pod uwagę także fakt, że zawiera się ono w ramach szerszej kategorii przeznaczenia terenu "Tereny zabudowy techniczno - produkcyjnej", należy przyjąć że w ramach tego przeznaczenia chodzi o zorganizowaną działalność mającą na celu wytwarzania jakichś dóbr, surowców, materiałów, a także składowanie i magazynowanie tak wytworzonych dóbr, surowców, materiałów. W przypadku drugiego przeznaczenia terenu: "Tereny zabudowy usługowej" działalność polegająca na zbieraniu odpadów nie mieści się także z tego względu, że nie została ona wymieniona w taksatywnie wymienionych rodzajach działalności usługowej w § 50 planu miejscowego. Przeznaczenie terenu: "Tereny infrastruktury technicznej. Gospodarowanie odpadami" obejmuje lokalizację wyspecjalizowanej działalności gospodarczej usługowej oraz służące jej urządzenia techniczne. Z tego względu nie można przyjąć, by określone w § 29 pkt 1 - 3 planu miejscowego zasady obsługi w zakresie usuwania i utylizacji odpadów stałych odnosiły się do takiej działalności. Powyższy przepis przewiduje możliwość czasowego składowania odpadów komunalnych wyłącznie w miejscach gromadzenia odpadów stałych zlokalizowanych zgodnie z wymogami przepisów prawa budowlanego (§ 29 pkt 1). Wskazuje ponadto, że wywóz odpadów z miejsc czasowego składowania następuje do zakładu utylizacji odpadów komunalnych (§ 29 pkt 3). Redakcja omawianego przepisu wskazuje, że reguluje on sposób postępowania z odpadami komunalnymi wytworzonymi przez ich wytwórców na nieruchomościach należących do wszystkich kategorii przeznaczenia terenu. Reguluje ich czasowe przetrzymywanie lub gromadzenie przed transportem do zakładu utylizacji odpadów. Przepis ten nie może natomiast stanowić podstawy dla uzasadnienia tezy, że podjęcie przez Stronę reglamentowanej działalności usługowej polegającej na zbieraniu odpadów od innych ich posiadaczy jest możliwe wszędzie tam, gdzie pozwala na to charakter istniejącej (lub możliwej) zabudowy.

Przedstawione rozważania skłoniły Kolegium do wniosku, że "gospodarowanie odpadami" stanowi odrębną od "terenów obiektów produkcyjnych, składów i magazynów", a także od "terenów zabudowy usługowej" kategorię przeznaczenia terenu. Ponadto nie można, w świetle zapisów planu miejscowego uznać, by w ramach określonego przeznaczenia dla analizowanego terenu mieściło się podjęcie działalności polegającej na zbieraniu odpadów. To z kolei wskazuje, że zamierzony sposób gospodarki odpadami narusza przepis prawa miejscowego, jakim jest plan miejscowy zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej S. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "S. – W. – O.- PKP". Ponadto żaden ze sposobów przeznaczenia i zagospodarowania terenu określonych w planie miejscowym dla terenu oznaczonego symbolem: "WS - Tereny wód powierzchniowych" nie odpowiada zamierzonej przez Stronę działalności.

W konsekwencji powyższego należało uznać, zdaniem Kolegium, że występowała przesłanka do wydania decyzji o odmowie wydania zezwolenia na odzysk odpadów na przedmiotowym terenie, określona w powołanym wcześniej art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy. Wydanie decyzji pozytywnej wbrew wyraźnemu zakazowi ustawowemu niewątpliwie stanowi rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Nie daje się przy tym stwierdzić, by oceniana decyzja organu pierwszej instancji wywołałaby nieodwracalne skutki prawne, co stanowiłoby przeszkodę w stwierdzeniu nieważności decyzji (art. 156 § 2 kpa).

Skarżący wywiódł skargę na to rozstrzygnięcie, domagając się stwierdzenia nieważności w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] r., ewentualnie ich uchylenia.

W szerokich wywodach skargi wspartych prywatną opinią prawną, załączoną do pisma procesowego z dnia [...] r., sformułował szereg zarzutów naruszenia norm prawa procesowego, tj. art. 8 i art. 11 k.p.a. w zw. 31 ust. 3 i art. 22 Konstytucji RP - poprzez arbitralne przyjęcie "wrogiej" wobec strony wykładni przepisów planu miejscowego, przy jednoczesnym braku jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że istnieje interes publiczny, któremu można by dać pierwszeństwo przed interesem strony, co stanowi przejaw mylnie pojmowanej praworządności. Dalej wskazał na naruszenie art. 15 w zw. 227 § 3, art. 107 § 3 Kp.a., poprzez brak rzeczowego odniesienia do argumentacji strony, a tym samym przyjęcie fikcji rzetelnego jej rozstrzygnięcia poprzez powtórzenie treści uzasadnienia pierwszej z decyzji.

Zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego wskazano na wadliwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 16 K.p.a, tj. przyjęcie, że spełniona została przesłanka "rażącego naruszenia prawa", choć nie wystąpiła w sprawie sytuacja błędnej wykładni jasnych, jednoznacznych i niebudzących wątpliwości przepisów prawa materialnego. Ponadto zarzucono naruszenie § 50 powołanej wyżej uchwały Rady Miejskiej S. z dnia [...] r. poprzez błędną wykładnię, tj. przyjęcie, że wskazane przepisy zakazują prowadzenia działalności w zakresie zbierania odpadów na terenie "utwardzonego placu oraz dwóch hal zlokalizowanych na działce nr [...], obręb S.". Tym samym, w ocenie skarżącego, doszło również do naruszenia art. 29 ust. pkt 4 ustawy o odpadach.

Na poparcie wniosków skargi argumentowano, że uwzględnić należy specyfikę planowania i zagospodarowania przestrzennego jako przedmiotu znajdującej zastosowanie w sprawie regulacji, w tym jego cele. Zdaniem skarżącego rozstrzygnięcie przyjęte przez SKO jest oderwane od realiów prawnych systemu zagospodarowania przestrzennego i stanowi przejaw dowolnej, arbitralnej wykładni. W tym aspekcie wywód skargi poprowadzono w kierunku wyjaśnienia pojęcia ładu przestrzennego i przestrzeni, na czym polega istota miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Istotnym elementem planu, szczególnie w warunkach miejskich, jest określenie dopuszczalności i warunków zabudowy danego terenu. Plan określa jaki charakter (typ) zabudowy dopuszczalny jest na danym terenie, z czym związane są odrębne dla każdego typu warunki zabudowy (wielkość działki i zakres jej wykorzystania pod zabudowę, wysokość i kubatura obiektów budowlanych). Ponadto ważną częścią planu jest określenie terenów które nie są przeznaczone pod typową zabudowę (budynkami), a pełnią inne istotne funkcje. Nie idzie tu tylko o tereny w ogóle wyłączone z zabudowy (np. zieleni urządzonej), ale o lokalizację innych obiektów budowlanych, często związanych z realizacją celów publicznych. Przykładowo wymienić tu należy: drogi, infrastrukturę techniczną (sieci elektroenergetyczne, przekaźniki telekomunikacyjne, składowiska odpadów, etc.). Odwołując się do symboli (oznaczeń) przeznaczenia poszczególnych terenów na gruncie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonano następnie rozważań pod względem urbanistycznym, dwóch podstawowych kategorii przeznaczenia gruntów:

po pierwsze, przeznaczenie ich pod zabudowę - a więc służące bezpośrednio człowiekowi i jego aktywności: tereny zabudowy mieszkaniowej, usługowej, tereny użytkowane rolniczo (w tym możliwe jednak do zabudowy kategorie m in. teren zabudowy zagrodowej), tereny zabudowy techniczno - produkcyjnej;

po drugie, przeznaczenie ich na zagospodarowanie nie służące bezpośrednio człowiekowi lub jego działalności; chodzi tu o funkcję towarzyszącą łub uzupełniającą aktywność wymienioną powyżej taką jak: tereny zieleni i wód, tereny komunikacji, tereny infrastruktury technicznej.

Znamienne przy tym, w ocenie skarżącego, że w kategorii wymienionej w pkt. 1 stanowi się o "terenach zabudowy". W drugim zaś przypadku albo w ogóle zabudowa nie wchodzi w grę (tereny zieleni i wód) albo chodzi o specyficzne zagospodarowanie terenu specjalnymi obiektami budowlanymi (w tym budowlami) - tereny komunikacji i infrastruktury technicznej. Zauważono, że przepisy z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego mają charakter przepisów specjalistycznych - odnoszą się do sfery urbanistyki (względnie ruralistyki), budownictwa i innych dyscyplin naukowych. Nie pozwala to, zdaniem autora skargi, na kierowanie się wyłącznie dyrektywami wykładni językowej odnoszonymi do potocznego rozumienia poszczególnych pojęć. Ponadto, załącznik do wymienionego rozporządzenia nie ma charakteru typowego aktu normatywnego, który zbudowany jest ze zdań niosących swą treścią obowiązki czy uprawnienia. Jest to akt zawierający pewne wytyczne i zalecenia ujęte w formie tabel, a treściowo wyłącznie w formie pojęć rzeczownikowych, przeto jego proces wykładni nie jest tożsamy z interpretacją zwykłego, typowego tekstu prawnego.

W kontekście błędnych dywagacji uzasadnienia zaskarżonej decyzji należy także stwierdzić, że przepisy MPZP nie mogą określać zbyt precyzyjnie jakiego rodzaju inwestycje (zwłaszcza budowlane) mają być lokalizowane na poszczególnych terenach, jako że stanowiłoby to nadużycie władztwa pianistycznego i byłoby niezgodne z prawem. Innymi słowy MPZP powinien raczej wskazywać pewnie charakter zagospodarowania terenu, w tym możliwość i warunki zabudowy, a nie może wkraczać ściśle w to, co może być w danym obiekcie budowlanym wykonywane. Sterowanie przez gminę w planie miejscowym rodzajami działalności, jakie mogą być podejmowane na danym terenie może być wyłącznie pośrednie - poprzez określenie typu zabudowy. Oznacza to, że zbieranie odpadów nie mogłoby być prowadzone np. na terenach zabudowy mieszkaniowej lub na terenach przeznaczonych do zagospodarowania rolniczego. Wówczas funkcja zabudowy lub jej brak wyłączałaby, najczęściej de facto,5 możliwość prowadzenia na niej działalności gospodarczej. Innymi słowy, plan wiąże ściśle co do typu zabudowy (w tym jej szczegółowych parametrów), zaś opisowe przedstawienie w planie funkcji tej zabudowy poprzez zastosowanie pojemnych pojęć (zakład produkcyjny, magazyn, skład, hurtownia) pozwala na szeroką gamę rodzajów działalności, która w tego typu obiektach może być podejmowana. Nie można więc także twierdzić plan miejscowy wprowadza w przedmiotowym § 50 jakieś taksatywne wyliczenia rodzajów działalności, która może być na tym terenie prowadzona.

Następnie wskazano na poglądy doktryny na funkcje systemu normatywnego planowania i zagospodarowania przestrzennego, dopatrując się w tym kontekście wadliwości rozumowania SKO poprzez pominięcie w procesie wykładni składnika analizowanych tekstów prawnych znaczenia słów - "obiekty", "zabudowa", mieszczących się w obrębie sformułowania "tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów" oraz "tereny zabudowy techniczno - produkcyjnej" oraz poprzez wyprowadzenie wniosku, że zasadniczym elementem kształtowania przestrzeni jest element wskazujący na rodzaj działalności, która w danym obiekcie budowlanym może być podejmowana. Nie o tym bowiem, w ocenie skarżącego, stanowią normy planowania i zagospodarowania przestrzennego.

W pojęciu "terenów zabudowy techniczno - produkcyjnej" chodzi o pewien typ zabudowy, a nie precyzyjny sposób jej wykorzystania. Plan określa więc co można na tym terenie budować, a nie jak wzniesione obiekty budowlane wykorzystywać. Niedopuszczalne jest zwłaszcza wywodzenie z tych norm zakazu prowadzenia tam działalności innej, aniżeli stricte produkcyjna.

Za szerokim wykorzystaniem terenu na obiekty o funkcjach takich jak "zakłady produkcyjne, magazyny, składy, hurtownie" przemawiają również dalsze postanowienia planu miejscowego, które opisują wymogi stawiane obiektom budowlanym wyrażone w "parametrach kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu" oraz "szczegółowych zasadach i warunkach scalania i podziału nieruchomości". Z planu wynika zatem, że na tym terenie mogą być lokalizowane obiekty budowlane charakteryzujące się produkcyjnym - przemysłowym typem zabudowy. W szczególności na relatywnie dużych działkach mogą powstawać wielkie obiekty służące za "zakłady produkcyjne, magazyny, składy, hurtownie". Reasumując, powiązanie pojęć: "tereny zabudowy techniczno - produkcyjnej" oraz "tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów: magazyny, składy, hurtownie, zakłady produkcyjne" rozumieć należy jako określenie typów budynków, które mogą na tym terenie powstawać.

Błąd w rozumowaniach SKO polega także w przekonaniu autora skargi na przypisywaniu uchwałodawcy czegoś, czego nie wyraził (zakaz wykładni lege non distinguente). Szafowanie przy tym przez SKO dyrektywą wykładni prawa, tj. zakazem wykładni synonimicznej, jest przy tym zupełnie nietrafione i obnaża brak znajomości systemu zagospodarowania przestrzennego albowiem załącznik do rozporządzenia oraz komentowany plan miejscowy nie są standardowymi aktami prawnymi poddającymi się wykładni jak wypowiedzi zdaniowe innych aktów normatywnych; oraz zawierają pojęcia z zakresu urbanistyki o nie zawsze ostrych znaczeniach, wreszcie pojęcie urbanistyczne "tereny zabudowy techniczno - produkcyjnej" zawiera w sobie zawsze cząstkę funkcji "terenu zabudowy usługowej". Przemysłowy typ zabudowy nie może wykluczać również jej gospodarczego wykorzystania do funkcji usługowych lub handlowych, niezależnie od funkcji produkcyjnej. Ten typ zabudowy może służyć wszelkim rodzajom działalności gospodarczej, byleby była to działalność w dość znacznych rozmiarach, wymagająca korzystania z dużych obiektów budowlanych, raczej hurtowa, a nie detaliczna, bardziej nastawiona na rzecz innych przedsiębiorców, aniżeli konsumentów.

Sformułowanie zawarte w załączniku do rozporządzenia - "gospodarowanie odpadami" - nie może prowadzić do wykładni zawężającej postanowienia § 50 planu miejscowego - poprzez wyłączenie w obiektach typu skład i magazyn gromadzenia odpadów nie wymagających specjalnej infrastruktury. Co więcej, przemawiają za tym także zasady wykładni przepisów planistycznych.

Zarzucając, że SKO dokonało wykładni wybiórczej (dowolnej), wyłączając (pomijając) niektóre sformułowania tekstu prawnego – zdaniem skarżącego, jeśli gospodarka odpadami prowadzona będzie bez udziału specjalnej infrastruktury technicznej, to nie ma potrzeby, ani nakazu, aby działalność ta była prowadzona na terenach z oznaczeniem planistycznym "O". Zasadniczą kwestią w tym zakresie jest także to, że organ nie wykazał, aby działalność strony wymagała owej infrastruktury.

W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna.

Stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że decyzja Starosty zezwalająca skarżącemu na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów na terenie utwardzonego placu oraz dwóch hal, zlokalizowanych na działce nr [...], obręb S., została wydana z rażącym naruszeniem prawa - jest prawidłowe.

Na tle brzmienia art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( j.t. Dz.U.2000.98.1071 ze zm.) trzeba wskazać, że - jak podkreśla się w judykaturze oraz doktrynie – pojęcie "rażącego naruszenia prawa" obejmuje wielorakie stany faktyczne i prawne, przy czym zachodzi ono w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. "Rażące" - to więc oczywiste, wyraźne, bezsporne. Naruszenie prawa ma cechę "rażącego" wtedy, gdy czynność postępowania organu podatkowego lub istota załatwienia sprawy są w swej treści zaprzeczeniem treści obowiązującej regulacji prawnej, działanie organu w toku postępowania lub rozstrzygnięcie sprawy w decyzji w ogóle nie odpowiada nakazom wynikającym z prawa obowiązującego lub też łamie zakazy w nim ustalone (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. III SA/Wr 602/10, LEX nr 688481). Podobnie w wyrokach z dnia 7 października 2011 r., II OSK 1521/10, LEX nr 956192:, z dnia 11 maja 1994 r., III SA 1705/93, Wspólnota 1994, nr 42, s. 16, z dnia 20 października 2011 r., II GSK 1056/10, LEX nr 1070197 – Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, w sytuacji gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa (cechą rażącego naruszenia prawa jest więc to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią stosowanego w sprawie przepisu prawa, co wynika z prostego ich zestawienia i nie stanowi konsekwencji błędu w wykładni prawa, ale o jego przekroczenia w sposób jasny i niedwuznaczny) i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia, istotne są skutki, które to naruszenie wywołuje, jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa (wyrok NSA z dnia 2 marca 2011 r., II OSK 2226/10, LEX nr 824448).

W powyższym kontekście trzeba przyznać, że ocena rozpatrywanego przypadku przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiada poglądom formułowanym w judykaturze a zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentację Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela. Niewątpliwie bowiem decyzja Starosty lokująca działalność gospodarczą skarżącego w zakresie stałego gromadzenia odpadów na opisanym wyżej terenie, i to w bezpośrednim sąsiedztwie terenów zabudowy mieszkaniowej - w ewidentny sposób naruszała prawo miejscowe tzn. przepisy uchwały Rady Miejskiej S. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "S. – W.- O. - PKP" (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2005 r. Nr 22, poz. 525) - pozostając nie do pogodzenia z zasadą praworządności, przy uwzględnieniu negatywnych skutków społecznych jakie wywołuje uciążliwa z istoty rzeczy dla środowiska omawiana działalność gospodarcza .

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał, na obszarze wnioskowanym przez skarżącego, prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie zbierania odpadów, co jasno daje się odczytać z postanowień § 50 planu miejscowego. Wskazany obszar – oznaczony został symbolami terenu (przeznaczenie terenu) jako "36 P.U.", to znaczy obejmuje:

tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów:

- magazyny, składy, hurtownie;

- zakłady produkcyjne;

nadto tereny zabudowy usługowej:

- administracja, obsługa działalności gospodarczej (biura, banki, pośrednictwo finansowe i prawne, wynajem nieruchomości);

- handel detaliczny i drobny hurt;

- usługi rzemiosła nieuciążliwego i drobnej wytwórczości;

- usługi kultury, gastronomii i rozrywki.

Dopuszczalne przeznaczenie terenu zostało w § 50 oznaczone jako :

- utrzymanie dotychczasowej funkcji terenu;

- tereny dróg wewnętrznych, placów, parkingów;

- tereny urządzeń infrastruktury technicznej;

- tereny zieleni urządzonej.

Nie ma mowy w przywołanym uregulowaniu planu - dla obszaru objętego wnioskiem skarżącego - o prowadzeniu tamże działalności gospodarczej w zakresie gospodarki odpadami. Przede wszystkim, oprócz części opisowej, plan miejscowego zagospodarowania przestrzennego posługuje się – właśnie dla zapewnienia jego czytelności – specjalnymi oznaczeniami graficznymi i literowymi (symbolami). Części opisowej zawsze odpowiada określone oznaczenie literowe i graficzne. Nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, że oznaczenia dla gospodarki odpadami różnią się znacząco albowiem przewidziana jest dla nich odrębna symbolika, a mianowicie określane są symbolem literowym jako "O", a nie jako "P" lub "U." Wprost to wynika z unormowań Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587). Ten akt prawny stanowi ogólny i obowiązujący wzorzec dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, o czym mowa w § 1 i § 4, wprowadzając określone wymogi dotyczące m.in. stosowanych oznaczeń oraz nazewnictwa. Według § 9 ust. 1 rozporządzenia, podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego, określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. A zatem w załączniku nr 1 rozgraniczono (w Lp. 2) tereny zabudowy usługowej, wprowadzając dla nich oznaczenie literowe "U" z grafiką w kolorze czerwonym od (ujętych w Lp. 4) terenów zabudowy techniczno – produkcyjnej (tj. rozumianych jako tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów), z oznaczeniem ich jako "P" z grafiką w kolorze fioletowym oraz odróżniając oba te rodzaje wymienionych terenów od całkowicie odrębnie wyszczególnionej kategorii terenów infrastruktury technicznej (w Lp. 7), wśród której osobno ujęto pod pozycją Lp.7.6 - "Gospodarowanie odpadami", z oznaczeniem literowym "O" i grafiką ciemnoszarą.

Bezsprzecznie dla terenu wskazanego przez skarżącego dla prowadzenia działalności odpadami, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ani w § 50, ani w innym przepisie, nie zawiera oznaczenia "O", przewidzianego dla omawianej działalności.

W sytuacji jednoznacznie brzmiących przytoczonych uregulowań, nie nasuwających najmniejszych choćby wątpliwości w sferze wykładni, obszerne dywagacje w skardze i zawarta w niej polemika z argumentacją SKO, formułowanie zawiłych konstrukcji interpretacyjnych na temat głównie definiowania pojęć - zabudowa, typ zabudowy, tereny zabudowy techniczno-produkcyjnej, skład, magazyny, obiekty, usługi, rodzaj działalności, a także rozważania o prawnej naturze aktu prawa miejscowego jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego, ponadto analizowanie, czy zbieranie odpadów wymaga specjalnej infrastruktury technicznej etc. – nie mają żadnego znaczenia prawnego dla istoty sprawy i jest jedynie przyjętą linią obrony strony skarżącej mającej wykazać, że naruszenie prawa w decyzji Starosty nie ma oczywistego charakteru. Tym samym zbędne jest odnoszenie się przez Sąd do tych wywodów skargi.

Podkreślić trzeba, że rodzaj odpadów, czy też rodzaj gospodarki odpadami, tudzież kwestia, jakiej ta gospodarka wymaga infrastruktury, nie ma jakiegokolwiek przesądzającego znaczenia dla rozstrzygnięcia albowiem bezsprzecznie każde gospodarowanie odpadami, bez względu na jego specyfikę i wymogi dotyczące infrastruktury, ma to samo jednolite i wyodrębnione oznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego. Zbieranie odpadów mieści się w pojęciu "gospodarowania odpadami" zdefiniowanego według art. 3 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (j.t. Dz.U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243 ze zm.), który to przepis znajduje zastosowanie w sprawie i – przez które rozumie się "zbieranie (podkreślenie Sądu), transport, odzysk i unieszkodliwianie odpadów, w tym również nadzór nad takimi działaniami oraz nad miejscami unieszkodliwiania odpadów;"

Abstrahując od powyższego, ewidentnie za urządzenia infrastruktury technicznej danego zakładu należy uznać także utwardzony plac, czy hale służące gromadzeniu odpadów, lecz – co najistotniejsze – infrastruktura techniczna, o jakiej mowa w komentowanych regulacjach dotyczących planu zagospodarowania przestrzennego (w tym wymienionych w Lp. 7 załącznika nr 1 do uchwały) dotyczy nie tyle wewnętrznej infrastruktury konkretnego zakładu usługowego, produkcyjnego, co generalnie gminnej infrastruktury technicznej, tzn. funkcjonującej na obszarze objętym planem zagospodarowania przestrzennego jako całości i odnosi się ona do wyspecjalizowanej działalności gospodarczej oraz służących jej urządzeń technicznych, jak trafnie oceniło Kolegium.

Tymczasem komentowany, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - dla terenu objętego wnioskiem strony skarżącej - dopuszcza jedynie gromadzenie odpadów, jeśli prowadzone jest ono nie jako działalność zasadnicza, co jest zamiarem strony skarżącej, lecz jako działalność uboczna, to znaczy naturalnie towarzysząca prowadzeniu innego rodzaju, zasadniczej (podstawowej) własnej działalności usługowej bądź produkcyjnej. Znajduje to potwierdzenie w § 29 uchwały wprowadzającej plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego - ustalającym zasady obsługi w zakresie usuwania i utylizacji odpadów stałych i dopuszczającym jedynie czasowe składowanie odpadów, wyłącznie w miejscach gromadzenia odpadów stałych zlokalizowanych zgodnie z wymogami przepisów prawa budowlanego, oraz nakazującym wywóz odpadów z miejsc czasowego składowania do zakładu utylizacji odpadów komunalnych.

Po myśli art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach właściwy organ odmówi wydania zezwolenia na odzysk, unieszkodliwianie, zbieranie lub transport odpadów, jeżeli zamierzony sposób gospodarki odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Omawiany akt prawa miejscowego wprowadzający miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na terenie S. ma wobec tego charakter obowiązujący na tym terenie i treść jego postanowień nie może być podważana w trybie postępowania administracyjnego toczącego się w indywidualnej sprawie odnośnie do decyzji opartej na unormowaniach tego aktu.

Skoro decyzja Starosty zezwalająca na zbieranie odpadów przez skarżącego na opisanym terenie została wydana z rażącym naruszeniem prawa miejscowego (tj. § 50) oraz art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach – prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność tej decyzji.

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wbrew zarzutom skargi, nie narusza żadnych norm prawa procesowego ani materialnego. W szczególności zawiera wyczerpujące, odpowiadające wymogom prawnym, uzasadnienie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji Starosty, odnosi się w pełni do zarzutów skarżącego, poddając je stosownej, adekwatnej do stanu sprawy, ocenie.

Z tych powodów Sąd skargę oddalił na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.).